Органи виконавчої влади як суб’єкти адміністративного права
Зміст сторінки:
1.
Поняття та риси органу виконавчої влади
Органи виконавчої влади в Україні – це система центральних і місцевих, одноособових і
колегіальних, органів виконавчої влади загальної та спеціальної компетенції на
чолі з Кабінетом Міністрів України, що відповідно до Конституції та законів
України забезпечують виконання Конституції України, законів України, указів
Президента України, постанов Верховної Ради України в найважливіших сферах
суспільного і державного життя України.
Існують такі ознаки органів
виконавчої влади:
– Орган виконавчої влади являє
собою організацію – колектив людей – державних службовців. У рамках цього
колективу (структурних підрозділів) розподілені повноваження і відповідальність
за доручену справу.
– Кожен орган виконавчої влади
має офіційне найменування та повноваження використовувати різні атрибути з
державною символікою.
– Вони створюються державою у
встановленому законом порядку спеціально для здійснення її управлінських
функцій – функцій державної виконавчої влади (забезпечують фактичну реалізацію
цієї влади).
– Цільовим призначенням цих
органів є здійснення виконавчо-розпорядчої (управлінської) діяльності шляхом
безпосереднього повсякденного керівництва економікою, соціально-культурним та
адміністративно-політичним будівництвом.
– Кожний орган наділений
державно-владними повноваженнями, має певний обсяг прав та обов’язків у сфері
державного управління, компетенцію.
– Діяльність цих органів має
вторинний, підзаконний, виконавчо-розпорядчий характер, бо вони здійснюють свої
функції на підставі та на виконання закону. Але, реалізуючи свою компетенцію,
виконуючи закони, органи мають повноваження розпоряджатися з конкретних питань
та приймати підзаконні нормативні акти.
– Для здійснення своїх завдань і
функцій ці органи також наділені правом широкого застосування заходів
державного (зокрема, адміністративного) примусу та мають спеціальний апарат
примусу.
– Органам державної виконавчої
влади властива організаційно-структурна відокремленість та оперативна
самостійність дій у певних територіальних межах чи галузях.
– Кожен орган державної
виконавчої влади є суб’єктом державної власності, утримується за рахунок
Державного бюджету.
– Має статус юридичної особи, є
самостійним учасником адміністративно-правових відносин.
– У системі цих органів наявна
ієрархічна підпорядкованість, вони одночасно можуть бути і суб’єктами і об’єктами
управління
2. Види
органів виконавчої влади
Органи виконавчої влади являють
собою певну систему, в якій прийнято виділяти структурні ланки трьох
організаційно-правових рівнів:
– Вищий рівень – Кабінет Міністрів України (у функціональній взаємодії з Президентом України);
– Центральний рівень – міністерства, державні комітети, інші центральні органи зі спеціальним статусом;
– Місцевий або територіальний
рівень – обласні, районні, міські державні адміністрації;
– Органи спеціальної галузевої та
функціональної компетенції: безпосередньо підпорядковані центральним
органам виконавчої влади, а також перебувають у так званому подвійному
підпорядкуванні, оскільки одночасно підпорядковуються центральним та місцевим
органам виконавчої влади.
Органи виконавчої влади можна
класифікувати на різні види, залежно від критерію класифікації, а саме:
а) від обсягу та характеру компетенції: загальної компетенції (КМУ,
місцеві державні адміністрації), галузевої компетенції (Міністерство оборони,
Міністерство освіти і науки та ін.), спеціальної компетенції (Міністерство
економіки, Міністерство фінансів та ін.);
б) від порядку вирішення питань: єдиноначальні (міністерство, комітет
та ін.) і колегіальні (КМУ та ін.);
в) від предмета спрямованості компетенції: органи управління
економічною сферою, органи управління соціально-культурною сферою, органи
управління адміністративно-політичною сферою;
г) від обсягу повноважень по території: центральні (КМУ, міністерства,
комітети) та місцеві (державні адміністрації);
д) від характеру повноважень: міністерства; державні комітети
(державні служби), центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.
3.
Президент України та органи виконавчої влади
Глава держави – Президент
України. Інститут президентства в Україні було введено Законом України від
5.07.1991 року “Про заснування поста Президента України і внесення змін і
доповнень до Конституції України”. Згідно з Конституцією України,
Президент України є главою держави і виступає від її імені.
Якщо раніше Президент України був
одночасно і главою виконавчої влади, то нині, згідно з Конституцією України,
він є тільки главою держави. Проте, роль Президента України у організації і
діяльності органів виконавчої влади є значною.
Президент України утворює,
реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра України міністерства
та інші центральні органи виконавчої влади.
Президент України скасовує акти
Кабінету Міністрів України та акти Ради Міністрів Автономної республіки Крим,
має право вето щодо прийняття Верховною Радою законів України.
Президент України приймає рішення
про прийняття громадянства України та припинення громадянства України;
нагороджує державними нагородами та здійснює помилування.
Україна з президентсько-парламентської стала парламентсько-президентською республікою. Розширено повноваження Верховної Ради у формуванні та призначенні
Кабінету Міністрів і водночас звужено повноваження в цьому аспекті Президента.
У парламенті України з депутатських фракцій та позафракційних народних
депутатів на основі узгодження їхніх політичних позицій формується коаліція
(парламентська більшість), яка й вносить пропозиції Президенту щодо кандидатури
Прем’єр-міністра, а також щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів (ч. 6,
8 ст. 83 Конституції). Верховна Рада за поданням Президента призначає Прем’єр-міністра
України, міністра оборони, міністра закордонних справ, а за поданням Прем’єр-міністра
– всіх інших членів уряду, голову Антимонопольного комітету, голову Державного
комітету телебачення та радіомовлення, голову Фонду державного майна. Верховна
Рада має право звільняти всіх зазначених осіб з посад. Вона вирішує питання про
відставку Прем’єр-міністра та членів уряду. Парламент призначає на посаду та
звільняє з посади за поданням Президента голову Служби безпеки України.
Відповідно до Конституції та закону України парламент здійснює контроль за
діяльністю Кабінету Міністрів
Президент України на основі
виконання Конституції і законів України в межах своєї компетенції видає укази
та розпорядження, які є обов’язковими для виконання, на всій території України.
Розширено й коло повноважень
Кабінету Міністрів, які за Конституцією в редакції 1996 року належали
Президентові України. Так, урядові надано повноваження утворювати,
реорганізовувати та ліквідовувати відповідно до закону міністерства та інші
центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на
утримання органів виконавчої влади; призначати та звільняти з посад за поданням
Прем’єр-міністра керівників центральних органів виконавчої влади, які не
входять до складу Кабінету Міністрів України.
Зокрема, змінами розширено право
глави держави достроково припиняти повноваження парламенту. Окрім права
дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, якщо протягом
тридцяти днів однієї чергової сесії не можуть розпочатися пленарні засідання,
змінами таке право надано, якщо: поперше, протягом одного місяця у Верховній Раді
не сформовано коаліції депутатських фракцій та, подруге, протягом шістдесяти
днів після відставки Кабінету Міністрів не сформовано його персонального
складу. Рішення про дострокове припинення повноважень парламенту Президент має
приймати після консультацій із Головою Верховної Ради, його заступниками та
головами депутатських фракцій у Верховній Раді (п. 1, 2 ч. 2 ст. 90; п. 8 ч. 1
ст. 106 Конституції). Проте незалежно від результатів цих консультацій і
пропозицій (доцільності чи недоцільності дострокового припинення повноважень
парламенту України) рішення про припинення повноважень Верховної Ради приймає
лише Президент.
Окрім цього, відповідно до
відновлених зміну Президента України залишається значний вплив на
призначення провідних керівників уряду та інших органів державної влади
країни.Він не призначає за згодою Верховної Ради Прем’єрміністра, як це було за Конституцією України в редакції 1996 року, а вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді, сформованої відповідно до статті 83 Конституції, подання про призначення парламентом Прем’єрміністра України не пізніш ніж на п’ятнадцятий день після одержання такої пропозиції; вносить до Верховної Ради подання про призначення міністра оборони та міністра закордонних справ; вносить до Верховної Ради подання про призначення на посаду та звільнення з посади голови Служби безпеки України; зупиняє дію актів Кабінету Міністрів з мотивів їх невідповідності Основному Закону держави з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності (п. 9, 10, 14, 15 ч. 1 ст. 106); не лише призначає, а й звільняє з посади Генерального прокурора України (за згодою Верховної Ради), половину складу Ради Національного банку України, половину складу Національної ради України з питань
телебачення і радіомовлення, третину складу Конституційного Суду України.
4.
Центральні органи виконавчої влади як суб’єкти адміністративного права:
міністерство, служба, агентство, інспекція, центральні органи виконавчої влади
зі спеціальним статусом
Систему центральних органів виконавчої влади визначають Конституція України та Указ Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 Відповідно до цього указу в систему центральних органів виконавчої влади входять міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.
Незважаючи на те, що всі перераховані вище органи складають єдину систему, їх
правовий статус неоднаковий.
Міністерство – це головний (провідний) орган центральних органів виконавчої влади, покликаний забезпечувати реалізацію державної політики у визначеній сфері діяльності.
Міністр, як член Кабінету
Міністрів України, особисто відповідає за розробку і реалізацію державної
політики, спрямовує і координує здійснення центральними органами виконавчої
влади заходів з питань, віднесених до його відання, приймає рішення про
розподіл відповідних бюджетних коштів.
Державний
комітет (державна служба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем’єр-міністр України або один з віце-прем’єр-міністрів чи міністрів. На державний комітет покладається внесення пропозицій щодо формування державної політики та забезпечення її реалізації у певній сфері діяльності, здійснення управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Державний комітет очолює голова (Державний комітет архівів, Державний комітет у справах релігій, Державний комітет лісового господарства, Національне космічне агентство, Пенсійний фонд та ін.).
Центральний
орган виконавчої влади зі спеціальним статусом – це орган, який має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження. Щодо даного органу може встановлюватися спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, а також призначення і звільнення керівників, вирішення інших питань. Даний орган очолює голова. Відповідно до вищезгаданим указом, до таких органів належать, зокрема: Антимонопольний комітет України, Державна податкова адміністрація, Державна митна служба, Служба безпеки України, Фонд державного майна ін.
Слід мати на увазі, що керівника
центрального органу виконавчої влади та його заступника призначає на посаду
Президент України за поданням Прем’єр-міністра України, а звільняє їх Президент
України. Керівник центрального органу може мати не більше одного першого
заступника та трьох заступників. Однак дане правило не поширюється на
Міністерство оборони, Міністерство внутрішніх справ, Службу безпеки України та
інші центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.
За змістом діяльності кожен
центральний орган виконавчої влади забезпечує втілення в життя державної
політики у відповідній галузі державного управління на території України,
здійснює керівництво дорученою сферою ведення та несе відповідальність за її
стан і розвиток перед Кабінетом Міністрів України і Президентом України.
Центральні органи створюються,
реорганізуються і ліквідуються Президентом України за поданням Прем’єр-міністра
України. Вони є, як правило, єдиноначальної органами виконавчої влади, що
означає здійснення владних повноважень цього органу його керівником –
міністром, головою державного комітету, керівником іншого центрального органу.
Іншими центральним органами
виконавчої влади згідно ч. 2 ст. 17 Закону України “Про центральні органи
виконавчої влади” є:
1) служби – у разі, якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам;
2) агентства – у разі, якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з управління об’єктами державної власності, що належать до сфери його управління;
3) інспекції – у разі, якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають контрольно-наглядові функції за дотриманням державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства.
5.
Місцеві органи виконавчої влади
1) Конституція України визначає,
що виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.
Ці органи є єдиноначальними
органами виконавчої влади, владні повноваження яких реалізуються одноосібно
їхніми керівниками – головами місцевих державних адміністрацій. Вони наділені
правом представляти інтереси держави і видавати від її імені розпорядження, що
діють на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Місцеві
державні адміністрації діють за принципом субординації, відповідальності перед
Президентом України та Урядом, підзвітності та підконтрольності органам
виконавчої влади вищого рівня, а також районним і обласним радам у межах,
передбачених Законами України «Про місцеві державні адміністрації» та «Про
місцеве самоврядування в Україні» .
Головними завданнями місцевих
державних адміністрацій є:
– Виконання Конституції і законів
України, актів Президента України, Кабінету Міністрів, інших органів виконавчої
влади;
– Законність і правопорядок;
дотримання прав і свобод громадян;
– Виконання державних і
регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм
охорони довкілля;
– Підготовка та виконання
відповідних обласних і районних бюджетів;
– Звіт про виконання відповідних
бюджетів та програм;
– Взаємодія з органами місцевого
самоврядування;
– Реалізація інших, наданих
державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.
Основною функцією місцевої
державної адміністрації є виконавча функція, оскільки цей орган, його
діяльність безпосередньо пов’язані з практичною реалізацією виконавчої влади. В
управлінні відповідних місцевих адміністрацій перебувають об’єкти державної
власності: інвестиційні фонди, засновниками яких є відповідні місцеві державні
адміністрації; об’єкти, що забезпечують діяльність державних організацій,
установ та служб, які фінансуються з відповідного обласного чи районного
бюджету; навчальні заклади, заклади культури, охорони здоров’я та ін.
До відання місцевих державних
адміністрацій належить вирішення питань:
– Забезпечення законності,
охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;
– Бюджету, фінансів та обліку;
– Управління майном, приватизації
та підприємництва;
– Промисловості, сільського
господарства, будівництва, транспорту і зв’язку;
– Науки, освіти, культури,
охорони здоров’я, фізкультури і спорту, сім’ї, жінок, молоді та неповнолітніх;
– Землекористування, природних
ресурсів, охорони навколишнього середовища;
– Зовнішньоекономічної
діяльності;
– Оборонної роботи та
мобілізаційної підготовки;
– Соціального захисту, зайнятості
населення, праці та заробітної плати.
Для вирішення своїх завдань і
виконання функцій місцеві державні адміністрації мають право: проводити
перевірки стану додержання Конституції та законів України, інших актів
законодавства органами місцевого самоврядування, керівниками підприємств,
установ незалежно від форм власності та підпорядкованості; давати обов’язкові
для виконання розпорядження керівникам підприємств, установ, організацій і громадянам
з питань, пов’язаних із здійсненням державного нагляду та ін.
2) Територіальні органи центральних органів виконавчої влади
Приклад
такого органу – МВС – ГУ МВС – РУ ГУ МВС
Територіальні органи центрального
органу виконавчої влади можуть утворюватись, ліквідовуватись,
реорганізовуватись керівником центрального органу виконавчої влади як
структурні підрозділи апарату центрального органу виконавчої влади за
погодженням з міністром, який спрямовує та координує діяльність центрального
органу виконавчої влади, та Кабінетом Міністрів України.
Територіальні органи центрального
органу виконавчої влади створюються у випадках, коли їх створення передбачено
положенням про центральний орган виконавчої влади, затвердженим Президентом
України. Територіальні органи центрального органу виконавчої влади можуть
утворюватися в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та
Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського
(Автономної Республіки Крим) значення та як міжрегіональні (повноваження яких
поширюються на декілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні
органи (у разі їх утворення). Територіальні органи центрального органу
виконавчої влади діють на підставі положень, що затверджуються керівником
центрального органу виконавчої влади.
Кандидатури на посади керівників
територіальних органів центрального органу виконавчої влади погоджуються з
головами місцевих державних адміністрацій, якщо інше не передбачено законом.
Порядок призначення на посади керівників територіальних органів центрального
органу виконавчої влади встановлюється Кабінетом Міністрів України.