Лекція № 7. “Парламент”

“Парламент”

План:

1. Поняття парламенту і парламентаризму

2. Статус депутатів. Депутатський імунітет, депутатський індемнітет

3. Структура парламенту, організація й компетенція його палат

4. Комісії (комітети) як елемент структури парламентів. Керівництво палат

5. Компетенція парламентів. Законодавчий процес у парламентах. Делегування повноважень

6. Парламенти і бюджет

7. Розпуск парламентів (палат). Відповідальність депутатів

8. Допоміжний апарат парламенту: структура і функції

 

1. Поняття
парламенту і парламентаризму

Державні
функції в кожній країні здійснюються розгалуженою системою органів. Вищі органи
держави — парламент, глава держави і
уряд, верховний суд — реалізують основні
владні повноваження, а їхня діяльність набуває політичної значущості.
Проаналізувавши роботу вищих органів, можна визначити, на яких засадах функціонує
державний механізм у цілому. Значну увагу в характеристиці вищих органів
держави приділяють парламентам, які розглядають як органи законодавчої влади, а
іноді і як такі, що своєю діяльністю формально забезпечують функціонування і
саме існування інших вищих органів держави. Відомо, що немало конституцій було
прийнято парламентами або за їхньою безпосередньою участю, і саме конституції
утворюють правову основу для існування і функціонування всього державного
механізму. Звідси можна говорити про установчу роль парламентів щодо інших
елементів цього механізму.

Підвищений
інтерес до парламентів зумовлений і тим, що вони є представницькими органами. В
основі формування і роботи парламентів лежать ідеї народного представництва,
впровадження яких у політичне життя пов’язане із становленням сучасної
державності зарубіжних країн. Такі ідеї склали чи не найголовніший зміст
конституційної теорії, що виникла і домінувала у початковий період розвитку
цієї державності. З часом сенс та значення їх дещо змінилися, але вони і
сьогодні зберігають характер політико-правового постулату, непересічної
соціальної і духовної цінності.

Парламенти є загальнонаціональними колегіальними представницькими законодавчими органами
державної влади, які повністю або частково обираються народом (виборчим
корпусом) і, на відміну від інших загальнонаціональних колегіальних
представницьких органів — так званих
установчих зборів (конституційних конвентів, асамблей), — діють на постійній основі.

В унітарних
державах парламенти формуються на загальнонаціональному рівні, у федераціях — також і на рівні їхніх суб’єктів. В
останньому випадку повноваження законодавчих органів двох рівнів розмежовуються
на засадах, визначених федеральною конституцією.

Представницька
природа парламентів не пов’язується лише з їх виборністю. У багатьох країнах
шляхом загальних виборів заміщується пост глави держави — президента. Однак лише парламент звичайно претендує на роль
своєрідного “дзеркала суспільства”. З цим
пов’язана така притаманна всім без винятку парламентам риса, як колегіальність.
Колегіальність парламентів визначає особливості порядку прийняття ними різного
роду офіційних рішень.

Діяльність
парламентів визначає характер і зміст парламентаризму. Парламентаризм — це система взаємодії держави і суспільства,
для якої характерними є визнання провідної або особливої і досить істотної ролі
у здійсненні державно-владних функцій загальнонаціонального колегіального
постійно діючого представницького органу. Парламентаризм не слід
пов’язувати з якимись конкретними формами державного правління. Явище
парламентаризму в тій чи іншій формі властиве кожній сучасній демократичній
країні, воно є історично зумовленим наслідком суспільно-політичного розвитку.

Парламентаризм
має свою передісторію. Ще в VI ст. до н.
е. в Афінах із складу найбільш заможних груп обирали колегіальний орган — раду чотирьохсот. Представництво встановлювалось
від кожної так званої філії (племені), на які ще з часів родового устрою
поділялось афінське суспільство. В подальшому установи представницького
характеру створювались протягом майже всіх періодів існування давньогрецької
демократії. Це ж саме стосується державно-політичної історії Стародавнього
Риму. Однак усі ці установи були інститутами рабовласницької держави, а їхні
склад та діяльність обмежувались інтересами панівної частини тогочасного
суспільства.

Термін
«парламент» відомий з часів феодалізму. Ним спочатку позналося правосуддя. У
Франції в XIII ст. королівська курія була
поділена на палати. Одна з них займалася судовими справами і називалася
парламентом. Цей парламент, що набув назви паризького, існував і далі як судова
установа і тільки за часів революції XVIII
ст. зійшов з історичної арени. Проте він ніколи не був ні представницьким, ні
законодавчим органом.

За часів
феодалізму передісторія парламентаризму знайшла свій виїв у так званих станово-представницьких
установах, які спочатку частково, а згодом повністю набули виборного характеру.
Це не було народне представництво в його прийнятому розумінні. І справа не
тільки в тому, до відповідні органи були засновані на засадах представництва,
яке враховувало інтереси вузьких верств суспільства, а самі представники були
вихідцями з верхніх прошарків цих верств. Подібна картина спостерігалася також
протягом певного періоду розвитку буржуазного парламентаризму. Важливим є те,
що сам характер представництва, природа і зміст мандата за феодальних часів мали
принципово інше обґрунтування, ніж представництво і мандат депутата сучасного
парламенту.

Юридичною
основою станового представництва був мандат, практично аналогічний цивільно-правовому
мандату. Між виборцями і депутатами встановлювались відносини, адекватні тим,
що передбачаються знайомим це цивільному праву часів Стародавнього Риму
договором доручення. За класичним римським правом, мандат (доручення) — це цивільно-правовий договір, за яким особа
(манданс, довіритель) доручає, а інша особа (мандатарій, повірений) бере на
себе безоплатно виконання будь-яких дій. У тій ш іншій формі і з певними
відмінностями у змісті подібний договір доручення визнаний цивільним правом
усіх країн сучасного світу.

Представництво
в станових установах часів феодалізму мало характер цивільно-правового представництва
за дорученням не тільки за суттю, а й формою. Так, у Франції виборці вручали депутату
генеральних штатів станово-представницької установи) наказ. Депутат видавав
розписку, що на певних умовах він погоджується прийняти на себе обов’язки
представника. Приймаючи доручення, депутат звичайно присягав суворо виконувати
наказ. У разі необхідності він звертався до виборців з пропозицією про надання
додаткових повноважень. Після закінчення сесії генеральних штатів депутат був
зобов’язаний звітувати виборцям про виконання своїх обов’язків. У разі незадоволення
діяльністю депутата виборці могли достроково припинити його повноваження, тобто
відкликати депутата. Подібні правила були прийняті практично в усіх країнах
феодальної Європи.

Отже,
за своїм характером мандат депутата станово-представницьких установ був імперативним
мандатом, тобто депутат репрезентував тільки своїх виборців і мав суворо
виконувати їхні доручення, а виборці мали право достроково його відкликати у
випадках, коли вважали, що він їхні доручення не виконує.

Представництво
за часів феодалізму майже в усіх країнах було виключно становим. Тільки в Англії
воно мало як становий, так і територіальний характер. Палата громад була за
своєю природою насамперед органом представництва територіальних корпорацій — графств і міст. І в наші дні у
парламентській практиці цієї країни зберігаються деякі елементи архаїчних
поглядів на природу представництва. Зокрема, депутати палати громад титулуються
за назвою тих округів, які вони представляють. Прийнятим є звертання в процесі
парламентських дебатів не за прізвищем депутата, а саме за назвою його
виборчого округу. Характерно, що, на відміну від переважної більшості феодальних
станово-представницьких установ, англійський парламент діяв на постійній основі.

Під час
революцій XVII-XVIII ст.ст. і в ході
подальшого суспільного розвитку в XIX ст.
парламенти почали формуватись як справжні органи народного представництва. Їхні
конкретні форми визначалися національно-історичними й політичними умовами
відповідних країн. Однак вже в цей період подекуди простежуються певні зміни
ролі парламентів у процесі здійснення державної влади, які в подальшому набули
характеру загальної тенденції.

Зміщення
акцентів у взаємовідносинах вищих органів на користь посилення ролі уряду і зміцнення
його повноважень за рахунок парламенту звичайно пояснювалось і пояснюється необхідністю
забезпечити більш оперативне і професійне управління державними справами. На
думку багатьох зарубіжних політологів і державознавців, таке зміщення є
об’єктивним наслідком сучасного розвитку країн, всебічним потребам якого
найбільшою мірою відповідає динамізм і зваженість у діяльності органів
виконавчої влади. Не слід, однак, забувати, що відповідний перерозподіл у системі
вищих органів держави і зміни у функціонуванні державного механізму в цілому зумовлені
певними політичними інтересами.

Зміщення
акцентів у взаємовідносинах вищих органів призвело не тільки до звуження реальних
можливостей парламентів у сфері здійснення державної влади, а й
супроводжувалося зниженням їхнього авторитету. Такий стан суспільно-політичного
і конституційного розвитку зарубіжних країн у вітчизняній літературі ще
донедавна визначався як «криза буржуазного парламентаризму».

Наявність
серйозних проблем відповідного змісту визнають і зарубіжні дослідники. Аналізуючи
практику передусім країн з парламентарними формами правління, частина з них
називають парламент органом, який має за завдання не прийняття політичних
рішень, а лише обговорення дій виконавчої влади. На їхню думку, основною
функцією парламентів є не законотворчість, а коментар і критика урядової
діяльності. Характерним є і те, що замість традиційної формули «парламентське
правління» нерідко використовують такі формули, як «правління кабінету
(уряду)», «правління прем’єр-міністра» тощо.

Проте було б
надмірним спрощенням абсолютизувати ті негативні моменти, що супроводжують
розвиток сучасного парламентаризму. Тенденція до падіння ролі парламентів виявляється
далеко не в усіх країнах.

У
президентських республіках конституції встановили досить жорсткий розподіл основних
функцій вищих органів держави. Внаслідок цього парламенти діють як юридичне і
фактично незалежні органи з властивими тільки їм важливими повноваженнями.

Прикладом
можуть бути США, де конгрес не тільки суто законодавчий орган, а й виступає як
один з центрів концентрації політичної влади. Сучасна історія цієї країни
наочно свідчить, що за певного розкладу партійно-політичних сил конгрес
ефективно конкурує з президентом у здійсненні державних функцій.

У країнах з
парламентарними формами правління уряд майже завжди контролює парламент за
допомогою партійної більшості у представницькому органі, на яку він спирається.
Але і в цих країнах парламенти нерідко «володіють ситуацією». Це найбільшою
мірою стосується тих ви­падків, коли жодна з партій не має більшості
депутатських місць, і виникають труднощі при формуванні коаліції. Коаліційні
уряди нерідко мають нестійкий характер. Ще більшою нестабільністю відзначаються
так звані уряди меншості, які утворюються однією з партій у разі неможливості
створити коаліцію. І хоча питання про формування та діяльність таких урядів
звичайно виноситься за межі парламентів, саме останні виконують роль тієї
офіційної структури, яка приймає остаточне рішення.

Характеризуючи
сучасний стан парламентаризму, слід зазначити, що сам державно-правовий
розвиток країн світу зумовлює необхідність певної корекції наведених оцінок
ролі і значення представницьких органів. Зацікавлені у збереженні іміджу цих
органів та сталості всього державного механізму в цілому, правлячі кола
багатьох країн вдалися до парламентських реформ. Наприклад, було розширено
повноваження представницьких органів з контролю за діяльністю органів
виконавчої влади. У деяких країнах виникли нові парламентські структури — спеціальні комісії, які контролюють
діяльність органів виконавчої влади. Там, де такі структури вже існували, коло
їх повноважень було розширене.

Новацією є
також введення в цілому ряді країн посади парламентського уповноваженого з питань
прав людини, до компетенції якого входить розгляд скарг на дії органів виконавчої
влади. І хоч усі ці та деякі інші нововведення не слід переоцінювати, сам факт
практичного визнання їхньої необхідності є симптоматичним. Він свідчить про
намагання правлячих кіл заблокувати негативні процеси в розвитку
парламентаризму або, щонайменше, згладити їхні наслідки.

Важливим
моментом для характеристики сучасного стану парламентаризму є й те, що представницькі
органи продовжують відігравати значну роль у сфері ідеології, ідеологічного
впливу на населення. В багатьох країнах парламент уособлює укорінення
національної традиції, його діяльність та сприймання її населенням визначають
особливості політичної культури. І це не можна не враховувати. Водночас
парламенти є ареною для узгодження суперечностей і можуть використовуватись
політичними партіями для активної пропаганди своїх програм та демократичної
боротьби за владу.

Отже,
явище парламентаризму ще не вичерпало себе, хоча надто оптимістичним було б говорити
про якийсь «ренесанс» парламентаризму. Реальні процеси суспільно-політичного і
державно-правового розвитку зарубіжних країн свідчать, що відбувається
пристосування представницьких органів до потреб сьогодення. Все це і зумовлює
оцінки змісту парламентаризму.

Парламент є
представницькою установою даної країни. Колегіальний за своєю внутрішньою
структурою та принципами діяльності він являє собою різноманітні групові,
партійні та національні інтереси. Виборці делегують повноваження депутатам
через вибори. Тому у світлі сказаного, палати парламенту, що створюються шляхом
призначення, не є представницькими установами (наприклад, палата лордів
Великобританії, члени якої призначаються монархом; Сенат Канади, що призначається
генерал-губернатором).

Представницькі
установи наділені безпосередніми повноваженнями, обсяг і зміст компетенції
представницької установи визначаються конституцією. Вони можуть функціонувати
лише за умов демократичного режиму.

Отже,
парламент — це виборний колегіальний
орган держави, наділений нормотворчими, фінансовими та контрольними
повноваженнями, що діє в умовах демократичного режиму.

Парламентаризм
у широкому розумінні слова — це система
формування та діяльності верховного представницького органу, держави, а також
політико-державних відносин та інститутів, прямо чи непрямо пов’язаних з ним за
умови існування у суспільстві демократичного режиму. У країнах, де
нормально функціонують парламенти та існує політичний режим, створюються спри­ятливі
умови для формування системи парламентаризму.

Парламент і
парламентаризм є показниками рівня стану демократизму в суспільстві. У країнах,
де відсутня демократія, а парламент функціонує лише формально, не виконуючи
належним чином своїх функцій, не формується система парламентаризму.

Парламентаризм — це цілісна політико-державна система, що
складається з ряду демократичних і бюрократичних елементів і зв’язків, що
взаємодіють між собою. Вони містяться у державній структурі, закріплюються
конституціями та іншими правовими актами. У той самий час структура парламентаризму
розгалужується. До неї включаються елементи та взаємовідносини, що не входять
до державної системи, до яких належить, наприклад, участь політичних партій у
формуванні парламенту і т. ін.

Парламентаризм
є установою, що являє собою важливу частину політичної системи суспільства.
Парламентаризм — це форма державного
керівництва суспільством, якій притаманні керівна роль представницького органу
в системі органів держави, контроль парламенту за виконавчою владою, поділ
діяльності законодавчої та виконавчої, привілейоване становище депутатів та їх
юридична незалежність від виборців.

Принцип
“поділу влади” на законодавчу, виконавчу та судову є характерним для
парламентаризму.

Згідно з
теорією поділу влади, що закріплюється багатьма конституціями зарубіжних країн
(виключення складають, наприклад, конституції КНР, КНДР, Республіки Куба),
парламент — носій верховної законодавчої
влади.

 

 

2. Статус депутатів. Депутатський імунітет, депутатський індемнітет

Для
характеристики компетенції парламентів важливе значення має оцінка змісту конституційно-правового
статусу самих парламентаріїв. Як зазначалося, практично в усіх розвинутих
країнах депутати не зв’язані юридичними обов’язками щодо своїх виборців. Вони
вважаються представ­никами не відповідних виборчих округів, а всього народу
(виборчого корпусу) в цілому, і не можуть бути відкликані виборцями. Тим самим
їхній мандат не має імперативного характеру, і його прийнято називати вільним.
Такий характер депутатського мандата звичайно фіксується в конституціях.

Так, у ст. 67 Конституції Італії зазначено: «Кожний член
парламенту представляє націю і виконує свої функції без зобов’язального
мандата». Ще категоричніше положення ст. 27
Конституції Франції: «Будь-який імперативний мандат є недійсним». Близькі за
змістом і формою положення можна знайти практично в усіх основних законах.

Вільний
мандат у зарубіжній конституційній теорії розглядається як такий, що найповніше
забезпечує для депутатів можливості займатися тими справами, які віднесені до
компетенції загальнонаціонального представницького органу. Він надає їхній
діяльності політичного характеру і не зводить її до рівня роботи уповноважених
з місцевих справ. З іншого боку, в умовах прийняття імперативного мандата зовні
встановлюється більш тісний зв’язок між парламентаріями та їхніми виборцями.

Проте значення
останньої тези не слід переоцінювати. Відсутність імперативного мандата в депутатів
парламенту зовсім не означає, що між ними та їхніми безпосередніми виборцями не
існує прямих зв’язків. Ці зв’язки мають різноманітний і тривкий характер, а
робота з виборцями займає багато часу у парламентаріїв та їхніх помічників.
Зрештою від активності депутата у виборчому окрузі багато в чому залежить його
подальша парламентська кар’єра.

До умов, що
забезпечують ефективність роботи депутатів і визначають їхній статус, слід
насамперед віднести індемнітет та імунітет парламентаріїв. Поняття депутатського
індемнітету означає, що член парламенту не несе юридичної відповідальності
за свої висловлювання і голосування під час виконання обов’язків у
представницькому органі. В теорії і практиці англомовних країн термін
«індемнітет» замінений поняттям привілею свободи слова.

Принцип
депутатського індемнітету прийнятий в усіх країнах. Проте іноді йому надають
дещо звуженого значення. Зокрема, в Латвії та ФРН депутати на загальних
підставах несуть відповідальність за наклеп, а в Литві — за наклеп і образу. У Греції подібне звинувачення є підставою
для судового переслідування депутатів лише з дозволу самого парламенту. Що ж до
поняття депутатського імунітету, то воно означає, що члени парламенту
користуються захистом з боку представницького органу від арешту і деяких інших
процесуальних дій, пов’язаних з обмеженням особистих прав і свобод, а також від
судового переслідування на підставі порушення кримінальної справи та
відповідного звинувачення. Нерідко парламентарії захищені і від порушення проти
них таких справ. Зміст і обсяг депутатського імунітету в різних країнах неоднакові,
але ніде він не має абсолютного характеру.

У цілому ряді
країн депутати користуються імунітетом лише під час парламентських сесій. У
Бельгії і Люксембурзі розгляд кримінальної справи депутата може бути припинений
на період сесії за вимогою палати, а сам депутат тимчасово звільнений. В Японії
депутат, заарештований в канікулярний період, повинен бути безумовно звільнений
за рішенням Палати. У Франції депутат, переслідуваний за вчинення злочину у
період між сесіями, може бути заарештований лише з санкції бюро палати.
Практично в усіх країнах депутат позбавляється імунітету у випадку затримання
його на місці злочину. Арешт депутата в такому випадку здійснюється без санкції
парламенту. У Фінляндії арешт депутата і порушення проти нього кримінальної
справи без санкції парламенту можливі у випадку, коли його дії кваліфікують як
злочин, за вчинення якого передбачено позбавлення волі на строк не менше, ніж
шість місяців. У Швеції дозволу парламенту на арешт і переслідування депутата
не потрібно, якщо відповідна міра покарання визначена у два роки, а в Македонії,
Словенії, Хорватії та Югославії — п’ять
років позбавлення волі. Проте і в таких випадках парламенти можуть до винесення
судом вироку вимагати звільнення депутатів, посилаючись на наявність у них
імунітету.

В англомовних
країнах статус депутата щодо цього мало чим відрізняється від юридичного
становища звичайних громадян. У Великобританії депутат не може бути позбавлений
волі без санкції палати громад у зв’язку з цивільним процесом у суді (відомо,
що в деяких країнах закон припускає позбавлення волі банкрутів та боржників) у
період сесії і сорока днів до її початку та після її закінчення. Однак він не
користується імунітетом проти арешту у зв’язку з порушенням і розслідуванням
кримінальної справи. Зокрема, для арешту парламентарія тут достатньо формальної
згоди голови палати. Аналогічні або близькі за змістом положення містяться в
праві інших країн, що сприйняли засади британської конституційної системи.

У США
депутатський імунітет зафіксовано в розділі шостому ст. 1 Конституції. Тут, зокрема, записано, що «сенатори і
представники… в усіх випадках, крім зради, тяжкого кримінального злочину і
порушення миру, не можуть бути заарештовані під час присутності на сесії відповідної
палати, а також на шляху до палати і під час повернення з неї». Проте
проголошений конституцією імунітет є абстракцією і на практиці не сприймається
через те, що її положення, по суті, охоплюють будь-який випадок протиправної
поведінки. В цілому можна зазначити, що тут, як і в інших англомовних країнах,
недоторканності депутатів у сфері кримінально-правових відносин, по суті, не
існує.

Суттєвим
елементом статусу депутата є винагорода. В наш час принцип неоплачуваної
депутатської діяльності відкинутий практично в усіх розвинутих країнах. У
деяких з них необхідність винагороди депутатів за їхню діяльність у
представницькому органі визнається в конституціях. Депутатська діяльність
розглядається як покликання, почесна політична служба, а не спосіб здобуття
матеріальних благ. У зв’язку з цим винагорода сприймається як часткова компенсація
тих доходів, які б депутат мав, працюючи за фахом або займаючись бізнесом як
приватна особа. Однак її призначенням практично є не тільки компенсація витрат
парламентарія на представницьку діяльність, а й забезпечення йому певного
добробуту. Це має важливе значення у зв’язку з тим, що обрана до парламенту
особа нерідко не може виконувати свою попередню роботу. Особливо це стосується
тих випадків, коли за законом колишня професія депутата несумісна з членством у
парламенті.

Депутатська
винагорода встановлюється як фіксована грошова сума, звичайно сплачувана щомісяця.
За розміром вона відповідає заробітній платі вищих категорій державних
службовців. У багатьох країнах до фіксованої суми, що визначена на рік або
місяць, додаються добові, що, як правило, сплачуються тільки в разі присутності
депутата на засіданні палати або її органів. Тим самим встановлюється прямий
зв’язок між парламентською активністю депутата і розмірами його винагороди.

Іноді цей
зв’язок набуває ще більш спрямованого характеру. Зокрема, згідно з регламентом
національних зборів Франції, участь депутата менше, ніж у 2/3 загальної кількості голосувань, що мали
місце на засіданнях під час сесії, є підставою для вирахування відповідної
частини винагороди. Якщо ж депутат брав участь менше, ніж у половині таких
голосувань, то вирахування подвоюється. Проте слід зауважити, що в більшості
країн члени парламенту одержують винагороду незалежно від їхньої присутності на
засіданнях або їхньої роботи в парламентських органах.

В окремих
випадках добові є єдиною формою винагороди депутатів. Така практика існує в палаті
лордів парламенту Великобританії. До цих добових також додаються кошти для
компенсації витрат членів палати на дорогу до місця розташування палати і на
наймання квартири під час парламентської сесії тощо. Різні доплати введені і в
інших країнах. Зокрема, парламентарії безкоштовно здійснюють деякі поштові
відправлення або отримують відповідну компенсацію. Іноді враховуються їхні
витрати на наймання допоміжних приміщень для роботи секретарів або помічників,
а також на утримання самих цих осіб.

У більшості
розвинутих країн встановлені спеціальні депутатські пенсії. Практично кожний
депутат, який засідав у парламенті протягом встановленого періоду (звичайно 8-10 років), з часом має право на таку пенсію.
Пенсійний вік при цьому звичайно нижчий, ніж при встановленні пенсії на
загальних підставах.

{lang_content_nav}
конституційно-правового статусу парламентаріїв визначає також принцип несумісності
депутатського мандата і певних посад. Згідно з цим принципом, депутат
протягом усього строку своїх повноважень не може займати визначені законом
посади, що повинно сприяти його неза­лежності під час роботи у представницькому
органі. Цей принцип доповнює умови дискваліфікації на виборах кандидатів у
депутати (принцип невиборності). На відміну від таких умов, несумісність
мандата і певних посад стосується не кандидата, а вже обраного депутата, який
мусить відмовитися від своєї попередньої посади аби посісти місце в парламенті.

Принцип
несумісності в різних країнах визнається у різному обсязі. Іноді до змісту
цього принципу відносять заборону сумісництва членства у двох палатах
парламенту. З принципом несумісності пов’язують неприпустимість поєднання
депутатського мандата з постом президента та посадами поза парламентом, крім
урядових. Несумісними завжди є мандат депутата і судові посади. Однак звичайно
принцип несумісності віднесений до державної служби.

У багатьох
країнах депутатам парламенту заборонено займати невиборні посади на державній
службі і навіть посади в установах, що контролюються державою або певним чином
співвідносяться з нею. У Конституції США записано, що жоден член конгресу на
період його мандата не може займати «публічну посаду на службі Сполучених
Штатів», яка була утворена або платня на якій була збільшена у відповідний
період (розділ шостий, ст. 1).

Звичайно
за особами, обраними в парламент, попередні місця роботи на державній службі не
зберігаються. Тим самим підкреслюється професійний характер діяльності
депутатів. Разом з тим є немало винятків з такого правила. Наприклад, в Італії
державні службовці на період обрання їх депутатами зараховуються в тимчасовий
запас. По закінченні строку мандата депутати можуть повернутись на попередні
місця роботи. У ФРН, Франції державні службовці на період обрання і діяльності
в парламенті можуть бути тимчасово звільнені від виконання своїх обов’язків.
Для цього вони оформляють відпустку або відрядження і таким чином за ними
зберігаються відповідні права, зокрема, на просування по службі та пенсію.
Однак юридичних гарантій повернення саме на свою колишню посаду депутати не
мають. У Швеції депутати, які займають посади на державній службі, повинні на
час засідань парламенту йти у відпустку.

Принцип
несумісності депутатського мандата і посад на державній службі у ряді країн визначений
більш вузько. Наприклад, в Австрії державному службовцю, якщо він обраний у парламент,
надається час для депутатської діяльності і водночас зменшується посадовий
оклад на 25 %. У разі практичної
неможливості суміщення він звільняється з відповідної посади. В окремих країнах
робляться винятки з принципу несумісності для посад вчителів і викладачів
вузів. Іноді для зайняття парламентаріями посад на державній службі потрібний
дозвіл самого представницького органу. Існує і практика зайняття таких посад
лише на обмежений, визначений законом строк.

В Іспанії,
Люксембурзі, Фінляндії тощо несумісність стосується лише окремих, найвищих посад,
перелік яких звичайно обмежений. Так, у ст. 70
Конституції Іспанії до кола відповідних посад віднесені:

1) посади суддів конституційного суду;

2) вищі посади членів державної адміністрації, визначені спеціальним
законом;

3) посада народного заступника — спеціального парламентського уповноваженого,
який здійснює контроль за додержанням прав громадян;

4) посади суддів та інших членів судів, а також прокурорів;

5) посади професійних військових дійсної
служби, а також посади кадрових співробітників поліції та служби безпеки;

6) посади членів виборчих комісій.

У розвинутих
країнах практично повсюдно визнано несумісність депутатського мандата і
професійної служби в армії, поліції та службі безпеки. З іншого боку, принцип
несумісності звичайно припускає обрання депутата парламенту членом місцевого
представницького органу -муніципалітету.
Виняток становить законодавство і політична практика Бельгії, Італії, Казахстану,
Росії та деяких інших країн.

Питання про
несумісність має ще один аспект, який безпосередньо стосується членів уряду. В
президентських республіках несумісність депутатського мандата та членства в
уряді і взагалі в системі органів виконавчої влади є однією з основ державного
ладу, побудованого на засадах жор­сткого поділу влад. У парламентарних за
формою правління країнах, навпаки, більш-менш послідовно діє правило, за яким
міністри повинні бути членами парламенту (звичайно нижніх палат). Вважається,
що тим самим створюються умови для реалізації принципу політичної відповідальності
уряду та окремих його членів перед представницьким органом. Це саме правило
прийняте і в багатьох країнах з так званою змішаною республіканською формою правління.

Проте існують
і винятки з такого правила. Зокрема, в Казахстані, Люксембурзі, Македонії,
Нідерландах, Словаччині, Франції та Швейцарії членство в парламенті визнається
абсолютно несумісним з міністерським портфелем. В Австрії така несумісність
стосується тільки членства в нижній палаті. Все це не означає, що депутат не
може бути призначений членом уряду, але у випадку такого призначення він
повинен відразу або у визначений строк звільнити своє місце в палаті. В
Болгарії, Естонії і Португалії в таких випадках депутати тимчасово припиняють
свої повноваження. В Люксембурзі і Нідерландах передбачено заповнення вакансій
у парламентах за рахунок так званих заступників депутатів (у Нідерландах – надзвичайних членів). Заступників обирають
на тих самих виборах, що й депутатів. В Естонії повноваження резервних членів
парламенту припиняються після поновлення депутатських повноважень тих, хто тимчасово
був членом уряду.

Інститут
заступників депутатів існує також у Норвегії, Швеції та деяких інших країнах,
але має тут дещо інше призначення. Наприклад, у Швеції заступник депутата тимчасово
займає місце в палаті, коли депутат з поважних причин не може брати участь у
роботі сесійних засідань, постійних комісій чи інших парламентських структур
більше місяця. Рішення про таку заміну приймає парламент. В Австрії існує
інститут запасних депутатів, яких обирають понад визначене число членів нижньої
палати. Місце в палаті вони займають лише після появи там вакансії і користуються
звичайним статусом депутата аж до закінчення строку легіслатури.

 

 

3. Структура парламенту, організація й компетенція
його палат

Характеристика
парламентаризму набуває завершеності тільки тоді, коли враховуються структура і
організація, зміст компетенції і головні напрями діяльності самих
представницьких органів. Розгляд цих питань дає змогу скласти об’єктивне
уявлення про те, як реалізуються засади теорії народного представництва,
наскільки їхня природа відповідає політичним потребам сьогодення. Тільки
завдяки аналізу загальних закономірностей побудови і визначенню основних функцій
парламентів та врахуванню відповідних особливостей, властивих конкретним країнам,
можна встановити реальну роль представницьких органів у здійсненні державної
влади, справжнє місце їх у державному механізмі.

Термін
«парламент» має узагальнююче значення. Представницькі органи нерідко мають інші
офіційні назви. Наприклад «національні збори». Ця назва досить вдало передає
характерні риси парламенту як загальнодержавного органу. Близькими за змістом
до неї є назви «народні збори» (так зафіксовано в конституціях Албанії та
Болгарії) або «державні збори» (Естонія та Угорщина). У деяких країнах назва
парламенту відбиває форму державного устрою —
«федеральні (союзні) збори» (Росія, Швейцарія). Є країни, представницькі органи
яких мають такі назви, як «законодавчі збори (асамблея)» або «палата
представників (депутатів)». Ці назви прямо вказують на одну з головних
формальних прикмет представництва —
колегіальність. Те саме можна сказати і про таку назву, «конгрес».

Парламенти в
Скандинавських країнах мають зовні суто індивідуальні назви. Наприклад, у Данії
це фолькетінг, в Ісландії — альтінг, у
Норвегії — стортінг, у Швеції — рикстаг. Сюди ж можна віднести й такі назви,
Вік сейм (Латвія, Литва), кнессет (Ізраїль), сабор (Хорватія), меджліс (деякі
країни Азії).

Парламенти в
окремих країнах зберегли історичні назви, які мали ще станово-представницькі
установи часів феодалізму. Так, представницький орган в Іспанії і в наші дні
називають кортесами, а в Нідерландах —
генеральними штатами. У Великобританії парламент також зберіг свою первісну
назву — власне парламент. Парламентами
називаються представницькі органи у більшості англомовних країн, що взяли за
взірець британську конституційну систему (Австралія, Канада, Нова Зеландія
тощо).

У конституціях
Бельгії, Італії, Казахстану, Молдови, Франції, Чехії, Японії та ряду інших держав
також використовується термін «парламент». Водночас основні закони Австрії,
Польщі та ФРН такого терміну не знають. Конституції цих держав не позначають
обидві палати як єдиний законодавчий орган —
парламент. Це, однак, не означає, що він тут не існує. Про це свідчать зміст повноважень
палат і порядок їх взаємодії, передбачені в конституційних текстах.

Одним з
вихідних моментів у характеристиці парламентаризму як загального явища та визначенні
особливостей представницьких органів конкретних країн є їх побудова. У
свою чергу, головною ознакою побудови парламентів значної кількості країн є
двопалатність, або бікамералізм.

Двопалатність
тривалий час була типовою рисою парламентаризму. Історично створення або збереження
верхніх палат відображало компроміси, що були досягнуті між буржуазією і феодальним
класом в їхній боротьбі за політичну владу. В наш час існування верхніх палат
передусім пояснюється потребами оптимізації парламентської організації. Акцент
звичайно ставиться на необхідності забезпечити врівноважений підхід у
парламентській роботі, надати їй високого професійного рівня. Нерідко пишуть,
що діяльність верхніх палат має стримувати нижні, створювати такі умови, за
яких буде забезпечений зважений законодавчий процес, виключене прийняття непродуманих
та поквапливих рішень і зберігатиметься рівновага в державному механізмі.

У федеративних
державах двопалатна побудова парламентів вважається чи не обов’язковою і пояснюється
необхідністю представництва на загальнонаціональному рівні інтересів суб’єктів
федерації та їхнього населення. За прийнятою формулою, депутати нижніх палат
парламенту представляють увесь народ (виборчий корпус) в цілому, а верхніх — тільки свій штат, провінцію тощо.

Історично
верхні палати сприймалися і певною мірою сприймаються нині як консервативний за
своєю політичною природою елемент парламентаризму. Цьому сприяють різні
державно-правові фактори, які супроводжують їх формування і діяльність, про що
йтиметься нижче. Проте все це є не більше, ніж загальна схема. Реальність не
завжди відповідає такій схемі.

Сьогодні
двопалатність вже не має значення типової риси явища парламентаризму. До другої
світової війни однопалатні парламенти в Західній Європі в умовах демократичного
правління існували лише в Люксембурзі й Фінляндії. У повоєнні роки на засадах
однопалатності були реформовані парламенти в таких європейських країнах, як Греція,
Данія, Португалія і Швеція. Не прийняли принцип бікамералізму у переважній
більшості молоді незалежні країни Азії і Африки. Однопалатні представницькі
органи були утворені в країнах Центральної та Східної Європи (за винятком
Югославії). Проте характерно, що в наші дні Польща, Румунія, Словенія, Чехія і
Хорватія звернулися до двопалатної форми побудови парламентів.

У двопалатних
парламентах палати мають різні назви. Однією з найбільш поширених назв нижніх
палат є «палата представників». Таку назву встановили конституції Австралії,
Бельгії, Ірландії, Уругваю, Філіппін, США, Японії та деяких інших держав. Для
парламентів більшості прези­дентських республік Латинської Америки, Іспанії,
Італії та інших характерною назвою нижніх палат є «палата (асамблея, конгрес)
депутатів». Конституції фіксують і інші назви нижніх палат: «національні збори»
(Франція), «палата громад» (Великобританія, Канада), «сейм» (Польща).

Для верхніх
палат майже універсальною назвою є «сенат». Її мають верхні палати парламентів
США і президентських республік Латинської Америки, а також Австралії, Канади,
Філіппін та інших. В Європі таку назву мають верхні палати парламентів Бельгії,
Ірландії, Іспанії, Італії, Польщі, Румунії, Чехії і Франції. Такі назви верхніх
палат, як «палата лордів» (Великобританія), «палата округів» (Хорватія) або
«палата радників» (Японія) є винятком із загального правила.

В окремих
федераціях назви палат парламентів відображають не тільки відповідну форму
державного устрою, а й різний характер представництва. Так, в Австрії нижня
палата має назву національної ради, а верхня —
союзної ради. У Швейцарії — відповідно
національна рада і рада кантонів, у Росії —
державна дума і рада федерації, в Індії —
народна палата і палата штатів. Назви палат парламенту ФРН — союзні збори і союзна рада — засвідчують лише федеральний устрій цієї держави.
(У вітчизняній літературі палати парламенту ФРН називаються відповідно
бундестаг і бундесрат, що є транскрипцією з німецької мови.)

Інколи в
назвах палат лише умовно позначається формальне положення їх у рамках представницького
органу. Так, у Нідерландах верхню палату парламенту називають першою палатою, а
нижню — другою.

Істотне значення
в характеристиці побудови парламентів має порядок формування палат. Нижні
палати двопалатних парламентів, як і однопалатні парламенти в цілому,
практично повсюдно формуються на основі прямих виборів. При цьому в
законодавстві звичайно фіксується норма представництва, тобто визначається
середня кількість виборців, від якої в палату (парламент) обирається один
депутат. Такий порядок формування нижніх палат іноді забезпечує представницький
характер парламенту в цілому.

Порядок
формування верхніх палат має істотні відмінності і звичайно відрізняється від
прийнятого для нижніх. В ряді країн застосовуються прямі вибори. Їх нерідко
проводять не тільки на основі виборчого права з більш високим віковим цензом, а
й з використанням інших виборчих систем. Зокрема, так формують іспанський,
італійський, польський, румунський і чеський сенати, а також палату радників
парламенту Японії.

Свої
особливості мають прямі вибори у верхні палати парламентів деяких федеративних
держав. Представництво в таких палатах насамперед враховує наявність суб’єктів
федерації. Від кожного суб’єкта обирається рівна кількість депутатів. Так,
сенат конгресу СІЛА обирається безпосередньо виборчим корпусом за принципом «по
два сенатори від кожного штату». На таких самих засадах відбуваються вибори
верхніх палат парламентів Венесуели, Мексики і Бразилії. У Швейцарії до ради
кантонів обирають по два представники від кожного суб’єкта федерації. Для цього
у 22 кантонах проводять прямі вибори, в
одному відповідна процедура відбувається в рамках кантонального
представницького органу.

Представництво
у верхній палаті парламенту Австралії забезпечують 12 сенаторів від кожного штату і два сенатори від кожної з так
званих територій, що не мають статусу штату. За аналогічними або близькими
принципами формується повністю або частково склад верхніх палат парламентів
таких федеративних держав, як Малайзія та Нігерія.

Суб’єкти
федерацій мають різну чисельність населення і, отже, різняться кількісним складом
виборчого корпусу. Тому розглянута практика формування верхніх палат призводить
до фактичного порушення принципу рівного представництва у масштабах усієї
країни. Проте ці порушення вважаються об’єктивними.

Існують
країни, де принцип рівного представництва суб’єктів федерацій у верхніх палатах
парламентів трансформувався у рівне представництво від
адміністративно-територіальних одиниць. Так, у Хорватії до палати округів
обирають по три представники від кожної відповідної одиниці.

В окремих
країнах склад верхніх палат формується шляхом непрямих, або багатоступінчастих
виборів. Прикладом може бути сенат парламенту Франції, який за конституцією
забезпечує представництво «територіальних колективів» республіки, а також
французів, що мешкають за межами країни.

Сенаторів
обирають спеціальні колегії, що утворюються в департаментах — одиницях адміністративно-територіального
поділу. До складу кожної такої колегії входять депутати національних зборів
(нижньої палати) від департаменту, генеральні радники (члени представницького органу
самоврядування) і делегати від муніципальних органів комун — найнижчої ланки адміністративно-територіального
поділу. Враховуючи те, що депутати національних зборів і генеральні радники
департаментів самі обрані населенням, а делегатів від комун обирають
муніципалітети, тобто обрані населенням відповідних територій представницькі
органи самоврядування, вибори в сенат французького парламенту слід визнати дво-
і триступінчастими.

У
Нідерландах верхня (перша) палата формується на основі двоступінчастих виборів.
Її члени обираються провінційними штатами, які є представницькими органами
самоврядування. З використанням процедури непрямих виборів заміщуються всі або
частина місць у верхніх палатах парламентів деяких інших країн.

Свої
особливості мають непрямі вибори у верхню палату парламенту Австрії. Законодавчі
органи (ландтаги) земель обирають своїх представників до федеральної ради.
Кількість цих представників залежить від чисельності населення суб’єктів
федерації і варіюється від трьох до дванадцяти. При цьому члени федеральної
ради обираються на строки власних повноважень ландтагів. Враховуючи, що ці
строки різняться, депутати верхньої палати федерального парламенту перебувають
не в рівному становищі.

Своєрідним є
порядок формування верхньої палати парламенту Словенії — національної ради. Її члени також займають свої місця у
представницькому органі за результатами непрямих виборів. Однак найважливішим є
те, що представництво в цій палаті має, по суті, корпоративний характер: з 40 радників по чотири обирають від
підприємців, від осіб, зайнятих за наймом, від фермерів, представників так
званого малого (бізнесу і «вільних» професій, шість — від різного роду громадських об’єднань і установ, що займаються
неприбутковою діяльністю, і 22 — від
територій. Усі радники є обраними на п’ять років, хоч порядок виборів їх
неоднаковий. Подібне представництво іноді називають реальним. Воно відоме
історії парламентаризму. Проте на сьогодні така практика майже унікальна. Тому
не дивно, що конституційні повноваження верхньої палати парламенту Словенії
мають обмежений характер.

У формуванні
верхніх палат використовуються і деякі інші виборчі процедури. В цілому слід
підкреслити, що виборні верхні і нижні палати діють у різних умовах. Як
зазначалося, на виборах у верхні палати віковий ценз для пасивного виборчого
права звичайно вищий, ніж у нижні. Відмінності виявляються і в тому, що строк
повноважень (так званий строк легіслатури) членів верхніх палат нерідко більш
тривалий. Так, у конгресі США членів нижньої палати обирають на два роки, а
верхньої — на шість. У парламенті Австралії — відповідно на три і шість років, у Японії — на чотири і шість, у Франції — на п’ять і дев’ять.

Більш тривалий
строк повноважень членів верхніх палат ставить їх у меншу залежність від
виборців у порівнянні з членами нижніх палат. Крім того, це зумовлює більшу
стабільність в роботі, забезпечує депутатам верхніх палат більші можливості для
політичного маневру. Слід також пам’ятати, що в країнах з парламентарними
формами правління достроковому розпуску підлягають, як правило, тільки нижні
палати.

Однак головною
особливістю парламентів з різними строками повноважень палат є те, що склад
верхніх палат частково оновлюється. У США і Чехії кожні два роки обирається
третина членів сенату, у Франції це відбувається кожні три роки. В Австралії та
Японії кожні три роки оновлюється половина складу верхніх палат. На думку
теоретиків зарубіжного парламентаризму, такий порядок має на меті забезпечити
спадковість у роботі представницького органу.

Разом з тим
принцип часткового переобрання членів верхніх палат утворює їм певні організаційно-функціональні
переваги перед нижніми палатами в процесі парламентської діяльності. Пі
переваги можуть мати суттєве значення, наприклад коли верхня палата відхиляє
законопроект, прийнятий нижньою палатою незадовго до закінчення строку її
повноважень. Природно, що немає ніяких гарантій вчасного узгодження цього
законопроекту палатами. Ще більш проблематичним є повторне прийняття
законопроекту новим складом нижньої палати. В умовах часткового переобрання
верхня палата набуває якості постійного елементу парламентської побудови.

У ряді країн,
де верхні палати повністю або частково формуються на основі виборчих процедур,
встановлені однакові строки повноважень обох палат. У Бельгії, Іспанії,
Нідерландах, Польщі, Румунії, Хорватії, Швейцарії і Югославії це чотири роки, в
Італії та Ірландії — п’ять років.

Для членів
однопалатних парламентів тривалість легіслатури встановлена, як правило, в
межах чотирьох-п’яти років. Прикладом може бути парламентська практика
європейських країн. Чотирирічний строк повноважень парламентів визначений
конституціями Албанії, Болгарії, Греції, Ес­тонії, Ісландії, Данії, Норвегії,
Португалії, Фінляндії та деяких інших держав. На такий самий строк обираються
депутати до нижніх палат парламентів ряду федерацій, де верхні палати повністю
або частково формуються на невиборних засадах (Росія, ФРН) або де цей строк
неможливо встановити через різні умови виборів депутатів від окремих суб’єктів
(Австрія).

П’ятирічний
строк повноважень прийнятий для парламентів Кіпру, Люксембургу, Мальти й Угорщини
та для нижньої палати парламенту Великобританії. Серед європейських країн
тільки в Латвії парламент обирається на три роки. З цього можна зробити
висновок, що в державно-політичному житті країн світу сформувались оптимальні
підходи до періодичності скликань представницьких органів.

Проте
абсолютизувати вищерозглянуті риси парламентської побудови не слід. Значення їх
треба пов’язувати з більш загальними факторами, що супроводжують державно-правовий
розвиток тієї чи іншої країни. Зрештою форми парламентської організації та
діяльності завжди наповнюються певним суспільно-політичним змістом.

Сказане
стосується і тих парламентів, верхні палати яких формуються на невиборній
основі, наприклад шляхом призначення. Саме так заміщуються місця в бундесраті
ФРН: його члени призначаються урядами земель із свого власного складу.
Кількість членів бундесрату від кожної землі залежить від кількості її
населення і встановлена в межах від трьох до шести. Під час голосування в бундесраті
всі голоси від окремої землі подаються як один голос.

Спосіб
призначення членів верхніх палат парламентів застосовується і в деяких інших розвинутих
країнах. У Канаді сенаторів призначає генерал-губернатор за рекомендацією
прем’єр-міністра. Сенатори можуть займати своє місце до досягнення ними
75-річного віку. В основу формування се­нату покладений принцип нерівного
представництва від різних провінцій. Зокрема, по
24 місця в палаті мають такі провінції, як Онтаріо і Квебек. Від інших
провінцій може бути призначено десять, шість або чотири сенатори.

Такий розподіл
місць у палаті враховує кількість населення різних провінцій, рівень їх економічного
розвитку та багато інших факторів. У Росії в ст.
95 Конституції передбачено, що до складу ради федерації мають входити по
два представники від кожного суб’єкта федерації: по одному від представницького
органу і органу виконавчої влади. По суті це означає формування верхньої палати
парламенту на змішаній основі.

На змішаній
основі формуються верхні палати і в деяких інших країнах, де в різних співвідношеннях
сполучаються вибори, призначення, а також заміщення депутатських місць за посадою
або навіть за власним правом. Так, в Ірландії на строк повноважень верхньої
палати прем’єр-міністр може призначити одинадцять сенаторів, які мають ті самі права,
що і їхні обрані колеги. Як правило, у такий спосіб до парламенту проводяться
ті керівники правлячої партії, які не були обрані в нижню палату. В Італії і
Хорватії до обраного складу верхньої палати президент може ввести ще п’ять
сенаторів. Він призначає (в Італії —
довічно) тих громадян, які уславили батьківщину видатними заслугами в різних
сферах суспільного життя. Членами верхніх палат парламентів у цих країнах за
Власним правом і довічно є колишні президенти.

Особливе місце
серед верхніх палат займає палата лордів парламенту Великобританії. Тут
сполучаються практично всі невиборні способи заміщення депутатських місць. До
того ж при формуванні цієї палати застосовуються принципи суто феодального
походження. За своїм складом палата лордів є формально найчисельнішою серед
верхніх палат парламентів країн світу: право займати її лави має приблизно 1200 чоловік. Певні порівняння тут можливі
лише з всекитайськими зборами народних представників, які за Конституцією КНР є
вищим органом державної влади. До їх складу входить близько трьох тисяч
депутатів.

Переважну
більшість членів палати лордів становлять так звані спадкові лорди. Зараз їх приблизно
вісімсот, і вони, як і раніше, передають свої титули герцогів, маркізів, графів
і віконтів у спадщину разом з місцем у палаті. З кінця 50-х років XX ст. поступово утворилася досить значна
(нині понад 350 чоловік) група довічних
лордів. Такий титул надається монархом за поданням прем’єр-міністра відставним
політикам, діячам науки, культури тощо. Свій титул і місце в палаті вони
зберігають довічно, але не мають права передавати нащадкам. Довічні лорди є
найбільш динамічним елементом палати.
Фактично саме вони забезпечують її збереження як державного інституту, беручи
більш-менш активну участь у парламентській роботі.

Членами палати
лордів є також так звані судові лорди, або лорди-юристи, яких призначає монарх
здебільшого з числа суддів одного з вищих судів
— апеляційного суду, та лорди, які є членами палати на підставах
успадкування або довічного призначення і які раніше обіймали певні судові
посади. Статус судового лорда має і лорд-канцлер, який являє собою унікальну
державно-правову фігуру. Він обіймає ряд судових посад, очолює палату лордів в
цілому і є членом кабінету міністрів (уряду), якому підпорядковане державне
управління у сфері юстиції. В його особі поєднуються функції органів трьох влад — законодавчої, виконавчої, судової.

Лорди-юристи
формально наділені тими самими правами, що й інші члени палати. Але фактично
вони не беруть участі в загальних засіданнях палати, якщо там не розглядаються
питання організації судоустрою і судочинства. Засідання самих лордів-юристів
визначаються як форма діяльності вищого суду Великобританії — суду палати лордів.

Нарешті, до
складу палати лордів входять так звані духовні лорди. Це ієрархи церкви, які
репрезентують її тут. Наявність такого представництва в палаті відображає особливий
характер зв’язків, що існують між церквою і державою.

Палата лордів
парламенту Великобританії — унікальне
явище в сучасному державно-політичному житті розвинутих країн. Вона не має
вагомих владних повноважень, а її конституційне становище чи не найбільш умовне
серед усіх верхніх палат парламентів.

Розглядаючи
побудову парламентів зарубіжних країн, варто звернутися до відповідного досвіду
Норвегії. Представницький орган тут формується як єдина колегія на основі
загальних виборів. Але після його об­рання самі депутати вирішують шляхом
голосування, хто з них буде засідати в одній палаті, а хто — в другій. Конституція встановлює пропорцію
між чисельністю складу палат. Усі депутати парламенту Норвегії обираються на
чотири роки.

Існує певна
закономірність: чим ближчий спосіб формування верхніх палат до прямого волевиявлення
народу, тим ширше коло їхніх повноважень, тим ближче вони до обсягу компетенції
нижніх палат. Аналіз змісту реальної компетенції палат та їх співвідношення
дозволяє визначити місце кожної з них у парламентській організації та справжню
роль представницьких органів у здійсненні державної влади.

Велике
значення для характеристики організації парламентів мають питання їхнього складу.За своєю природою парламенти є колегіальними органами, що вже саме по собі
створює умови для їх певної чисельності, яка нерідко прямо визначається в
основних законах. У Греції, Іспанії, Македонії, Португалії, Хорватії та деяких
інших країнах встановлено чисельний мінімум і максимум складу представницького
органу.

У федеративних
державах чисельність парламентів, точніше їхніх верхніх палат, визначається
по-різному. В тих країнах, де в конституціях фіксується конкретне і рівне
представництво суб’єктів федерації у верхніх палатах (Австралія, США, Швейцарія
та інші), склад останніх, по суті, завжди визначений і залежить лише від самого
факту існування цих суб’єктів. Принцип визначеної норми представництва прямо
встановлений в основних законах Австрії та ФРН. Як зазначалося, тут зафіксовані
норми представництва у верхніх палатах від окремих суб’єктів федерації залежно
від чисельності населення останніх.

У цілому ряді
країн питання визначення чисельності складу виборних палат парламентів вирішується
на інших засадах. Зокрема, самі конституції або спеціальні закони визначають
норму представництва, тобто середню кількість виборців, яких має представляти в
парламенті один депутат. При цьому норма представництва звичайно періодично
збільшується, що забезпечує більш-менш постійне число членів палати. Іноді
змінюється чисельність складу палат, що впливає на саму норму представництва. У
тих випадках, коли палати формуються іншими, невиборними способами, відповідне
число, як правило, фіксується в конституціях або в законодавстві.

Чисельність
парламентів та їхніх палат відбиває певні закономірності. По-перше, кількісний
склад нижніх палат практично завжди є більшим і навіть значно більшим, ніж у
верхніх палатах. По-друге, чисельність нижніх палат певною мірою відповідає
кількості населення тієї чи іншої країни, хоча така залежність відносна. Так, в
Європі найменш чисельними є парламенти в таких країнах, як Ісландія, Кіпр,
Люксембург і Мальта. Вони налічують від 60
до 80 депутатів. До складу парламентів
Латвії, Естонії, Молдови і Словенії входять від
90 до 101 депутата. Від 130 до 200
депутатів мають парламенти або нижні палати парламентів Австрії, Данії,
Ірландії, Литви, Нідерландів, Норвегії, Чехії, Словаччини, Фінляндії, Швейцарії
та Югославії. Склад парламентів (нижніх палат) Албанії, Бельгії, Болгарії і
Португалії визначений у межах від 201 до 260 депутатів. У решті країн з відносно
невеликим населенням можна знайти значно вищі цифри. Зокрема, у Швеції до
складу представницького органу входять 349
депутатів, в Угорщині — 386.

Найчисельнішими
за складом є нижні палати парламентів США (435),
Росії (450), Польщі (460), Японії
(512), Франції (577), Італії (630), Великобританії (650) та ФРН (662 депутати).
Верхні палати парламентів деяких з цих країн також мають значний чисельний
склад. Наприклад, їв Японії, Італії та Франції вони нараховують відповідно 252, 315 і 319
депутатів (станом на 01.01.97 р.).

Одна з
особливостей верхніх палат парламентів у країнах з федеративною формою державного
устрою полягає в тому, що палати, які є органами призначеного представництва,
мають невеликий кількісний склад. Так, у сенаті парламенту Канади нараховується 112 місць. Водночас у палаті громад (нижня палата)
засідають 295 депутатів. Ще більша
диспропорція між кількісним складом палат парламенту ФРН.

Незначна
кількість місць у верхніх палатах, які формуються за принципом рівного представництва
кожного з суб’єктів федерації. Наприклад, у верхній палаті парламенту Швейцарії
лише 46, Австралії — 76 депутатів. Не можна визнати чисельним і сенат конгресу США,
до складу якого входять 100 членів.
Характерною рисою такого представництва є, як зазначалося, ігнорування чисельністю
населення суб’єктів федерацій.

Характеризуючи
загальну організацію роботи парламентів у розвинутих країнах, слід зазначити,
що вони працюють посесійно. Початок і черговість засідань встановлені за
принципом «осінь — весна». Перерви між
першою і другою сесіями або в одній сесії називаються парламентськими канікулами
і в розвинутих країнах звичайно приурочені до великих християнських свят — Різдва Христового та Великодня.

За тривалістю
сесії у різних країнах неоднакові. Так, у Фінляндії парламент засідає 120 днів, у Данії, Португалії — 8 місяців, у Великобританії сесія палати
громад триває в середньому 175 днів.
Осіння сесія палат іспанських кортесів триває
3—4, весняна — 4—5 місяців. У
національних зборах Франції тривалість першої сесії становить 80, другої — 90
днів. У всіх парламентах літній період є часом відпусток.

Крім чергових,
проводяться надзвичайні, або позачергові, сесії, які, у разі потреби, скликаються
під час канікул або літньої відпустки депутатів. Їхні строки обмежені початком
чергових сесій або вирішенням питань порядку денного. На відміну від чергових,
які скликаються за власним правом палати або за формальною ініціативою глави
держави, згідно з датами і строками, встановленими в конституціях, порядок
скликання надзвичайних сесій пов’язаний з волевиявленням ширшого кола суб’єктів
конституційно-правових відносин.

В окремих
республіках (Ісландія, Португалія) та монархіях (Нідерланди, Норвегія) скликання
позачергової сесії здійснюється виключно главою держави, хоча реальним
ініціатором такої дії здебільшого виступає уряд. У Данії відповідне право
належить прем’єр-міністру або 2/5 загальної
кількості депутатів, у Швеції — уряду,
голові парламенту або 150 його членам, в
Іспанії — уряду, постійним комісіям або
абсолютній більшості членів кожної з палат, у Франції — прем’єр-міністру або такій самій більшості членів нижньої
палати. У Швейцарії можливими ініціаторами надзвичайної сесії визнані уряд,
будь-які п’ять суб’єктів федерації 1/4
складу нижньої палати.

Наведений
порядок скликань надзвичайних сесій свідчить, що в більшості випадків у країнах
зі змішаною республіканською і парламентарними формами ця подія не відбувається
без участі уряду. Відповідне право уряду ставить парламент у залежність від
нього. З іншого боку, не­демократичним є значне обмеження або відсутність права
депутатів (точніше парламентських фракцій) на скликання надзвичайних сесій.
Встановлена в окремих конституціях вимога підтримки ініціативи про скликання
позачергової сесії парламенту абсолютною більшістю членів палати не тільки
позбавляє опозицію відповідного права, а й ставить під сумнів його зміст.
Практично в подібних випадках скликання позачергової сесії визнається суто
урядовою прерогативою.

Сесійний
характер роботи представницьких органів є свідченням їх професійного характеру.
Однак тривалість сесій парламентів не слід переоцінювати. У Бельгії, Швейцарії,
Японії та деяких інших країнах палати засідають в середньому не більше 80 днів на рік. Головне, щоб парламенти
здійснювали реальні владні повноваження і посідали належне місце в державному механізмі.

Сесійні
засідання палат звичайно мають відкритий характер. Водночас припускається проведення
і закритих парламентських засідань. Кворум для проведення засідань встановлений
різний: від трьох і сорока депутатів відповідно у верхній і нижній палаті
парламенту (Великобританія), до однієї третини (Австрія, Туреччина, Чехія і
Японія) або половини складу палати (майже всі інші країни).

У двопалатних
парламентах припускається можливість спільних засідань обох палат. У Норвегії,
де внутрішню побудову парламенту лише умовно можна вважати двопалатною, спільні
засідання звичайно проводяться для усунення розбіжностей, що виникають у
процесі обговорення і прийняття законопроектів. У Росії такі засідання
передбачені для заслуховування послань президента і конституційного суду та
виступів керівників іноземних держав. У деяких країнах спільні засідання палат
скликають з приводу важливих питань державно-політичного життя, наприклад щоб
призначити членів уряду (Швейцарія), щоб прийняти присягу в обраного президента
(Австрія).

Характеристика
парламентів передбачає детальний розгляд структури їхніх палат. Найважливішими
елементами цієї структури є парламентські фракції, керівні органи і комісії
(комітети). Усі вони своєю діяльністю забезпечують функціонування
представницького органу та реалізацію його завдань.

Парламентські
фракції (групи, клуби) утворюються за принципом належності депутатів до
тієї чи іншої політичної партії, репрезентованої у представницькому органі.
Угруповання депутатів за іншими принципами звичайно забороняються, хоч існують
країни, де, крім фракцій, у пар­ламентах функціонують об’єднання депутатів на
основі спільних професійних інтересів, регіональної належності тощо.

Парламентські
фракції звичайно формуються з членів однієї політичної партії, хоч у ряді
розвинутих країн існує практика утворення спільних фракцій з представників
кількох партій, що проводять єдину або близьку лінію в політиці. У деяких
країнах (Австрія, Італія) створюють так звані змішані фракції, до складу яких
входять депутати, які не є членами будь-якої партії або які не побажали стати
членами фракцій, що утворилися на партійній основі.

Фракції мають
свою внутрішню організацію. Вони звичайно утворюють керівні органи. Для
розв’язання питань поточної парламентської роботи фракції у своєму складі
формують так звані робочі групи, які, зокрема, вивчають ті питання, що є
предметом окремих законопроектів з порядку денного. Робочі групи мають
тимчасовий характер і діють до розв’язання відповідних питань. Фракції
орієнтуються на рекомендації робочих груп, до складу яких призначають найбільш
компетентних депутатів.

Фракції
виконують суттєву роль у підготовці і прийнятті практично всіх парламентських рішень.
Від них залежать зміст порядку денного роботи палати, хід законодавчого
процесу, ініціативи щодо контролю за урядом тощо. Фракції беруть активну участь
у формуванні інших парла­ментських структур —
постійних і спеціальних комісій (комітетів), а також керівних органів палат. У
країнах із змішаною республіканською і парламентарними формами правління в тих
випадках, коли жодна з партій не завоювала більшості місць у представницькому
органі, фракції відіграють вагому, а нерідко і вирішальну роль у формуванні
уряду. Через фракції політичні партії впливають на уряд, якщо вважають, що дії
останнього суперечать їхнім настановам.

Проте не всі
фракції володіють такими можливостями в повному обсязі. Зазначені можливості
притаманні правлячим партіям. Більш-менш реально реалізувати свої політичні
настанови можуть фракції великих партій. Що ж стосується інших партій, то вплив
їхніх фракцій на роботу парламентів і урядів визначається лише тим, наскільки
їхні вимоги і пропозиції відповідають загальному курсу домінуючих політичних
сил.

Питання
організації та діяльності парламентських фракцій вирішуються в ряді новітніх конституцій.
Існування фракцій визнається конституціями Болгарії, Греції, Данії, Естонії,
Іспанії, Італії, Румунії, Словенії та Югославії. При цьому звичайно йдеться про
пропорційне представництво фракцій у парламентських структурах. У Конституції
Португалії ці питання регламентуються докладніше. Вона містить ст. 183 «Парламентські групи», де визначено
головні напрями їхньої діяльності і права. У Швейцарії питання організації і
діяльності парламентських фракцій врегульовано у спеціальному законі. У
більшості країн відповідне регулювання здійснюється на основі парламентських регламентів.

Однак не
завжди існування фракцій передбачено навіть у парламентських регламентах. Інколи
в них, як у вищезгадуваних основних законах, про фракції йдеться лише у зв’язку
з функціонуванням парламентських комісій (Нідерланди, Норвегія, Фінляндія).
Іноді в нормах конституційного права взагалі не згадується про фракції, що,
однак, не заперечує їх. Нині фракції є невід’ємним елементом парламентської
структури практично в усіх країнах з демократичними політичними режимами.

У більшості
випадків визначається мінімальна кількість депутатів, яка є достатньою для створення
фракцій. Цей мінімум у різних країнах неоднаковий і певною мірою залежить від
чисельного складу самих палат. Так, для створення фракцій у нижніх палатах
парламентів встановлено таку кількість депутатів: Бельгія — 3, Австрія та Швейцарія — 5, Італія і Франція — 20, Росія — 35. У ФРН
створення фракції можливе за умови, якщо вона нараховує не менше 5% загальної кількості членів бундестагу.

Значні
особливості характеризують партійну організацію парламентів англомовних країн.
У США кожна з політичних партій у палатах конгресу також має свої фракції. Вони
слабо пов’язані з іншими партійними структурами поза конгресом і в питаннях
своєї діяльності повністю самостійні. Фракції тут — неформалізований конституцією елемент парламентської структури,
що ні в якому разі не заважає відповідній партійно-політичній активності.

Щодо
внутрішньої організації, фракції у конгресі США є досить цікавими об’єднаннями.
Закриті збори членів партії в кожній з палат називаються кокусом (у демократів)
або конференцією (у республіканців). Ці збори проводяться на початку кожної
сесії для обговорення політичних та організаційних питань. Вони узгоджують
кандидатури на різні парламентські посади і насамперед на заміщення місць у
постійних комітетах палат конгресу. Палати лише формально затверджують пропоновані
кандидатури. Рішення кокусів або конференцій мають обов’язковий характер, хоча
парламентарії можуть відступати від них, коли зміст цих рішень прямо суперечить
їхнім передвиборним заявам.

Одним з
неформальних елементів партійної організації конгресу США є лідери партій у кожній
з палат. Залежно від результатів виборів у конгрес лідер фракції тієї чи іншої
партії визнається лідером більшості або меншості в палаті. В обох палатах
лідери фракцій є головними фігурами в проведенні політики своєї партії. Вони
працюють у тісному контакті з головами постійних комітетів палат і нерідко
таким чином впливають на долю законопроектів. Взаємодіють вони і з представниками
виконавчої влади і передусім з президентом. У тих випадках, коли президент і більшість
у палаті репрезентують одну партію, глава держави використо­вує лідера
більшості як один з основних каналів інформації про діяльність палати і через
нього намагається впливати на законодавчий процес.

Слід
також вказати на існування так званих рульових комітетів. Фактично вони
виконують роль колегіальних керівних органів фракцій. До кожного з рульових
комітетів входять лідер партії в палаті, голова ко-кусу (конференції), а також
організатори, що займаються питаннями партійної дисципліни в палаті. Звичайно
до їхнього складу входять і члени ряду важливих постійних комітетів палати, які
репрезентують там свою партію. В рамках фракцій створюються інші внутрішні комітети,
які займаються організаційною роботою.

У цілому ж
роль парламентських фракцій у здійсненні державно-владних функцій у США, як і в
інших президентських республіках, відмінна від значення їх у країнах з
парламентарними формами правління. Фракції тут не мають змоги брати участь у
здійсненні контролю за діяльністю кабінету, що зумовлено прийнятим принципом
жорсткого поділу влад. Але за умов «сильного» законодавчого органу питання
партійної організації в його рамах завжди мають суттєве значення. Самі ж
фракції наповнюють діяльність парламентів відповідним партійно-політичним змістом.

Свої
особливості має партійна організація парламенту Великобританії. Законодавство і
політична практика цієї країни не знають такого терміна, як «парламентська
фракція». Тут офіційно визнаний поділ складу нижньої палати на «уряд її
величності королеви (короля)» та «опозицію її величності». Такий статус
опозиції визнається в законодавчому порядку: офіційною опозицією є друга за
кількістю місць у палаті громад партія, тобто партнер правлячої партії по двопартійній
комбінації. Всі інші представлені в парламенті політичні партії не мають
формального статусу офіційної опозиції і не наділені відповідними правами.
Характерно, що законом встановлене державне грошове утримання керівників
офіційної опозиції в обох палатах парламенту.

У
Великобританії, як і в США, питання парламентської організації політичних
партій здебільшого не регламентуються правовими нормами, а віднесені до дії
статутів (внутрішніх правил) самих партій.

Головною
дійовою особою парламентської організації кожної з двох політичних партій Великобританії — консервативної і лейбористської — є її лідер. Він водночас вважається лідером
партії в цілому. Порядок обрання лідера у консерваторів і лейбористів дещо різниться.

У переважній
більшості інших країн з парламентарними формами правління лідерів (голів) партій
визначають на з’їздах або конференціях, і їхня роль тут дещо інша. Навіть якщо
лідер буде обраний у парламент, а це за існуючим виборчим правом практично,
йому гарантовано, він не очолює автоматично парламентську фракцію своєї партії.
На це місце може бути обраний інший авторитетний парламентарій — член партії. Що ж до заміщення в таких
випадках посади прем’єр-міністра, то на цю посаду претендує або обраний на
з’їзді партії її лідер, або там же висунутий один із партійних керівників.

У
Великобританії, крім лідерів, у складі парламентського представництва головних
політичних партій утворюються спеціальні керівні комітети. У період перебування
партій в опозиції такі комітети мають назву тіньових кабінетів. Порядок
формування останніх у консерваторів і лейбористів різниться. Лідер
консервативної партії практично сам визначає, хто з парламентаріїв буде входити
до його складу. При цьому він звичайно рахується з внутрішньопартійною розстановкою
сил і передусім на її найвищому рівні. Тіньовий кабінет лейбористської партії
обирає її парламентська організація. За кожним з членів тіньових кабінетів
визначається певний напрям політичної діяльності, який відповідає сфері
компетенції того чи іншого міністерства. У парламентських дебатах члени
тіньового кабінету сприймаються як своєрідні візаві відповідних міністрів.

Розгляд
партійної організації парламентів був би неповним без характеристики фракційної
дисципліни у представницьких органах. Зокрема, в парламентах розвинутих країн у
структурі фракцій виділяються партійні організатори — секретарі або інші особи, які зобов’язані підтримувати дис­ципліну
в палаті. Секретарі контролюють парламентську діяльність членів своєї партії.
Вони стежать за тим, щоб депутати відвідували засідання палати, а також
виступали і голосували згідно з наданими керівництвом фракції інструкціями. За
недотримання інструкцій чи інші порушення на депутата накладають дисциплінарні
стягнення аж до виключення зі складу фракції. У Великобританії та в деяких
інших англомовних країнах з парламентарними формами правління відповідні
організатори вважаються членами уряду в тих випадках, коли їхні партії є
правлячими.

Важливим
елементом внутрішньої структури палат парламентів є їхні керівні органи — одноосібні або колегіальні. В Японії, в
англомовних і деяких інших країнах керівництво палатами здійснюється одноосібно
їхніми головами. В однопалатних парламентах і в нижніх палатах голів обирають
самі палати, іноді лише на час сесії. Проте реально вони завжди залишаються на
своєму місці протягом усього періоду роботи парламенту даного скликання.

В усіх
англомовних країнах одноосібний голова парламенту або нижньої палати зветься
спікером. Його повноваження і фактичне становище в палаті в різних країнах помітно
різняться. Так, спікер палати громад парламенту Великобританії має широкі
повноваження в питаннях процедури. Він стежить за дотриманням регламенту, керує
парламентськими дебатами, організовує виконання внутрішньопарламентських рішень
тощо. Спікер несе відповідальність за роботу адміністративно-допоміжних служб
палати. Важливим є його право самотужки встановлювати правила парла­ментської
процедури. Так звані правила спікера становлять важливу частину офіційних
регламентів палати громад. Вони діють доти, поки сама палата спеціальним
рішенням їх не скасує.

Особа
спікера вважається політично нейтральною. Депутат, обраний спікером, відразу ж
припиняє всі формальні зв’язки зі своєю партією. Самі ж вибори спікера
проводяться на непартійній основі. Іноді спікер репрезентує опозиційну партію.
У виборчому окрузі, де балотується спікер, не прийнято висувати
кандидата-конкурента. Новий склад палати майже завжди знову обирає на строк своїх
повноважень «старого» спікера. Все це має бути запорукою його політичної неупередженості.
Через це спікер не бере безпосередньої участі в парламентських дебатах і
голосує тільки тоді, коли під час голосування голоси депутатів розділились
нарівно.

Крім спікера,
в палаті громад парламенту Великобританії працює де одна важлива особа — лідер палати. Його призначає прем’єр-міністр
і, числа політичних діячів — членів
кабінету (уряду). Лідер палати завжди виступає від імені уряду і несе
відповідальність тільки перед його завою. Лідер наділений різноманітними
повноваженнями, серед яких дід виділити право брати участь у визначенні порядку
денного роботи палати. Він також інформує палату про всі урядові справи, що мають
загальнодержавне значення,

Дещо вужчими
правами наділені спікери в парламентах інших англомовних країн. Різниться і
їхній загальний статус. Так, спікера палати громад парламенту Канади за
традицією обирають з лав правлячої партії, хоча можливі і винятки. На відміну
від нижньої палати британського парламенту, де спікер звичайно займає посаду на
весь час його обрання як депутата, в Канаді строк перебування на цій посаді, як
правило, обмежений одним скликанням, що пов’язано з прийнятим принципом
послідовної ротації на посаді спікера представників англо- і франкомовного
населення. До претендента на посаду спікера ставиться вимога знати обидві державні
мови — англійську і французьку. Якщо
обраний палатою спікер є представником однієї з двох мовно-етнічних груп, то
його вступник має обов’язково репрезентувати іншу групу.

В
англо-американській юридичній і політологічній літературі існує вираз «спіймати
погляд спікера», або «бути визнаним спікером», який означає, по суті, довільну
поведінку спікера в ході парламентських дебатів.

Спікеру палати
представників конгресу США належить право призначати членів узгоджувальних та
інших об’єднаних комітетів, а також комітетів з розслідування. Саме спікер
вирішує, який постійний комітет буде розглядати законопроект, а від цього
нерідко залежить доля останнього.

У верхніх
палатах одноосібний керівник, як правило, також обирається. Проте існує й інша
практика. У Канаді відповідна посада заміщується за рішенням
генерал-губернатора з рекомендації прем’єр-міністра. У США офіційним головою
верхньої палати є віце-президент. Водночас сенат обирає так званого тимчасового
голову, який, за деякими винятками, веде засідання палати. У Великобританії
керівництво пала­тою лордів здійснює лорд-канцлер. Як зазначалося, він займає і
ряд судових посад, а також є членом британського уряду (кабінету).

Повноваження
голів верхніх палат нерідко більш обмежені у порівнянні з одноосібними керівниками
нижніх палат. У першу чергу це стосується тих парламентів, де палати
нерівноправні, і домінує або переважає за своєю загальною компетенцією нижня
палата.

У
більшості країн керівну роботу в палатах парламентів здійснюють виборні
колегіальні органи (бюро, президія, правління тощо). Голову цього органу, як
правило, обирає палата і він є водночас її головою. Значну частину функцій
керівництва палатою голова здійснює самостійно. Титули він має різні: власне
голова (у більшості країн), маршалок (у Польщі), президент (в Австрії,
Норвегії, ФРН), тальман (у Швеції) тощо.

Значними
особливостями характеризується порядок заміщення посади голови у верхніх палатах
парламентів таких федеративних держав, як Австрія та ФРН. Так, в Австрії у
федеральній раді заміна головуючого відбувається через кожні півроку: головують
по черзі представники різних земель, розташованих за алфавітом. Такий самий
принцип заміщення по­сади голови встановлений і в бундесраті ФРН з тією лише
різницею, що строк повноважень кожного з головуючих становить один рік.

Кількісний
склад колегіальних керівних органів палат істотно різниться. У цілому ряді країн
він визначений у межах від трьох до п’яти осіб. Частіше ж колегіальні органи
являють собою більш чисельні і навіть громіздкі структури. Так, у Швейцарії
бюро нижньої палати складається з десяти осіб, а верхньої — з п’яти, у Франції — з двадцяти двох і двадцяти відповідно. В Італії бюро кожної з
палат складається з шістнадцяти членів. Президія бундестагу ФРН нараховує
дев’ятнадцять чоловік. Такі цифри пояснюються тим, що до складу колегіальних органів
палат тут входять не тільки голови та їхні заступники, а й так звані секретарі
і квестори.

Секретарі
виконують в основному організаційно-технічну роботу в ході парламентських засідань.
Квестори займаються питаннями парламентського персоналу та організації
офіційних церемоній. Усі ці посадові особи обираються із складу
представницького органу звичайно з урахуванням пропорцій партійного
представництва в ньому.

 

 

4. Комісії (комітети) як елемент структури парламентів.
Керівництво палат

Найголовнішим
елементом внутрішньої структури парламентів є комісії (комітети). Теоретично
їхня роль визначається як попередня підготовка питань, які потім мають
розглядатись на сесійних засіданнях. Фактично Ж комісії самі вирішують наперед
багато з цих питань, а палати і парламен­ти в цілому нерідко майже автоматично
затверджують їхні пропозиції. При цьому вважається, що діяльність комісій дає
змогу швидше, ніж у самих палатах, і на вищому професійному рівні вирішувати
парламентські справи.

Парламентські
комісії бувають кількох видів. Чи не основними з них є постійні комісії.В англомовних та деяких інших країнах вони називаються постійними комітетами. У
двопалатних парламентах постійні комісії, як правило, утворюються в кожній з
палат. Постійні комісії звичайно працюють протягом сесії парламенту, але в
цілому ряді країн вони утворюються на весь строк скликання парламенту. На
практиці ця різниця не має великого значення, тому що формування комісій на
початку кожної сесії здебільшого не призводить до значних змін у їхньому
складі.

Однією з
головних функцій постійних комісій є детальний розгляд законопроектів. Ця діяльність
становить зміст окремої стадії законодавчого процесу. В Італії постійні комісії
мають право не тільки розглядати, а й затверджувати законопроекти, що виключає
подальшу парламентську процедуру їх прийняття. І хоча з ініціативи уряду або
визначеного числа депутатів законопроект до затвердження його комісією тут може
бути повернутий для розгляду і прийняття в палату, постійні комісії в багатьох
випадках виступають як основний центр законодавчої діяльності.

До функції
постійних комісій також віднесено обговорення інших питань порядку денного парламенту.
В багатьох країнах утворюються постійні комісії, діяльність яких пов’язана з
роботою самого представницького органу: з питань процедури і регламенту,
депутатської етики тощо. Нерідко постійні комісії здійснюють функції зв’язку з
міністерствами і контролю за діяльністю органів виконавчої влади. Тому не
дивно, що постійні комісії звичайно мають спеціалізований характер, а предметна
компетенція їх у цілому відповідає загальній структурі уряду.

Значними
відмінностями щодо цього характеризуються постійні комітети палати громад парламенту
Великобританії. Чи не єдиною їх функцією є участь у законотворчості. Ті п’ять-вісім комітетів, що утворюються на кожній
сесії, не мають спеціалізованої компетенції. Характеристика цих комітетів як
постійних є досить умовною через те, що їх склад змінюється щоразу залежно від
тематики законопроекту, що надійшов. Постійними залишаються лише голови
комітетів. Таким чином забезпечується професійний підхід до законотворчості.

Крім цього, в
палаті громад діє спеціалізований постійний комітет, в якому проходять відповідну
стадію розгляду законопроекти, що стосуються Шотландії. Аналогічну парламентську
структуру передбачено і для іншого національно-історичного регіону
Великобританії — Уельсу. Але за браком
законодавчих пропозицій щодо її компетенції працює вона рідко. Подібні структури
є одним із можливих засобів урахування національної специфіки у вирішенні
державно-правових питань.

Кількість
постійних комісій у парламентах помітно різниться: від шести в кожній з палат
парламенту Франції до двадцяти чотирьох у бундестазі ФРН. Число постійних комісій
зафіксоване в конституціях або в парламентських регламентах. Проте в ряді країн
комісії утворюються в такій кількості, яку сам парламент і контролююча його
партійна більшість вважають за доцільну.

Різним є і
кількісний склад постійних комісій. Так, у Франції за регламентом нижньої палати
максимальний склад кожної з комісій становить
1/8 або 2/8 загальної кількості
членів палати. У нижній палаті британського парламенту до кожного з
неспеціалізованих постійних комітетів входить від 15 до 50 чоловік, що залежить
головним чином від бажання самих депутатів брати участь у їхній роботі. До
кожної з постійних комісій бундестагу ФРН звичайно входять від 10 до 41
парламентаріїв. Тим самим забезпечуються можливості для активної участі у парламентській
роботі більшості членів представницького органу.

Найбільш
розгалуженою і складною є система комітетів конгресу США. Нині в палаті представників
працюють двадцять два постійних комітети, а в сенаті — шістнадцять. До їхнього складу входять десятки постійних і
спеціальних підкомітетів. Загальне число таких структур конгресу окремих
скликань перевищувало 250. Суттєві
відмінності має і зміст повноважень постійних комітетів. У межах своєї
компетенції вони можуть вимагати надання інформації, яка є в розпорядженні
державних органів і посадових осіб. Постійні комітети конгресу США проводять
так звані слухання з метою контролю за діяльністю органів виконавчої влади. Що
ж до їхньої участі в законодавчому процесі, то практично саме вони вирішують
долю переданих на розгляд у конгрес законопроектів. Постійні комітети
визначають, які з положень розглянутих ними законопроектів обговорюватимуться в
палаті, які законодавчі пропозиції палата розглядає поза чергою.

Характеризуючи
парламентські структури, безпосередньо зайняті законодавчою роботою, слід розглянутиособливості комісійної (комітетської) організації палат парламентів в
окремих країнах. Так, у Фінляндії, крім постійних комісій, на кожній сесії
створюється так звана головна, або велика, комісія, до складу якої входить не
менш, ніж 45 депутатів (при їх загальній
кількості у парламенті 200), обраних
парламентом за принципом пропорційного представництва від фракцій. По суті тут
постійні комісії здійснюють дозаконодавчий розгляд законопроектів, а в головній
комісії ці законопроекти проходять відповідну стадію в процесі їх прийняття.

В англомовних
країнах існує практика створення так званих комітетів всієї палати. У Великобританії
в такому комітеті проходять стадію розгляду законопроекти з фінансово-бюджетних
питань. Аналогічна процедура застосовується і в процесі прийняття найважливіших
за змістом законопроектів, головує на засіданнях комітету всієї палати депутат,
який має офіційний титул заступника спікера. Визнана така форма парламентської
організації і в Конгресі США. Зокрема, в сенаті на засіданнях комітету всієї
палати розглядаються міжнародні договори на предмет їх ратифікації або денонсації.
У будь-якому випадку комітети всієї палати є робочими органами, до яких входять
усі члени палати. Вони не мають права приймати остаточне рішення з розглянутого
питання, це право належить самій палаті.

Однією з
особливостей внутрішньої структури палат парламентів у в’язку з реалізацією ними
своєї законодавчої компетенції є те, що в деяких з них передбачено створення
так званих секцій. Наприклад, у Бельгії, Нідерландах, Люксембурзі склад
парламенту чи нижньої палати розподіляється на п’ять або (в останньому випадку)
на три секції, які розглядають усі або окремі законопроекти. Право брати участь
у засіданнях кожної секції теоретично має будь-який депутат, хоча практично
здійснити таке право майже нереально: депутат не може одночасно бути присутнім
у кількох місцях, де проходять засідання секцій. Система секцій палат не
підміняє постійні комісії, а діє паралельно
з ними. Механізм взаємодії секцій і комісій у процесі законодавчої роботи має
складний характер. Головним призначенням секцій, як відповідних комісій,
визнається раціоналізація цього процесу. Крім постійних комісій, в парламентах
створюються спеціальні, слідчі та деякі інші комісії (комітети). Вони
здебільшого діють на тимчасовій основі, тобто до вирішення поставленого завдання.

Спеціальні
комісії (комітети) можуть мати найрізноманітнішу предметну компетенцію. В нижній
палаті парламенту Канади спеціальні комітети створюють для розгляду якогось
окремого питання або для підготовки конкретного законопроекту. Спеціальний
характер тут мають і так звані комітети поточного законодавства. Вони
формуються для роботи над визначеними положеннями законопроектів після їх
розгляду а палаті на стадії другого читання. У Франції спеціальні комісії створюють
для розгляду будь-якого законопроекту на вимогу уряду, голови палати або кожної
з постійних комісій. Тим самим спеціальні комісії за своєю компетенцією конкурують
з постійними комісіями.

У палатах
конгресу США спеціальні комітети створюють для вивчення різного роду питань. Насамперед
це питання застосування норм права і правопорушень у сфері державно-політичного
життя. Іноді спеціальні комітети займаються підготовкою законодавчих рекомендацій
з окремих гострих проблем. У парламенті Фінляндії спеціальні комісії займаються
підготовкою питань порядку денного надзвичайних сесій. У Швейцарії, Японії та
ряді інших країн спеціальні комісії створюють для вирішення питань, які не
входять до компетенції жодної з постійних комісій.

В інших
країнах предметом розгляду в спеціальних комісіях буває розробка проектів конституційних
реформ, офіційних програм і планів тощо. В усіх випадках спеціальні комісії
функціонують на тимчасовій основі і припиняють свою діяльність після завершення
роботи та підготовки відповідної доповіді.

Свої
особливості мають спеціальні комітети, що функціонують в палаті громад
парламенту Великобританії. Зокрема, тут створено чотирнадцять спеціальних
комітетів, які працюють на постійній основі. Компетенція комітетів пов’язана із
змістом повноважень головних міністерств, а їхнім завданням є перевірка й
оцінка діяльності органів виконавчої влади. Як зазначалося, в інших країнах
таке завдання покладене на постійні комісії (комітети) палат парламентів.
Існують у Великобританії й інші спеціальні комітети, зокрема так звані сесійні
комітети, щорічно створювані на початку кожної сесії. Серед них у першу чергу
слід назвати комітети з питань процедури і парламентських привілеїв.

Ще одним
різновидом відповідних парламентських структур є слідчі комісії, або комітети
з розслідування. Створення таких тимчасових структур передбачено практично
в усіх країнах. Слідчі комісії займаються питаннями державно-політичного життя,
які мають певний суспільний резонанс: від розслідування зловживань окремих
парламентаріїв та урядовців до масштабних політичних скандалів. Їм звичайно
надано широкі повноваження: викликати свідків та експертів, вести протоколи,
фіксувати докази тощо.

Нерідко
припускається створення слідчих комісій на вимогу певної кількості членів парламенту,
які становлять меншість. Наприклад, у Швеції і Словенії це третина, у ФРН — четверта, а в Греції і Чехії — п’ята частина складу парламенту (палати).
Тим самим опозиції надано додаткові можливість у її парламентській діяльності.

В основних
законах Австрії та ФРН записано, що в своїх діях з розслідування такі комісії
керуються вимогами процесуального законодавства. У Португалії і Словенії за
відповідними комісіями визнані ті самі повноваження в розслідуванні, що й за
судами та слідчими органами загального характеру. В Італії слідчі комісії
наділені «вищою слідчою владою» і не можуть бути обмежені у вивченні тих
питань, які визначені їм палатами. У Франції створюються комісії з контролю та
розслідування. Різниця між ними полягає в тому, що перші збирають інформацію з
визначених палатою питань, а останні перевіряють діяльність державних органів і
установ. Проте формування таких комісій не припускається в тих випадках, коли
певне питання вже стало предметом досудового або судового розслідування. В
Японії повноваження в розслідуванні можуть бути подані палатами або їхніми
головами будь-якій постійній комісії. У палатах парламенту Великобританії можливість
створення слідчих комітетів не передбачена. Однак деякі відповідні права,
зокрема право викликати свідків та експертів, мають постійно діючі спеціальні
комітети палати громад з контролю за діяльністю міністерств.

У двопалатних
парламентах існує практика створення об’єднаних, спільних комісій (комітетів)на паритетних, рівних засадах представництва обох палат. У Норвегії, де
побудову парламенту можна назвати двопалатною лише умовно, постійні комісії
звичайно працюють як об’єднані. Одним з різновидів об’єднаних комісій є так
звані узгоджувальні комісії, їх створюють на паритетних, рівних засадах для
розв’язання розбіжностей між палатами в процесі прийняття конкретного
законопроекту. Звичайно до складу узгоджувальних комісій входять члени тих постійних
комісій, в яких розглядався законопроект під час його проходження в палатах.
Такі комісії діють до вирішення справи і мають тимчасовий характер.

Інші,
об’єднані за своїм характером комісії, звичайно, також є тимчасовими
утвореннями. В деяких парламентах з рівноправними палатами функціонують
постійні об’єднані комісії (США, Швейцарія). Компетенція об’єднаних комісій
різна. Нерідко вони займаються адміністративними Питаннями, зокрема,
управлінням парламентськими службами. Іноді також формуються об’єднані слідчі
комісії (Італія).

Що ж до складу
парламентських комісій і насамперед постійних та спеціальних комісій, то
слід підкреслити, що звичайно депутати мають право бути членами двох або навіть
кількох комісій. Виняток становлять представницькі органи Норвегії, Франції,
Швеції та деяких інших країн, де подібне суміщення не припускається.

Для
керівництва своєю роботою самі комісії або палати обирають голів комісій.
Нерідко для цього навіть створюється колегіальний орган – бюро комісії. В
парламенті Японії голів постійних комісій обирають палати, а спеціальних — самі комісії. В палаті громад парламенту Великобританії
голів постійних і спеціальних комітетів призначає спікер. Але найбільш
характерним є порядок заміщення місць голів постійних комітетів палат конгресу
США. Призначення голів комітетів залежить від спеціальних органів, створених у
рамках парламентських фракцій, — так
звані комітети комітетів. Ці призначення звичайно здійснюються з урахуванням
правила старшинства. Згідно з цим правилом, місце голови комітету посідає той
законодавець, який має найбільший стаж роботи в даному комітеті. Палата лише
формально затверджує зроблене призначення.

При формуванні
всього складу постійних, спеціальних та слідчих комісій також застосовуються
різні способи. У більшості країн членів комісії призначає голова палати з
урахуванням пропозицій парламентських фракцій. У Норвегії, Фінляндії, а також у
Великобританії та в більшості інших англомовних країн склад комісій (комітетів)
визначає спеціальна відбіркова комісія палати. Порядок формування останньої у
різних країнах має свої особливості. У США членів постійних і спеціальних
комітетів, а також комітетів з розслідування в більшості випадків формально
призначають голови палат і затверджують палати, хоча практично відповідні
призначення робляться парламентськими структурами політичних партій. У
будь-якому випадку в розвинутих країнах склад постійних, спеціальних і слідчих
комісій палат визначається з огляду на співвідношення партійно-політичних сил у
парламенті.

Завершуючи
розгляд питань внутрішньої структури парламентів, слід згадати про існування в
деяких країнах спеціальних органів палат, які за певних умов беруть на
себе окремі функції останніх. Так, в Австрії нижня палата обирає зі свого
складу на основі пропорційного представництва фракцій так званий головний
комітет. Його призначенням є сприяння контролю представницького органу за
органами виконавчої влади на рівні федерації. У зв’язку з цим певні урядові постанови
можуть бути прийняті лише за згодою головного комітету. У разі потреби головний
комітет скли­кається в період, коли сесія парламенту не проводиться. Головний
комітет обирає зі складу своїх членів постійний підкомітет, який реалізує його
функції, а також деякі повноваження всієї палати здебільшого після дострокового
розпуску палати і до обрання її нового складу.

В Іспанії і
Португалії також створюються подібні парламентські структури. Відповідно до
іспанської конституції, в кожній з палат створюють постійну депутатську
комісію. До її складу входить не менше 21
депутата, обраного палатою з урахуванням співвідношення сил між фракціями. Постійну
депутатську комісію очолює голова палати.

Розглянуті та
інші подібні парламентські структури не тільки тимчасово заміняють сам представницький
орган, а й фактично можуть підміняти його. Діючи в періоди, коли парламент не
функціонує, вони виступають як самостійний елемент механізму здійснення
державної влади. Тому важливо, щоб повноваження таких парламентських структур
були не тільки розумно обмежені, а й чітко визначені. Сам парламент повинен
дати ефективні й оперативні засоби контролю за виконанням рішень цих Структур і
завжди залишати за собою останнє слово.

Головну
відповідальність за ведення парламентських справ несе голова цього органу. Важливо
й те, що колегіальні керівні органи палат парламентів звичайно розглядаються
лише як робочі органи палат. Вони не мають повноважень приймати будь-які
рішення за самі палати ні під час сесій, ні в періоди парламентських канікул.
До того ж колегіальні керівні органи в переважній більшості країн не виконують
політичні функції загального характеру і обмежуються лише внутрішньопарламентськими
справами.

Голови палат
(парламентів) здійснюють церемоніальні функції і представляють палату у відносинах
з іншими державними органами, а також у сфері міжпарламентських відносин. І
хоча вони майже повсюдно не зобов’язані зрікатися своєї партійної належності,
від них вимагається керувати парламентською роботою без будь-якої політичної
упередженості. Водночас за головами палат закріплені і важливі політичні
функції. У більшості республік голови парламентів (нижніх палат) особисто або
спільно з іншими посадовими особами заміщують президента в разі його тимчасової
відсутності. В Італії, Франції, ФРН та Югославії право такого заміщення
належить головам верхніх палат. В Австрії функції президента переходять
спочатку до глави уряду — канцлера. Якщо
пост президента залишається вакантним понад 20
днів, або якщо главу держави усунуто з поста за результатами спеціально
проведеного референдуму, то його функції здійснює керівний орган нижньої палати
парламенту. В деяких країнах голови палат (парламенту) входять до складу спеціальних
колегій, що у відповідних ситуаціях заміщують президента. В Ірландії до складу
такої колегії входять голови палат і голова верховного суду, в Ісландії — голова парламенту, голова верховного суду і
прем’єр-міністр. Здійснюють голови палат і деякі інші політичні функції. У Казахстані
та Франції голови обох палат парламенту разом з президентом призначають
відповідно по два і три члени конституційної ради кожний і тим самим формують
склад цього органу, що здійснює функції конституційного контролю. Ці
повноваження голів палат, безумовно, надають їм значної політичної ваги.

Повноваженнями
політичного характеру наділені й голови парламентів у ряді країн, що утворилися
на терені колишнього СРСР. Наприклад, за конституцією голова олій мажлісу (парламенту)
Узбекистану здійснює загальне керівництво підготовкою питань порядку денного,
координує діяльність парламентських комітетів і комісій, організовує контроль
за виконанням законів і постанов парламенту, керує роботою у сфері міжпарламентських
зв’язків тощо (усього тринадцять пунктів). У відповідних країнах до складу
колегіальних керівних органів парламентів, крім голів палат та їхніх
заступників, входять голови постійних комісій представницьких органів. Тим
самим зберігається підхід до організації цих органів, що був прийнятий за часів
існування СРСР.

Крім керівних
органів палат, у парламентах нерідко утворюються а інші колегіальні структури,що також вирішують суто організаційні питання і, зокрема, займаються
парламентською процедурою. Це конференції голів, ради голів тощо. До їхнього
складу, крім керівників палати (парла­менту), входять голови постійних
парламентських комісій (Фінляндія) або керівники фракцій (Австрія, Бельгія,
Португалія) або ті й інші (Швеція).

Прикладом
подібних парламентських структур може бути і рада старійшин, що утворюється в бундестазі
ФРН. Рада старійшин відіграє досить помітну роль у вирішенні організаційних питань
роботи палати. До її складу входить голова бундестагу, його чотири заступники,
адміністратор (директор) бундестагу, представник уряду в ранзі міністра і
двадцять три депутати, які репрезентують парламентські фракції. Рада старійшин
збирається щотижня для затвердження детального порядку денного засідань палати
і прийняття окремих рішень неполітичного характеру. Бундестаг затверджує всі її
рішення практично без обговорення.

На відміну від
інших країн, де відповідні парламентські структури діють на постійній основі, в
Італії конференція голів парламентських груп (фракцій) створюється з приводу
виникнення конкретних ситуацій і скликається за ініціативою голови палати,
уряду або однієї з груп. Вона наділена найширшими повноваженнями з питань
роботи палати і її постійних комісій.

 

 

5. Компетенція парламентів. Законодавчий процес
у парламентах. Делегування повноважень

Для
завершеного аналізу парламентаризму слід розглянути форми закріплення
компетенції представницьких органів, а також зміст відповідних повноважень.
Згідно з принципом розподілу влад, парламенти визначаються як носії
законодавчої влади. «Всі встановлені тут законодавчі повноваження належать
конгресу Сполучених Штатів», — записано в
ст. 1 Конституції СІЛА. Ця ідея в тій чи
іншій формі викладена в основних законах практично в усіх розвинутих країнах.

Сучасна
конституційна теорія та практика не визнає парламенти верховними органами влади.
Вони не повновладні, неправомочні розглядати і вирішувати будь-яке питання, що
належить до відання держави, бо це б суперечило ідеї установчої влади. Всі
повноваження парламентів належать їм не з якогось власного права, а завдяки
фіксації в конституціях, які й наділяють представницькі органи відповідною
компетенцією. З іншого боку, оцінка парламентів як повновладних органів су­перечила
б змісту принципу поділу влад. Як зазначалось, за цим принципом влади не тільки
поділені і зрівноважують одна одну, а й рівні.

Характеризуючи
форму закріплення і зміст парламентської компетенції, слід зазначити, що вони
певною мірою пов’язані з побудовою представницьких органів. Зокрема,
бікамералізм парламентів зумовлює наявність повноважень у кожної з двох палат,
і, як правило, нижні палати відіграють більшу і навіть домінуючу роль. Разом з
тим є парламенти, де повноваження палат в цілому рівні. До них насамперед слід
віднести представницькі органи Італії, США та ряду інших держав. Зокрема,
обидві палати американського конгресу мають однакові законодавчі повноваження,
за винятком того, що біллі (законопроекти) з фінансових питань можуть бути
спочатку винесені на розгляд палати представників.

Іноді кожна з
палат має особливі, притаманні тільки їй повноваження. Наприклад, сенат конгресу
США має виключне право давати «пораду і згоду» щодо кандидатур, пропонованих президентом
на цілий ряд посад, а також щодо ратифікації міжнародних договорів. Якщо ніхто
з кандидатів у президенти за результатами виборів не забезпечить собі більшості
голосів вибірників, обрання його здійснюється палатою представників. За таких
самих обставин сенат обирає віце-президента. Палата представників має право
притягати до відповідальності у порядку імпічменту президента та деяких
посадових осіб, а правом розглядати справи, порушені в такому порядку, наділений
сенат. Наявність окремих, особливих повноважень у кожної з палат характеризує і
деякі парламенти, палати яких не можна визнати рівноправними.

{lang_content_nav}
компетенції парламентів зумовлює характер їхніх функцій. До парламентських функцій
звичайно відносять законотворчість, прийняття бюджету і контроль за діяльністю
органів виконавчої влади. Серед інших функцій також називають
зовнішньополітичну і судову. Останні дві функції парламентів мають, по суті,
супутнє значення.

Для оцінки
парламентської компетенції і діяльності мають значення характеристики, віднесені
до законодавчого процесу. Цей процес об’єктивно поділяється на ряд
стадій. Початковою стадією є внесення законопроекту. Зміст цієї стадії
прямо пов’язаний з правом законодавчої ініціативи. Коло суб’єктів цього права
залежить від форми правління, прийнятої в тій чи іншій країні.

У країнах з
парламентарними формами правління суб’єктів права законодавчої ініціативи в більшості
випадків двоє: окремі депутати і уряд. У Великобританії та інших країнах сфери
впливу англійського права відповідне право формально зарезервоване тільки за
парламентаріями, і члени уряду можуть вносити законопроекти лише як депутати.

Коло суб’єктів
права законодавчої ініціативи в країнах із змішаною республіканською і парламентарними
формами правління не обмежується вищеназваними. У багатьох країнах Центральної
та Східної Європи і в тих, що утворилися на терені колишнього СРСР, це право
належить президентам. У Швейцарії відповідним правом наділені кантони, а у
Португалії і Узбекистані — представницькі
органи автономій. В Австрії, Естонії, Латвії, Словаччині, Угорщині і Японії суб’єктами
права законодавчої ініціативи визнані комісії (комітети) парламентів, в Естонії
і Португалії — парламентські фракції, в
Чехії — представницькі органи місцевого
самоврядування.

Найширше коло
суб’єктів права законодавчої ініціативи встановлене в Італії, Росії і Швеції. В
Італії до таких суб’єктів, крім уряду і депутатів, віднесені постійні комісії,
парламентські фракції і в межах їхньої компетенції — консультативний орган при парламенті та уряді (національна рада
економіки і праці) та представницькі органи, створювані в областях. У Росії
суб’єктами права законодавчої ініціативи названі президент, верхня палата
парламенту, депутати обох палат, уряд, законодавчі (представницькі) органи
суб’єктів федерації, а також вищі суди, включаючи консти­туційний суд. У Швеції
право законодавчої ініціативи належить уряду, депутатам парламенту, постійним
комісіям, ревізорам та деяким іншим органам і посадовим особам.

У цілому ряді
країн суб’єктами права законодавчої ініціативи проголошені палати парламенту.
Звичайно це означає, що законодавча функція здійснюється представницьким
органом. Однак у деяких випадках законопроекти можуть бути внесені в нижню
палату від імені верхньої палати парламенту (Росія). Як і в Росії, суб’єктом
права законодавчої ініціативи названі верхні палати парламентів в Австрії,
Польщі, Чехії, Хорватії та ФРН. Характерно, що відповідні законопроекти нерідко
вносяться в нижню палату через уряд.

Особливістю
парламентаризму Австрії, Білорусі, Іспанії, Італії, Латвії, Литви, Македонії,
Румунії, Словенії є так звана народна законодавча ініціатива.

Однак майже в
усіх випадках право законодавчої ініціативи практично узурповане урядом та його
главою (у Франції саме прем’єр-міністр, крім депутатів, визнаний суб’єктом
такого права). Урядові законопроекти можуть бути внесені безпосередньо
прем’єр-міністром чи окремими міністрами за змістом їхніх повноважень або через
депутатів — представників парламентської
більшості, на яку уряд спирається. Останнє трапляється нечасто і пов’язане з
тактикою уряду.

Тому не дивно,
що переважна більшість прийнятих законів пропонується урядом. Законопроекти, ініціаторами
яких є окремі депутати, мають перспективу стати законами лише в разі підтримки
їх парламентською більшістю. Домінуюча роль уряду в реалізації права
законодавчої ініціативи знаходить свій вияв і безпосередньо під час внесення
законопроектів. У Бельгії, Франції та в деяких інших країнах ініціативи уряду
оформляються як законопроекти, а ініціативи окремих депутатів — як законопропозиції. При розгляді в
парламенті перші мають пріоритет.

Слід додати,
що в Австрії, Бельгії, Іспанії, Латвії, ФРН, Японії та в ряді інших країн припускається
тільки колективне внесення законопроектів. Кількість підписів депутатів під
таким законопроектом звичайно дорівнює або наближається до такого числа членів
парламенту, яке необхідне для організації фракції. У Фінляндії депутатські
пропозиції законодавчого характеру можуть бути внесені тільки в перші два тижні
після відкриття чергової сесії парламенту. В Швеції депутати можуть вносити
свої поправки до урядових законопроектів лише протягом 15 днів після їх ініціювання в палаті. Голова палати має право
скоротити цей строк до 10 днів. У
президентських республіках суб’єктами права законодавчої ініціативи визнані
лише окремі парламентарії. Більше того, в палатах конгресу США заборонена
колективна законодавча ініціатива, хоча ніхто не може перешкодити кільком
конгресменам або сенаторам запропонувати ідентичні біллі. Суб’єкти ж виконавчої
влади такого права формально позбавлені, що витікає із змісту принципу
жорсткого поділу влад.

Однак і тут
виконавча влада бере участь у законотворчому процесі. Зокрема, президент може
діяти через довірених депутатів, які зовні будуть здійснювати власну
ініціативу. Він може користуватись і таким механізмом впливу на законодавчу
діяльність, як послання до конгресу. Ці послання мають на меті ознайомити
парламентаріїв і громадськість у цілому з позицією глави держави щодо важливих
політичних проблем. Водночас вони орієнтують прихильників президента з числа
парламентаріїв на формулювання відповідних законодавчих ініціатив. Більш реальною
формою реалізації законодавчих намірів президента США є його право звертатися
із спеціальним посланням до голів палат, в якому пропонується конкретний
законопроект. Це послання голова палати обов’язково передає до одного з
постійних комітетів. Регламент конгресу США не передбачає безумовного розгляду
такого законопроекту, але за прийнятим звичаєм голова відповідного комітету
палати пропонує розглянути його від власного імені. Якщо відкинути
формальності, то в даному випадку президент практично сам виступає ініціатором
законотворчості.

Процедури
реалізації права законодавчої ініціативи прямо зв’язані з внутрішньою побудовою
представницьких органів. У двопалатних парламентах, де палати рівноправні,
законопроект може бути внесений в кожну з них. Такий самий порядок застосовується
в парламентах Великобританії та Японії, палати яких не є рівними. У тих
країнах, де законопроект може ініціюватись в обох палатах, це звичайно і
робиться з метою прискорення законодавчого процесу.

У більшості
країн з нерівноправними палатами парламентів законодавчий процес звичайно починається
в нижніх палатах. У Нідерландах будь-який законопроект, включаючи і фінансовий,
може бути внесений тільки в нижню палату. Верхня палата не наділена правом
змінювати прийнятий нижньою палатою законопроект, але вона може відхилити його
в цілому. Загалом реалізація права законодавчої ініціативи в парламентах є чи
не найважливішою стадією законодавчого процесу. Від ініціаторів того чи іншого
законопроекту залежить не тільки сам факт започаткування закону, а і його зміст.
Водночас зміст закону визначається і в подальшому проходженні законопроекту в
парламенті, тобто в наступних стадіях законодавчого процесу. Характер і
послідовність цих стадій у різних країнах неоднакові.

В англомовних
і багатьох інших країнах наступною після внесення законопроекту стадією є так
зване перше читання. У Франції першим читанням називається вся робота
над законопроектом в одній палаті до передачі його в іншу, а другим читанням — розгляд законопроекту тією ж палатою після
повернення його з іншої палати.

Зареєстрований
у палаті законопроект може бути поставлений за чергою у порядок денний, хоча
черговість нерідко залежить від міркувань голови палати. Внесенню законопроекту
в порядок денний засідань палати передує голосування з цього приводу, після
якого законопроект вва­жається прийнятим до розгляду. Дебати щодо законопроекту
на стадії першого читання в переважній більшості країн не проводяться. Саме на
цій стадії іде в небуття багато законопроектів, ініційованих окремими де­путатами
і не підтриманих парламентською більшістю.

Наступною
стадією законодавчого процесу можуть бути дебати в палаті щодо законопроекту.
Ця стадія визначається як друге читання, вона передбачає постатейне
обговорення, внесення поправок, голосування тощо. Залежно від особливостей
регламенту загальні дебати проводяться до (Великобританія та інші країни, що
сприйняли засади британської конституційної системи) або після розгляду
законопроекту в постійній парламентській комісії (комітеті). Цей момент має
принципово важливе значення. Якщо законопроект передається в комісію після його
обговорення в палаті з прийнятим нею рішенням, то таке рішення зобов’язує
комісію, і вона практично діє за інструкцією палати. Якщо ж законопро­ект
надходить у комісію ще до його детального розгляду в палаті, то саме комісія у
багатьох випадках вирішує його долю і визначає його зміст.

Однією із
стадій законотворчості є розгляд законопроекту в комісії (комітеті). У
будь-якому випадку постійні комісії суттєво впливають на остаточне рішення
палат, а іноді навіть фактично їх підміняють. Робота парламентської комісії за
своєю процедурою мало відрізняється від роботи самої палати на стадії загальних
дебатів, хоча звичайно ця робота проводиться в закритих засіданнях. За її
результатами комісія готує доповідь. Після цього законопроект надходить або повертається
в палату.

У країнах, де
загальні дебати щодо законопроекту передують розгляду в комісії, після повернення
його в палату він детально розглядається (так звана стадія доповіді). Це
дає змогу депутатам відкоригувати зміст законопроекту. Після цього відбуваєтьсятрете читання, в процесі якого законо­проект ще раз обговорюється і
приймається без принципових змін. У США на стадії третього читання внесення
поправок до законопроекту взагалі не припускається, однак палата до голосування
може повернути його в комітет.

У ряді країн
комісійна стадія передує читанням у палаті: законопроект відразу ж передається
на розгляд постійної комісії. Комісія детально розглядає його і зі своїми
поправками пропонує палаті. В Швейцарії законопроекти на цій стадії
обговорюються за участю членів уряду. На основі до­повіді комісії триває
подальша робота над законопроектом у палаті.

Наведений
аналіз законодавчого процесу є загальною схемою. Практично в кожній країні проходження
законопроекту в парламенті має свої особливості. Разом з тим не можна не
звернути увагу на деякі загальні риси організації обговорення законопроектів у
парламентах. Саме з дебатами в палатах нерідко ототожнюють усю парламентську
роботу. Дебати, як правило, мають публічний характер і часом набувають гострого
сюжету, що пояснюється підвищеним інтересом до них у суспільстві.

Практично в
усіх парламентах депутати обмежені у своїх виступах встановленим регламентом.
Але іноді вимоги регламенту зведені лише до визначення часу для обговорення
окремих питань або навіть до запровадження засобів контролю за ходом дебатів і
фіксації умов застосування таких засобів. По суті в таких випадках
парламентарій сам вирішує, скільки часу йому говорити і скільки разів
виступати.

У ряді країн
парламентські дебати можуть бути скорочені на основі спеціальної процедури прийняття
законопроектів, що проголошуються терміновими. В інших випадках для скорочення
часу дебатів застосовується процедура, яка полягає у визначенні палатою
конкретного часу для обговорення законопроекту в цілому або його окремих
частин. По закінченні визначеного часу законопроект ставиться на голосування.

До способів
збереження часу належать також деякі процедури внесення поправок до законопроектів.
У багатьох країнах пропозиція поправки може розглядатись, якщо вона підписана
не одним, а кількома депутатами. Як правило, текст поправок має бути
розповсюджений до їх обговорення, хоча в більшості парламентів це можна зробити
і на відповідному засіданні палати.

На практиці
так і робиться, однак уряд або парламентська комісія (комітет) може вимагати
додаткового вивчення окремих поправок. Нерідко голова палати визначає прийнятність
дебатів з тієї чи іншої поправки. Цим він може вирішити долю поправки. У палаті
громад парламенту Велико­британії та в парламентах в інших англомовних країнах
право визначати, які поправки підлягають обговоренню і голосуванню, має спікер.
Це право зумовлює високі вимоги щодо політичної неупередженості і професійності
голови палати.

Певне
прискорення законодавчого процесу може бути забезпечене і на етапі голосування
законопроектів, що характеризується розмаїттям прийнятих процедур.

Повертаючись
до характеристики стадій законодавчого процесу за рубежем, слід зазначити, що у
двопалатних парламентах законодавчий процес практично завжди проходить в обох
палатах. Особливістю Конституції Росії є те, що вона припускає можливість
прийняття законів за результатами роботи нижньої палати парламенту і при
мовчазній згоді (так зване кваліфіковане мовчання) верхньої. Прийняті державною
думою законопроекти протягом п’яти днів передаються на розгляд ради федерації.
Законопроект вважається схваленим радою федерації, якщо він був прийнятий нею
за встановленою процедурою або якщо протягом 14
днів не був розглянутий цією палатою. Проте обов’язковому розгляду в раді
федерації підлягають прийняті державною думою законопроекти з питань
федерального бюджету; федеральних податків і зборів; фінансового, валютного,
кредитного і митного регулювання та грошової емісії; ратифікації і денонсації
міжнародних дого­ворів; статусу і захисту державного кордону; війни і миру.

Свої
особливості має законодавчий процес у парламенті Чехії. Коли нижню палату розпущено,
сенат має право приймати законопроекти з «невідкладних питань». Відповідні акти
верхня палата може приймати тільки за ініціативою уряду. На першій сесії після
поновлення роботи парламенту ці акти повинні бути схвалені нижньою палатою, без
чого вони не мають сили. Водночас у такий спосіб не може бути змінена
конституція, прийнятий бюджет чи фінансовий законопроект, також не можуть бути
прийняті законопроекти з питань виборчого права і ратифікації деяких міжнародних
договорів.

Що ж до розбіжностей
за змістом прийнятих палатами варіантів одних і тих самих законопроектів,то вони розв’язуються по-різному. В тих країнах, де палати парламентів
нерівноправні, останнє слово належить нижній палаті. Так, у Великобританії
прийнятий палатою громад законопроект може бути відхилений палатою лордів. Але
через рік він може бути повторно прийнятий нижньою палатою і стає законом без
схвалення верхньої палати. В Австрії заперечення або застереження федеральної
ради до законопроекту, прийнятого національною радою, долаються нижньою палатою
шляхом повторного розгляду його за спрощеною процедурою і прийняттям простою
більшістю голосів у присутності половини її складу. У Польщі, Словенії, Чехії і
Хорватії відповідні розбіжності також долаються нижньою палатою, але вже за
рішенням, прийнятим абсолютною більшістю.

У Росії, ФРН,
Японії на випадок виникнення розбіжностей в законотворчості палат питання
передається на вирішення узгоджувальної комісії. Якщо вона не може прийняти
рішення з законопроекту, або якщо її рішення не задовольняє нижню палату,
питання вирішується кваліфікованою, у 2/3
більшістю голосів цієї палати.

Утворення
спільних узгоджувальних комісій (комітетів) як спосіб розгляду спірних законопроектів
притаманне й парламентам з рівноправними палатами. У США такий комітет називається
конференцією комітетів: палати делегують до його складу рівну кількість членів
тих постійних комітетів, у яких розглядався законопроект. А в тих випадках,
коли узгоджувальним комісіям (комітетам) не вдається прийняти рішення або це
рішення не схвалене палатами, законопроект вважається відхиленим. В Югославії
за таких умов, як правило, приймають текст законопроекту, схвалений нижньою
палатою. Разом з тим за верхньою палатою парламенту визнаний пріоритет щодо
законопроектів, віднесених до регламентації основ державного ладу.

Одним з
методів подолання розбіжностей між рівноправними палатами в ході законодавчого
процесу є метод так званого човника. Він використовується в парламентах
Бельгії, Італії та деяких інших країн. При цьому кожна палата послідовно
обговорює законопроект в тому вигляді, в якому він надійшов з іншої палати, і з
уточненнями повертає його назад. Законопроект передається з палати в палату
доти, доки вони не досягнуть узгодженого рішення. Якщо ж стає зрозумілим, що таке
рішення не відбудеться і вичерпано встановлений для цього час, то законопроект
залишається неприйнятим. У Швейцарії за таких умов законопроект передається до
узгоджувальної комісії. Якщо узгоджувальна комісія не доходить згоди, уряд може
поставити вимогу, щоб нижня палата прийняла остаточне рішення. Сама ж процедура
узгодження законопроекту методом «човника» нерідко потребує багато часу тому,
що при кожному повторному розгляді в палаті законопроект має проходити всі
головні стадії відповідного процесу.

Існують і
деякі інші способи подолання розбіжностей між палатами. Зокрема, в Румунії, де
палати парламенту також рівноправні, спірні законопроекти розглядаються
узгоджувальною комісією, а в разі її невдачі —
на спільному засіданні палат, де і приймається більшістю членів кожної палати
відповідне рішення. Враховуючи більшу чисельність скла­ду нижньої палати, за
нею слід визнати ширші можливості для вирішення питання про зміст таких
законопроектів.

У
конституційному праві майже всіх країн виокремлюється особлива стадія
законодавчого процесу — так звана
промульгація. Промульгація — це
санкціонування прийнятого парламентом закону шляхом підписання і обнародування
(оприлюднення) його главою держави. Іноді до тексту парла­ментського акта
додається урочиста формула проголошення закону.

Згідно з
конституцією або парламентським регламентом, главі держави звичайно надається
певний строк (10 днів у США, 14 — в Росії (15
— в Іспанії і Франції, 30—в Італії тощо), протягом якого він повинен або
підписати закон, або, якщо це передбачено конституцією, використати право вето
чи просто повернути його парламенту для повторного розгляду. В країнах з
парламентарними формами правління, а також в більшості республік із змішаною
формою правління акт промульгації контрасигнується главою уряду і (або) окремим
міністром, компетенція якого співвіднесена із змістом закону.

Кінцевою
стадією законодавчого процесу є офіційне опублікування закону, тобто доведення
його до загального відома. Опублікування звичайно здійснюється главою держави
або від його імені. Строки опублікування не встановлюються, хоча в окремих
випадках конституції містять вимогу негайного обнародування закону після
одержання ним санкції глави держави. Тексти законів публікуються у спеціальних
офіційних виданнях.

З процедурою
опублікування законів пов’язане набуття ними чинності, хоча нерідко закони
починають діяти відразу ж після підписання. Як правило, закон набуває чинності
через певний час після його офіційного опублікування. Іноді він починає діяти з
моменту, вказаного у його тексті.

Конституції
передбачають лише окремі форми участі представницьких органів у зовнішньополітичній
діяльності держави. Парламенти, як правило, не беруть участі в оперативному
вирішенні проблем зовнішньої політики. Аналізуючи їхні повноваження, слід
виділити визнане за ними основними законами багатьох держав право схвалювати
укладені міжнародні договори та угоди. Проте ці повноваження аж ніяк не
обмежують міжнародно-договірну практику виконавчої влади, а сама парламентська
ухвала в більшості випадків має суто формальний характер. Більш суттєвим є
право парламентів на ратифікацію та денонсацію міжнародних договорів або на
участь у цьому процесі, закріплене в конституціях цілого ряду держав.
Відповідні процедури, що застосовуються до найважливіших міжнародних договорів,
ставлять діяльність щодо укладення таких договорів
у залежність від їх сприйняття парламентом.

До
зовнішньополітичних повноважень парламентів треба також віднести право оголошувати
війну і укладати мир. В цілому ж парламенти стоять осторонь активного
формування і здійснення зовнішньої політиці. Цю діяльність віднесено до
повноважень органів виконавчої влади.

До компетенції
парламентів деяких держав входять певні судові повноваження. У Великобританії
представницький орган у випадках так званих злочинів проти парламенту або
порушення парламентських привілеїв та імунітетів (прав, повноважень та пільг
депутатів і парламенту в цілому) нерідко бере на себе прямі судові функції.
Зокрема, палата громад має право притягати до відповідальності як своїх членів,
так і сторонніх осіб. За її рішенням депутати можуть бути відсторонені на
деякий час від роботи в парламенті або взагалі виключені з його складу. Для
депутатів, а також для інших осіб передбачені й такі заходи, як попередження,
догана або навіть позбавлення волі. Але такі покарання застосовуються дуже
рідко, не кажучи вже про те, що в наш час крайні заходи сприймаються як нереальні.

Найважливішими
парламентськими повноваженнями судового характеру є повноваження, пов’язані з
відповідальністю з використанням процедури імпічменту та інших подібних процедур.

Здійснюють
парламенти і деякі інші функції. Однак саме законодавчі повноваження становлять
їхнє головне призначення. Відповідна компетенція парламентів у різних країнах
по-різному фіксується в конституціях. Наприклад, у розділі восьмому ст. 1 Конституції США подано перелік напрямів
законодавчої діяльності конгресу. Більш-менш предметно про законодавчі повноваження
йдеться і в інших основних законах.

Дещо інакше
питання парламентських повноважень регламентуються в конституціях Австрії, Італії,
Польщі, Чехії та деяких інших держав. Зокрема, згідно зі ст. 70 Конституції Італії, «законодавча функція
здійснюється спільно обома палатами». Не менш загальний характер мають формулювання,
за якими законодавча влада здійснюється спільно монархом (президентом) і парламентом.
Такі формулювання містять основні закони Бельгії, Греції, Ісландії, Норвегії і
Фінляндії. За змістом вони близькі до тих, якими користуються в конституційній
теорії та практиці Великобританії та деяких інших англомовних країн, де
законодавчий орган позначається формулою «король і палати», або «король у
парламенті». Це, однак, найчастіше означає лише те, що урядові законопроекти
вносяться в парламент від імені монарха або що прийнятий палатами законопроект
стає зако­ном тільки після підписання його главою держави і обнародування.

 

 

6. Парламенти і бюджет

Як
зазначалось, однією з основних функцій парламентів є прийняття державного бюджету. В більшості країн парламент затверджує зміст бюдже­ту у формі спеціального
закону. Законопроект, що передбачає відповідні бюджетні прибутки і видатки,
проходить у представницькому органі звичайно через ті самі стадії, що і
будь-які інші. Особливістю процедури прийняття бюджету є насамперед те, що його
проект може пропонувати лише уряд. Іншими словами, саме уряду належить бюджетна
законодавча ініціатива.

У багатьох
країнах уряд має змогу контролювати реалізацію права загальної законодавчої
ініціативи іншими його суб’єктами щодо пропозицій, які передбачають бюджетні
видатки. Наприклад, у Росії встановле­не конституційне положення, за яким законопроекти
про введення або ска­сування податків, звільнення їх від сплати, про випуск
державних позик, про зміни фінансових зобов’язань держави, а також інші
законопроекти, що передбачають витрати за рахунок федерального бюджету, можуть
бути внесені в парламент тільки за наявності відповідного висновку уряду.

Разом з тим у
цілому ряді країн бюджет не розглядається як законопроект, хоча він і проходить
через парламент. У Великобританії і в більшості інших англомовних країн бюджет
є своєрідною фінансовою програмою, з якою в парламенті (нижній палаті) виступає
міністр фінансів. Зміст цієї програми-заяви складається в основному з
пропозицій щодо оподаткування. В ній також подається огляд загального стану
національної економіки. Пропозиції уряду щодо податків реалізуються у
спеціальному законопроекті про фінанси. Водночас приймається закон про асигнування,
в якому встановлюються витрати кожного з міністерств і відомств. Розгляду в
парламенті законопроектів про фінанси та асигнування передує схвалення палатою
громад резолюцій, що санкціонують державні прибутки і видатки.

Близькими до
викладених є принципи процедури прийняття бюджету в конгресі США. Президент
звертається з посланням про бюджет до конгресу, воно обговорюється в палатах.
За результатами цього обговорення конгрес схвалює спеціальну резолюцію. Остання
є підставою для прийняття так званих фінансових біллів, зокрема законів про
державні прибутки й асигнування. На подібних засадах здійснюється бюджетна
процедура в парламенті Японії.

Не
сприймається як закон бюджетний акт в Ісландії, Норвегії, Фінляндії та
Швейцарії. Тут бюджету надається форма спеціального урядового акта, що потребує
затвердження в парламенті. Але принципово важливим є те, що бюджет завжди
розглядається і затверджується у пред­ставницькому органі. Готує ж проект бюджету
в усіх випадках уряд.

Процедура
прийняття державного бюджету парламентом має свої особливості практично в кожній
країні. Проте щодо характеристики цієї процедури можна зробити певні
узагальнення. Зокрема, в парламентах з нерівноправними палатами проект бюджету
звичайно вноситься в нижню палату. Верхні палати нерідко значно обмежені у
праві його розгляду або взагалі такого права не мають. Так, у Великобританії
фінансові законопроекти передаються в палату лордів тільки після того, як їх
прийняла палата громад. Але вони можуть бути підписані главою держави через
місяць після їх одержання палатою лордів і набувають чинності незалежно від
того, схвалила їх верхня палата чи ні. В Австрії, Словенії і Чехії верхня
палата не має права заперечувати бюджет, прийнятий нижньою палатою парламенту.
В Японії за умов, коли узгоджувальна комісія не може досягти компромісу або
коли палата радників не винесла свого рішення протягом 30 днів після одержання
нею проекту бюджету, рішення палати представників стає рішенням самого
парламенту.

По-іншому
визначені взаємовідносини палат в процесі прийняття бюджету в країнах, де палати
парламентів є рівноправними. У США фінансові законопроекти спершу передаються
на розгляд палаті представників, але сенат має право вносити до них поправки. У
будь-якому випадку ці законопроекти вважаються прийнятими лише після
затвердження її обома палатами. В Австралії палата представників також
розглядає фінансові законопроекти першою. Сенат може їх відхилити, однак він
обмежений у праві вносити до них поправки. У Бельгії, Італії та Швейцарії
обидві палати парламенту наділені рівними правами у вирішенні
бюджетно-фінансових питань. У перших двох з названих країн ця рівноправність
підкреслюється тим, що кожна з палат розглядає рівно половину бюджетних пропозицій.
На наступний рік та половина, яку розглядала одна палата, стає предметом
обговорення і прийняття в іншій, і навпаки.

Що ж
стосується прав окремих депутатів у прийнятті бюджету, то в більшості
розвинутих країн вони у відповідній ситуації наділені тими самими можливостями,
що й у звичайному законодавчому процесі. Парламентарії можуть вносити поправки
до бюджету і навіть пропонувати нові статті державних витрат.

В англомовних
країнах (крім США) депутат може лише внести пропозицію про скорочення або скасування
того чи іншого податку або збору, але він не вправі пропонувати нові податки
або збільшення ставок вже існуючих податків понад визначені у відповідній заяві
міністра фінансів. Водночас сам представницький орган не вправі змінити
запропоновані урядом статті асигнувань або збільшити суму державних витрат. Він
мо­же лише відмовити у встановленні будь-якого асигнування або зменшити
конкретну суму витрат.

Практично в
усіх країнах у структурі парламентів створено одну або кілька постійних комісій
(комітетів) з бюджетно-фінансових питань. В них здійснюється відповідна стадія
проходження бюджету в парламенті. Членство в цих комісіях звичайно вважається
найбільш престижним для депутатів. Іноді до повноважень спеціально утворюваних
комісій відносять контроль за сферою бюджетно-фінансової діяльності уряду.

Окрім
бюджетної, парламенти виконують й контрольну функцію, зокрема, щодо уряду.
Конституції розрізняють дві форми відповідальності уряду: політичну й судову.
Політична відповідальність означає вираження уряду або його окремим міністрам
недовіри і залишення ними посад, які вони обіймають. Судова відповідальність
означає притягнення до суду уряду в цілому або якогось його члену за вчинений
злочин під час виконання своїх обов’язків.

Формами
контролю за діяльністю уряду є постановка питання про довіру за ініціативою
уряду; пропозиція депутатів про вираження уряду недовіри; інтерпеляція; усні та
письмові запитання; спеціальні форми парламентського контролю.

Відмова
парламенту в довірі уряду тягне за собою його відставку. Група, що кількісно
складає від однієї десятої до однієї четвертої всіх депутатів палати може внести
резолюцію недовіри уряду. За резолюцію недовіри має висловитися абсолютна
більшість депутатів. Президентові надається право у разі вираження недовіри
уряду прийняти його відставку або розпустити парламент і призначити нові вибори.

Інтерпеляція
являє собою звернення у письмовій формі групи депутатів до уряду з вимогою надати
інформацію з найважливіших питань внутрішньої та зовнішньої політики або з будь-якого
конкретного питання, що має загальнодержавне значення. Відповідь уряду
обговорюється на пленар­ному засіданні палати і може завершитися прийняттям
резолюції недовіри.

Запитання
письмові та усні правлять, як правило, за засіб одержання інформації, надання палаті
тих або інших документів, критики діяльності уряду в цілому або окремих
міністрів. Відповідають, зазвичай, усно чи відписують негайно або на наступному
засіданні.

 

 

7. Розпуск парламентів (палат).
Відповідальність депутатів

Термін
повноважень парламенту — це
встановлений конституцією даної держави період часу, протягом якого орган
державної влади здійснює свої конституційні функції складом депутатів, обраних
під час проведення виборів. Це визначення притаманне як однопалатному, так і двопалатно­му
парламенту, верхня палата кожного з яких обирається на один і той самий термін,
що й нижня палата і розпускається разом з нею.

Конституції
зарубіжних країн закріплюють термін повноважень парламенту, протягом якого він
виконує покладені на нього функції. Цей термін залишається незмінним або може
продовжуватися, скорочуватися за власним рішенням або рішенням глави держави чи
уряду.

Так, за
конституціями, наприклад США, Мексиканських Сполучених Штатів, КНР, Республіки
Куба, не існує інституту дострокового розпуску парламенту; не може бути
розпущена достроково й Національна рада Швейцарії. Дострокові вибори
Національної ради можливі тільки за повної зміни федеральної конституції,
прийнятої лише загальнонаціональним референдумом.

Конституція
Австрії надала Національній раді права приймати рішення про свій розпуск (ст. 29 п. 2)
до закінчення строку своїх повноважень на основі звичайного закону.

Таке саме
право надає Сейму конституційний закон про відносини між законодавчою та виконавчою
владами Республіки Польща, а також про місцеве самоврядування (“Мала
Конституція” 1992 р.): “Сейм
може бути розпущений власною постановою, прийнятою не менш як двома третинами
голосів загального складу депутатів” (ст. 4
п. 3).

Палата
депутатів Греції розпускається у випадку необрання Президента навіть у третьому
турі (ст. 32 п. 4 Конституції).

Право розпуску
парламенту в цілому чи нижньої його палати належить главі держави або уряду у
виключних випадках. Так, Президент Італії може розпустити палату представників
і Сенат або одну з цих палат, заслухавши думку голів палат (ст. 88 Конституції); Президент Республіки Польща
Може розпустити Сейм після заслуховування Маршала Сейму та Маршала Сенату; одночасно
з розпуском Сейму припиняється термін повноважень Сенату (ст. 4 п. 4
Конституції).

Право розпуску
нижньої палати належить, наприклад, президентам Франції, Індії, Австрії. Палата
представників Японії розпускається імператором за пропозицією та схвалення
Кабінету; англійська палата громад розпускається королевою за пропозицією Кабінету
і т. ін.

У ряді країн,
наприклад у Франції, Японії та ін., верхні палати розпуску не підлягають. Не підлягають
також розпуску Рада штатів Індії, Федеральна рада Австрії, які формуються
законодавчими органами суб’єктів федерації. Це положення стосується також своєрідної
палати Німеччини — бундесрату, — утвореної урядами земель; не підлягають
розпуску й палати, члени яких не обираються (палата лордів. Сенат Канади).

Конституції
окремих країн можуть приймати рішення про продовження терміну своїх повноважень
за наявності своєрідних умов. Такими умовами були в одних країнах війна
(Італія), надзвичайний стан (КНР, Індія), війна, військовий або інший
надзвичайний стан (Болгарія).

Якщо вибори
парламенту збіглися з настанням надзвичайного стану, то вибори відкладаються на
строк дії цих умов, а розпущений парламент скликається знову.

У конституціях
деяких країн указані підстави для розпуску парламенту.

Шведський
Ригсдаг розпускається главою держави, якщо він чотири рази відхилив пропозицію
тальмана (голови) Ригсдагу про обрання прем’єр-міністра (розд. 6 §3 Конституції). Генеральні кортеси Іспанії
розпускаються королем, якщо протягом двох місяців після першого голосування жоден
з кандидатів на посаду глави уряду не дістав довіри Конгресу.

Підставою для
розпуску президентом Народних зборів Болгарії є неможливість сформувати Раду
Міністрів як представника третьої парламентської групи. У цьому разі президент
призначає службовий уряд, розпускає Народні збори та призначає нові вибори. Під
час дії Конституції Республіки Болгарія 1991
р. президент двічі розпускав Народні збори та призначав нові вибори.

Президент
Республіки Польща може розпустити Сейм, якщо той протягом трьох місяців не
прийняв закон про бюджет (ст. 21
“Малої Конституції”). Сейм може виявити недовіру Раді Міністрів і
обрати нового голову Ради Міністрів і запропонований ним склад уряду. Якщо Сейм
виявив недовіру Раді Міністрів і не обрав її голову, то президент має право
прийняти відставку уряду або розпустити Сейм (ст. 57— 62 “Малої Конституції”). Так, у 1993 р. президент розпустив Сейм і призначив
нові вибори.

Президент
Німеччини може розпустити бундестаг у випадку необрання федерального канцлера.

Конституції
окремих країн закріплюють умови, що виключають право глави держави приймати
рішення про розпуск парламенту в цілому чи його нижньої палати.

Так, Президент
Болгарії не може розпускати Народні збори протягом трьох місяців до закінчення
строку свого мандата; Президент Італії —
протягом шести останніх місяців своїх повноважень (ст. 99 п. 7 Конституції);
Президент Франції не може розпустити Національні збори під час здійснення ними
надзвичайних повноважень (ст. 16
Конституції) та протягом року після обрання Національних зборів у ході
дострокових виборів (ст. 12 Конституції).

Не можуть
достроково бути розпущені парламенти Іспанії, Польщі, Португалії та інших країн
під час надзвичайного стану, а Сейм Польщі —
особою, яка тимчасово заміщує посаду президента.

Основні закони
Австрії, Угорщини, Греції обмежують право президента розпускати парламент.
Федеральний Президент Австрії може розпустити Націо­нальну раду, а Президент
Греції — палату депутатів з однієї
підстави лише один раз. Президент Угорщини протягом терміну своїх повноважень
може скористатися наданим йому правом розпуску Державних зборів не більш як
двічі.

Цілі, що мають
за мету достроковий розпуск парламенту, різноманітні: подолання кризи у діяльності
парламенту, на­магання однопартійного чи коаліційного уряду використати
політичну обстановку, що склалася, для зміцнення своєї позиції у майбутньому парламенті
та завдати поразки опозиції в процесі наступних виборів.

Розглянемо
питання припинення повноважень депутатів. Крім звичайної ситуації, коли
повноваження парламентаріїв припиняються у зв’язку з закінченням строку
скликання представницького органу або його дострокового розпуску чи
саморозпуску, можливі й інші, наприклад, у разі несумісності депутатського
мандата і певних позапарламентських посад. Практично в усіх країнах депутат сам
може відмовитись від свого мандата. Лише в Норвегії така відмова не
припускається. В деяких країнах ця відмова має бути формально прийнята самим
парламентом (палатою) або його керівним органом (Італія, Туреччина, Фінляндія,
Швеція і Японія). У Великобританії відповідне бажання депутата може бути
реалізоване шляхом призначення його на одну з номінальних посад на
«королівській службі». Усі відповідні посади вважаються несумісними з членством
у парламенті, і тим самим питання вирішується з урахуванням бажання депутата.

Припинення
повноважень може відбуватись і у зв’язку з позбавленням депутата його мандата.
В більшості випадків це має місце, коли депутат обраний з порушенням норм
права. Підставою є рішення суду. В Португалії і Туреччині депутат втрачає свій
мандат, якщо він не бере участі в роботі парламенту або перебільшив кількість
неявок туди без поважних причин, встановлену конституцією або регламентом, або
вступив до партії, від якої не балотувався на виборах.

Існує також
практика тимчасового усунення депутата, застосовувана як дисциплінарна санкція
за грубі порушення регламенту і порядку в палаті. Звичайно строк такого
усунення обмежений і не перевищує двох тижнів. Однак у будь-якому разі
застосування таких санкцій і позбавлен­ня депутатських мандатів нетипове для
державно-правового життя розвинутих країн. По-перше, депутати звичайно дотримуються
вимог культури політичної поведінки, визначених парламентськими регламентами і
традиціями. З іншого боку, згадані заходи застосовуються обережно, з урахуванням
того, що вони не повинні заперечувати принципи парламентаризму, саму ідею
народного представництва.

 

 

8. Допоміжний апарат парламенту:
структура і функції

Завершуючи
розгляд парламентських структур, які забезпечують роботу самого представницького
органу, зупинимося на характеристиці адміністративно-допоміжних служб.Такі служби діють в усіх парламентах, хоча форми і масштаби їхньої діяльності в
різних країнах неоднакові. У Великобританії, Італії, Нідерландах, США, Японії
та в ряді інших країн кожна з палат парламенту має свої окремі
адміністративно-допоміжні служби. Головна особливість юридичного статусу фактично
всіх співробітників цих служб полягає в тому, що вони визначаються як
парламентські службовці і займають свої посади за, наймом. Дещо осторонь стоять
фігури керівників таких служб. Вони мають спеціальний титул генерального
секретаря, директора, клерка палати тощо.

Під загальним
керівництвом генерального секретаря, директора або клерка парламенту перебувають
усі адміністративні служби, що здійснюють матеріально-технічне забезпечення представницького
органу. Разом з тим він очолює і певні інформаційні структури, зокрема,
бібліотеку та різного роду аналітичні підрозділи, що постачають парламентаріям
потрібну інформацію. Відповідні підрозділи є практично в усіх парламентах. Вони
не тільки готують аналітичні й оперативні матеріали для внутрішньопарламентського
використання, а й задовольняють різного роду публічні потреби.

Як правило, в
рамках допоміжних служб готуються офіційні публікації, в тому числі бюлетені із
законодавчими текстами і стенограми парламентських дебатів. При кожному парламенті
працює спеціальна служба зв’язку із засобами масової інформації та деякі інші.
Все це сприяє забезпеченню гласності в діяльності представницьких органів.