Правова політика: поняття, форми реалізації, пріоритети
3. Правова політика: поняття, форми реалізації, пріоритети
Вирішальну роль в діяльності будь-якої держави відіграє політика. Традиційно її поділяють на зовнішню та внутрішню. Остання, в свою чергу, характеризується економічною, соціальною, культурною, сімейною та іншими складовими. Не останню роль відіграє правовий аспект політики, який іменується як правова політика.
Чому саме правовий Сьогодні ми переживаємо економічну кризу, політика держави спрямована на стабілізацію саме економіки країни. Чи не так Такі найпоширені питання ми можемо почути від пересічних громадян України. З одного боку вони праві, а з іншого, ми з вами ж юристи, і прекрасно розуміємо, що думка громадян України стосовно значення сутності терміна «правова політика» є спотвореною, хибною, неправильною. Пропоную, врешті-решт, розібратися, який лексичний зміст криється під словосполученням «правова політика».
Отже, існує декілька способів, за допомогою яких ми можемо з’ясувати істину.
Спосіб перший. Для того, щоб визначити зміст терміна «Правова політика» в цілому, треба зрозуміти суть понять «право» та «політика» поодинці. Правом прийнято вважати систему загальнообов’язкових, формально визначених правил поведінки, які санкціоновані державою.
Лисенков С.Л. виділяє різноманітні підходи до праворозуміння і вважає, що кожен з них висвітлює «право» тільки в певному аспекті, комплексну ж характеристику права можна надати лише шляхом всебічного вивчення його багатоманітних зв’язків з соціальною діяльністю:
1) нормативно позитивістський підхід – право має не лише ознаки загальні (притаманні всім соціальним нормам), а й специфічні властивості: загальнообов’язковість,санкціонування державою тощо);
2) соціологічний – право за своєю природою «живе», безпосередньо проявляється в повсякденному суспільному житті;
3) генетичний – визначення причин виникнення та факторів, що впливають на розвиток права;
4) інструментальний – право як специфічний інструмент, за допомогою якого врегульовується поведінка учасників суспільних відносин;
5) аксіологічний – право як досягнення культури, як певна соціальна цінність;
6) системний – право як сукупність правових явищ, що певним чином пов’язані між собою і утворюють ціле – правову систему.
На думку Скакун О.Ф. право — система норм (правил поведінки) і принципів, встановлених або визнаних державою як регулятори суспільних відносин, які формально закріплюють міру свободи, рівності та справедливості відповідно до суспільних, групових та індивідуальних інтересів (волі) населення країни, забезпечуються всіма заходами легального державного впливу аж до примусу.
Переходячи до аналізу поняття «політика» слід відзначити, що під останньою розуміють сукупність ідей, заходів, засобів, програм, які спрямовані на врегулювання суспільних відносин.
Також, політика — це система відносин між людьми та їх об’єднаннями з приводу влади, держави, демократії. Боротьба за владу та її утримання, участь у справах держави, формування і функціонування інститутів демократії — це сфера політики (Скакун О.Ф.).
Необхідно звернути увагу на таку особливість політики як спосіб її здійснення. Тобто, якщо із сутністю ми розібрались, то щодо способів її реалізації є питання.
– Політика може здійснюватись лише органами державної влади та місцевого самоврядування. В такому разі вона буде називатися державною.
– Політика спрямована на забезпечення захисту та дотримання прав і свобод людини і громадянина в державі, досягнення законності та правопорядку в суспільстві. У цьому випадку «реалізатором» все одно виступає держава.
– Слушною є думка про те, що існує також політика суспільства. Це ідеї, концепції, погляди, засоби, програми конкретної людини, групи осіб, тобто суспільства в цілому. Але – чи може будь – яка особа в нашій країні, яка має власну «політику» здійснювати її в інтересах своїх та оточуючих На перший погляд – може. За логікою речей виникає наступне запитання: а що в цьому разі буде еталоном або критерієм визначення суспільної корисності від «власної політики» особи Адже, для однієї особи що-небудь буде поганим, а для іншої це ж саме – позитивним. Для цього необхідно об’єктивний, загальний інструментарій, який мав би вплив не на одну особу, групу людей, а суспільство в цілому. Не може суспільство самостійно, в буквальному розумінні цього слова, формувати та реалізовувати власну політику. Для цього є держава, яка за допомогою своїх органів та наділення їх повноваженнями, через методи переконання і примусу, здатна робити свої веління загальнообов’язковими і втілювати в життя «політику, спрямовану на задоволення потреб суспільства». Так, саме суспільство виступає рушійною силою політики: в залежності від розвитку соціуму політика буде змінюватися – пристосовуватись під пріоритетні напрями функціонування. Але саме по собі суспільство не може реалізовувати власну політику. На нашу думку, про політику суспільства та держави слід вести мову в ракурсі співвідношення цих понять як зміст і форма відповідно. Їх зв’язок проявляється в тому, що одне без одного вони не можуть функціонувати як явища. Спробуємо розібратися в аспектах співвідношення їх між собою:
1) здебільшого «політика суспільства» є більш стабільною, адже вона зводиться до того, щоб у країні був правопорядок, забезпечувались права і свобода людини і громадянина;
2) методи ж, за допомогою яких має виконуватись п. 1 являють собою «політику держави». Вона є більш динамічною і причина цього у плюралізмі ідей щодо досягнення мети;
3) керуючись п. 1 і п. 2 можна констатувати, що «політика держави» є похідною від «політики суспільства».
Звичайно, кожен із цих видів політики є дуже важливим. Ми маємо власну точку зору з цього питання. Вважається правильним твердженням про те, що сьогодні необхідно приділити увагу більше «політиці держави», адже, якщо буде сформовано та налагоджено ефективний процес «реалізації політики суспільства», то як би не змінювалась остання – мета та цілі її функціонування завжди будуть досягнуті у найкоротший строк. Україні зараз необхідний наступ, рух у напрямі державної діяльності, а не суспільних ідей. Думок сьогодні вистачає, а от щодо їх втілення в життя – виникають проблеми.
Визначившись із поняттями «право» та «політика» можна поєднати їх за лексичним змістом, щоб отримати «правову політику». Але, перш ніж це зробити, доречно вести мову про другий спосіб визначення змісту словосполучення «правова політика». Він заключається в аналізі конфігурацій поєднання «права» і «політика» між собою.
Перша формула. Право – знаряддя (зброя) політики. Адже, ще Аристотель стверджував, що державна влада повинна базуватись на праві, яке є відображенням політичної справедливості. Будь – яка влада, яка відкидає право, це влада, яка не має мети, а тому влада випадкова, деспотична. Адже тільки право може дати мету владі та підкорення їй. Держава, яка не спирається на право та на закон, є неправильною, перекрученою, навіть, якщо в цій державі керує більшість народу. Неправовий прояв більшості – це не демократія, а охлократія – влада натовпу. В правовій державі здійснення політичної влади можливе лише на основі права, адже воно впорядковує, «цивілізує» політику, виводить її із дикого стану, в якому має місце лише сила, а якщо і право, то право сильного, в такий стан, де забезпечуються права та інтереси всіх: як більшості, так і меншості. Тільки таким чином розуміння політики перетворюється в діяльність по вирішенню спільних справ в буквальному розумінні змісту цього слова. Таким чином, можна зробити висновок, що політичний процес в демократичній державі являє собою юридично фіксований спосіб узгодження різноманітних інтересів, які існують у суспільстві, а правовий закон – основа та результат цього процесу.
Друга формула. Правова політика як діяльність держави в сфері правового регулювання.
Будь – яка політика повинна бути правовою, тобто виникати та реалізовуватись на основі юридичних норм, а також за допомогою правових засобів.
На думку М. І. Матузова, правова політика – це комплекс ідей, мір, задач, цілей, програм, принципів, настанов, які реалізуються в сфері дії права та за допомогою права.
О. П. Коробова трактує правову політику як стратегію діяльності держави в сфері правового регулювання, тобто це сфера відношень, зв’язків та інтересів, які охоплюються поняттям «правовий простір» і об’єктивно потребують регулювання з боку публічної влади.
Дійсно, обидва трактування «пройшли» неодноразові наукові дискусії і тому правильність їх формування є беззаперечною. На нашу думку, ці визначення є своєрідними підходами до розуміння поняття «правової політики», більше того вони є взаємодоповнюючими по відношенню між собою.
Третя формула. У «правовій політиці» провідне місце відіграє «політика», а «право» виступає як інструмент її забезпечення, тому можна сміливо стверджувати, що «правова політика» є різновидом «політики» як суспільного та державного явища. Політика може мати різне забарвлення: соціальна, економічна, сімейна, тощо. Правова ж політика є особливою її формою, саме через право забезпечується реалізація соціальних, економічних програм розвитку суспільства, завдяки загальнообов’язковості виконання нормативно – правових актів, зміст яких і є правом.
Правова політика – це особлива форма державної політики, засіб юридичного закріплення та здійснення політичного курсу країни, волі її лідерів та владних структур. Правова політика втілюється, перш за все, в законах та інших підзаконних актах та направлена на охорону та захист суспільних відносин.
З цього випливає логічний висновок, що найважливішою властивістю правової політики є її державно – вольовий характер, владно – імперативний зміст. Ознаками правової політики є:
1) базування на праві та пов’язаність ним;
2) здійснення правовими методами;
3) охоплення головним чином правової сфери діяльності;
4) забезпечення примусом держави;
5) є публічною, офіціальною.
За матеріалом усього вище викладеного, спираючись на думку вчених-правознавців, ми пропонуємо наступне трактування поняття «правова політика», а саме як: сукупність ідей, задач, програм, методів стосовно становлення та розвитку, регулювання та охорони суспільних відносин за допомогою права.
Розшифруємо власну думку:
А) сукупність ідей – це погляди, переконання та вірування громадян України щодо майбутнього розвитку нашої держави;
Б) на основі насущних проблем сьогодення формуються задачі, які є продовженням суспільних ідей та вимогою перед органами державної влади та місцевого самоврядування щодо покращення «життя країни»;
В) програма являє собою комплекс дій, логічно впорядкованих, підкорених єдиній меті, які мають забезпечити досягнення поставлених задач;
Г) методи – це те, за допомогою чого реалізуються положення сформованої програми дій тих чи інших суспільних установ;
Д) за допомогою права – це діяльність суб’єктів правової політики у дусі чіткого виконання законів та інших підзаконних актів.
Під правовою політикою ми розуміємо сукупність ідей, завдань, програм, методів стосовно становлення та розвитку, регулювання та охорони суспільних відносин за допомогою права.
Питання щодо суб’єктів правової політики потребує досконалого вивчення у контексті реалізації цієї політики. Їх діяльність щодо впровадження правової політики в життя, повинна бути спрямована на генерацію ідей, постановку завдань, формування програм та пошук методів її реалізації. Не менш важлива ознака суб’єкта правової політики – це його здатність впливати на становлення та розвиток суспільних відносин, а також забезпечувати їх регулювання та охорону. За таким критерієм, ми і поділили всіх учасників, які будуть наділені статусом «суб’єктів правової політики».
До них, на наш погляд, необхідно віднести:
1) державу, яка через певні органи та інститути, безпосередньо здійснює свої функції щодо реалізації правової політики;
2) політичні партії;
3) громадяни (громадянське суспільство).
Спробуємо дати характеристику кожному із зазначених суб’єктів правової політики.
Держава як суб’єкт правової політики. У системі інститутів владних відносин виділяється особлива ланка, якою виступає держава. Досвід показав, що для сучасного суспільства, яке керується принципами гуманізму та демократії, держава є найбільш вигідною системою органів та інститутів влади. Однак, у деяких випадках, центральним інститутом влади може бути церква, партія, армія. Але, в будь-якому разі, не існує політики без інституту влади як центру інтеграції, диференціації, медіації. Без інститутів та еліти можливе лише самоуправління, а для великого суспільства це рівнозначно анархії.
Роль держави в організації суспільства та здійсненні політичної влади зумовлена тим, що вона є центром, ядром політичної системи. Держава є одним із найважливіших інститутів будь-якого суспільства, що формувався і вдосконалювався разом із розвитком людської цивілізації. За нинішніх умов державі не знайдено адекватного замінника і, напевне, не буде знайдено в найближчому майбутньому.
І дійсно, важко не погодитись із твердженням про те, що держава займає особливе місце в політичній системі суспільства. Це зумовлюється тим, що вона виступає формою організації життєдіяльності суспільства.
Держава відповідає перед людиною за свою діяльність (ст. 3 Конституції України). Держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України (стаття 11 Конституції України).
Тільки держава є носієм суверенітету як політико-правової властивості державної влади, що виражається у її єдності, неподільності, верховенстві розповсюдженості на території України та на осіб, що перебувають на ній.
Характерною властивістю держави є наявність у неї власної правової політики, що формується під впливом політики суспільства. Тобто, ідеї, прагнення та бажання громадянського суспільства втілюються в життя через діяльність державних органів, що мають у своєму розпорядженні механізми переконання та примусу, що роблять такі веління загальнообов’язковими для всього суспільства.
Особливістю правової політики є те, що вона втілюється в життя у нормативно-правовій формі, тобто знаходить відображення у законотворчій та підзаконній діяльності. Незважаючи на сферу суспільних відносин – економічна, військова, правова, соціальна, технічна та ін. – правова політика держави здатна за допомогою правового інструментарію здійснювати регулювання в будь-якій з них, зокрема через правотворчий процес.
Розглядаючи правову політику в цілому, не поділяючи її зараз на державну, суспільну чи особисту, можна вести мову про роль та значення держави як її суб’єкта. Держава об’єктивно є найбільш активним суб’єктом правової політики, адже не просто впливає на процес її формування та реалізації, але і, здебільшого, визначає її. Підтвердженням цьому є те, що в багатьох нормативно-правових актах дуже часто зустрічаються такі висловлювання як «державна політика», «політика України», «політика держави».
Роль держави у реалізації правової політики важко переоцінити. Адже, в її арсеналі зосереджено вагомі важелі, які «приводять у рух весь суспільний організм». В той же час держава це абстракція, що здійснює свої функції через діяльність державних органів та інститутів, що безпосередньо впроваджують в життя державні ідеї.
Аналіз нормативно-правових актів дає підставу стверджувати, що правова політика в тій чи іншій сфері може формуватись, здійснюватись від імені держави як державними органами, так і окремими посадовими особами. До таких суб’єктів ми пропонуємо віднести: Президента України, Верховну Раду України, Кабінет міністрів України та інші органи, інститути, які знаходяться у підпорядкуванні вищеназваних.
Ми пропонуємо більш детально розглянути саме цих трьох суб’єктів правової політики, оскільки саме вони, у відповідності зі статтею 93 Конституції України наділені правом законодавчої ініціативи, тобто можуть вносити на розгляд Верховної Ради України проекти законів, які є нічим іншим як формою права. Інші учасники, наприклад органи місцевого самоврядування, здійснюють свою діяльність на підзаконному рівні, тобто діють у відповідності до прийнятих законів.
Так, наприклад, Президент України є главою держави і виступає від її імені. Щорічно він звертається з посланнями до народу та Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, тобто звітує про стан політики в країні. Крім того, Президент України представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, приймає рішення про визнання іноземних держав тощо.
В Конституції України наголошується на різнобічності сфер реалізації політики Президентом. Оскільки предметом нашого дослідження є правова політика, то спробуємо пояснити вплив першої особи держави на її формування та реалізацію.
Спочатку необхідно визначити, що Президент України як орган державної влади має власну правову політику. Тобто він висуває ідеї, ставить завдання для їх реалізації, може сформувати програму, до якої будуть включені ці завдання, а також обирає методи, які, на його думку, є найбільш прийнятними для забезпечення їхнього виконання.
Наприклад, у щорічних зверненнях Президент України формує основні політичні цілі та завдання держави в різних сферах суспільного життя, яких своєю діяльністю прагне досягти в майбутньому. Одним з таких завдань є зносини з іноземними державами, які регламентуються міжнародно-правовими нормами чи дво-, багатосторонніми договорами і угодами. Від якості виконання правових приписів залежить не тільки ступінь ефективності щодо реалізації правової політики держави, а також й імідж України як суверенної, незалежної, демократичної, соціальної, правової держави. На прикладі Президента України ми можемо із впевненістю стверджувати, що реалізація ним як суб’єктом правової політики владних повноважень тягне за собою відповідні наслідки. В цьому розрізі варто сказати про високий ступінь відповідальності, який покладається на дану особу, оскільки від її дій залежить який буде сформовано образ суспільства і держави в цілому.
Свої ідеї Президент України має право подавати у вигляді законопроектів як суб’єкт законодавчої ініціативи (стаття 93 Конституції України). Однак сама ідея не має матеріалізованого вигляду, тому для її реалізації необхідно визначити конкретні завдання, виконання яких забезпечить досягнення її кінцевої мети. Окреслені завдання мають бути логічно структуровані за відповідною галуззю діяльності, наприклад, соціальний, економічний блоки тощо. Дана структурованість знаходить відображення у програмі дій Президента. В ній не тільки ставляться питання чи завдання, а і даються відповіді чи пропонуються шляхи їх виконання. Також обґрунтовується застосування відповідних методів, які забезпечать оптимальне вирішення окресленої проблематики в майбутньому.
Таким чином через власні повноваження як Президента України, закріплені Конституцією, він долучений спочатку до сфери формування правової політики держави, а потім – і до її реалізації.
Кабінет міністрів України. У відповідності зі статтею 116 Конституції України Кабінет міністрів України забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування. Тобто, як вищий орган у системі органів виконавчої влади Кабінет міністрів України відповідальний за реалізацію внутрішньої політики України, а саме через розробку загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, культурного розвитку нашої держави.
Кожна структурна одиниця в складі Кабінету міністрів України, міністерство чи відомство, відповідає за розробку та реалізацію політики держави у певному напрямі.
Особливо хочеться підкреслити компетенцію Кабінету міністрів України у формуванні Державного бюджету України та забезпеченні його виконання. Він є найважливішим фінансовим документом держави. Саме в ньому закладаються всі основи економічної політики країни. Будь-яка соціальна чи політична програма може бути профінансованою лише в тому разі, якщо вона була запланована на поточний рік.
У формуванні та реалізації правової політики може приймати участь не тільки Уряд в цілому, а і окремі його структурні елементи: міністерства, відомства, служби.
Верховна Рада України є наступним суб’єктом правової політики. Однієї тези про те, що Україна є парламентсько-президентською республікою, на наше глибоке переконання, достатньо для підкреслення важливості ролі цього суб’єкта у формуванні та реалізації політики держави.
Про Верховну Раду України можна сказати, що вона є таким суб’єктом, який повністю визначає правову політику України. Це підтверджується її повноваженнями, закріпленими в Конституції України. Зокрема щодо прийняття законів, затвердження Державного бюджету України, визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля тощо.
Саме в стінах Верховної Ради України звітують про виконану роботу як Президент України, так і Прем’єр-міністр України, члени Уряду тощо.
Верховний та Конституційний суди України. Судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального, а також конституційного судочинства (стаття 1 Закону України «Про судоустрій України»). Судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. З цього положення випливає те, що політика держави в сфері правосуддя реалізується через правову діяльність судів відповідних ланок. Тобто, кожна судова інстанція виконує окремо покладені на неї обов’язки в рамках наданих повноважень, а всі суди взагалі забезпечують досягнення єдиної мети – розгляду справи по суті та винесення справедливого судового рішення. Крім того, при досягненні зазначеної мети, суд забезпечує захист гарантованих Конституцією України та законами прав та свобод людини і громадянина, прав та законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави.
Політичні партії поряд з державою є активним суб’єктом правової політики, діяльність яких спрямована на одержання влади, досягнення законного контролю над управлінськими процесами в державі.
Про політичні партії як суб’єкта правової політики так само можна, вести мову в ракурсі їх впливу на законотворчу діяльність. Адже прийняття будь-якого закону є своєрідним компромісом ідей політичних сил, представлених в Парламенті України.
В той же час, політична партія є рушійною силою, першоосновою формування майбутніх засад як внутрішньої, так і зовнішньої політики України. Це проявляється в тому, що прийшовши до влади, представників партії-переможця, а точніше сказати, партій, що створили коаліцію висуваються на керівні посади в державі. Після чого, новопризначені чиновники починають реалізовувати ідеї, що були зазначені у передвиборчій програмі вказаної політичної сили.
Громадяни як суб’єкти правової політики. Крім того, що реалізація правової політики спрямована на забезпечення інтересів населення, самі громадяни також можуть впливати на процес її формування. По-перше, це забезпечується можливістю громадян України висловлювати власну позицію щодо особливо важливих питань в державі через проведення Всеукраїнського референдуму. По-друге, всі громадяни України наділені однаковими виборчими правами, адже відповідно до статті 71 Конституції України вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.
Отже, підсумовуючи вищезазначене слід відмітити, що будь-які ідеї, які є ядром політики, не можуть бути реалізованими без відповідних суб’єктів. До них, на наш погляд, доречно віднести державу, зокрема її органи, які мають право законодавчої ініціативи (Президент України, Верховна Рада України, Кабінет міністрів України), політичні партії, які втілюють свої передвиборчі програми в життя через управлінську владну діяльність, та громадяни України, які не тільки є об’єктом (забезпечення прав і свобод людини і громадянина) функціонування правової політики, а і активними членами, наприклад, законотворчого процесу. Одні з вказаних суб’єктів приймають участь у формуванні правової політики, інші у її реалізації, а треті і взагалі її повністю визначають.