Право коммунальной собственности на землю

5. Право коммунальной собственности
на землю

Право
коммунальной собственности на землю является относительно новым явлением в нашей
стране. Коммунальная собственность, возникшая на основании ст. 31 Закона Украины
от 7 февраля 1991 г. «О собственности» как разновидность государственной
собственности, с принятием действующей Конституции, приобрела самостоятельный характер.
Применительно к земельной собственности это закреплено в ст. 142 Конституции,
положения которой получили дальнейшее развитие в ЗК. Коммунальная собственность
на землю означает принадлежность последней на праве собственности территориальным
общинам. Поэтому в современных условиях коммунальная земельная собственность является
альтернативой государственной собственности на землю. Сохраняя публичный характер,
она составляет наиболее оптимальный уровень общественной принадлежности земель и
их природных богатств территориальным общинам.

Субъектами права коммунальной собственности на землю являются территориальные общины. Так,
согласно ч. 1 ст. 83 ЗК коммунальной собственностью являются земли, принадлежащие
на праве собственности территориальным общинам сел, поселков и городов. Время определения
территориальной общины, его правосубъектности, основных функций и полномочий, в
том числе правомочий собственности, а также условий и порядка их осуществления,
предусмотрено в ст. 1 Закона «О местном самоуправлении в Украине».

Территориальные
общины одновременно выступают первичными носителями прав местного самоуправления
и субъектами, которым принадлежат полномочия владения, пользования и распоряжения
своими объектами права собственности, расположенных на их землях. В этой связи указанная
норма определяет право коммунальной собственности как неотъемлемое право территориальной
громады владеть, целесообразно, экономно и эффективно пользоваться и распоряжаться
по своему усмотрению и в своих интересах принадлежащим ей, как непосредственно,
так и через органы местного самоуправления .

Правомочия
территориальных общин, закреплены в Законе «О местном самоуправлении в Украине»,
существенно расширяются положениями ст. 12 ЗК и другими нормами. Наиболее важными
среди них являются правомочия по владению, пользованию и распоряжению землями коммунальной
собственности. Сами же условия и порядок осуществления правомочий собственности
территориальными громадами через созданные ими органы местного самоуправления, не
приводят к потере ими качества обособленных и самостоятельных субъектов права собственности
на коммунальные земли.

Основным
источником приобретения права коммунальной собственности на землю были и остаются
государственные земли. Это имело место, например, при передаче в коммунальную собственность
предприятий агропромышленного комплекса согласно постановлению Кабинета Министров
Украины от 5 сентября 1996 г. № 1060 «О поэтапной передаче в коммунальную собственность
объектов социальной инфраструктуры, жилищного фонда сельскохозяйственных, перерабатывающих
и обслуживающих предприятий, учреждений и организаций агропромышленного комплекса,
основанных на коллективной и иных формах негосударственной собственности «,
вместе с занимаемыми ими земельными участками, находившихся в коллективной собственности.
Такая передача земельных участков государственной собственности в коммунальную собственность
предусмотрена в ст. 117 ЗК. Право коммунальной земельной собственности на сегодня
может распространяться путем выкупа земельных участков физических и юридических
лиц для общественных потребностей и приобретения на других принципах, предусмотренным
законом.

Согласно
ч. 2 ст. 83 ЗК в коммунальной собственности находятся все земли в пределах населенных
пунктов, кроме земель частной и государственной собственности, а также земельные
участки за их пределами, на которых расположены объекты коммунальной собственности.
Таким образом, земли коммунальной собственности в общем виде определяются на основе
их исключении из состава земель государственной собственности и выделения от земельных
участков права частной собственности физических и юридических лиц.

Вместе
с этим действующее земельное законодательство определяет земли, которые могут находиться
только в коммунальной собственности не могут передаваться в частную собственность.
Так, согласно ч. ст. 83 ЗК к землям коммунальной собственности, которые не могут
передаваться в частную собственность, относятся:

• земли общего пользования населенных
  пунктов (площади, улицы, проезды, дороги, набережные, пляжи, парки, скверы, бульвары,
  кладбища, места обезвреживания и утилизации отходов и т. д.);
• земли под железными
  дорогами, автомобильными дорогами, объектами воздушного и трубопроводного транспорта;
• земли под объектами природно-заповедного фонда, историко-культурного и оздоровительного
  назначения, имеющие особую экологическую, оздоровительную, научную, эстетическую
  и историко-культурную ценность, если иное не предусмотрено законом;
• земли лесного
  фонда и земли водного фонда, кроме случаев, определенных ЗК;
• земельные участки,
  используемые для обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Не менее
важными являются положения ЗК о основания приобретения права коммунальной собственности
на землю. Так, согласно ч. 4 ст. 83 ЗК территориальные громады приобретают землю
в коммунальную собственность в случае:

• передачи им земель государственной собственности;
• принудительного отчуждения земельных участков у собственников по мотивам общественной
  необходимости и для общественных нужд;
• принятия наследства, приобретение по договору
  купли-продажи, ренты,
• дарения,
  мены, другим гражданско-правовым договорам;
• возникновения иных оснований, предусмотренных
  законом.

К последним можно отнести, например, случаи добровольного отказа физического
или юридического лица от прав собственника на земельный участок в пользу территориальной
общины, изъятие земельного участка по искам органов местного самоуправления в законом
предусмотренных случаях подобное. Таким образом, приведенный перечень оснований
приобретения права коммунальной собственности на землю не является исчерпывающим.

6. Право государственной собственности
на землю

Государственная
собственность на землю достаточно давняя и берет свое начало с княжеской «Сабина»,
пережившей периоды земельной собственности царской семьи и императорского двора,
кабинетного землевладения и казенных земель, и, наконец приобрела статус государственной
собственности на землю. Таким образом, государство с момента своего возникновения
обладало и до наших дней обладает определенными земельными площадями на основе собственности.
Безусловно, оно и в будущем будет иметь право собственности на соответствующие земельные
ресурсы для осуществления своих функций с целью выполнения общегосударственных задач
и удовлетворения публичных интересов общества.

Однако,
проблема заключается в установлении того, в каких пределах и на каком праве земля
принадлежит государству. Известно, что в советский период право собственности на
землю и другие природные объекты существовало в исключительной форме, означало устранение
всех, кроме государства, субъектов права от участия в отношениях собственности на
землю и другие природные богатства. Таким образом, государство было единственным
собственником земли и других ее природных богатств. Однако при этом не было законодательно
определен конкретный собственник в лице любого государственного формирования. Такое
положение привело к формированию не государственной собственности на землю и ее
богатства, а административно-управленческого и чиновничье-бюрократического порядка.

Принципиально
иного закрепления получили отношения государственной собственности на землю в законодательстве
современного украинского государства. Согласно ч. 1 ст. 84 ЗК в государственной
собственности находятся все земли Украины, кроме земель коммунальной и частной собственности.
Приведенная норма земельного закона дает основание для выделения нескольких особенностей
правового статуса государственной собственности на землю.

Во-первых,
за такого широкого определения объектов государственной собственности как «все
земли», складывается ситуация, когда в рамках государства не могут оставаться
земельные объекты, которые не принадлежали бы на основании права собственности.
Это означает, что если земельные площади в пределах государства не принадлежат на
праве коммунальной или частной собственности, то они относятся к объектам права
государственной собственности. Таким образом, право государственной собственности
на землю, в отличие, например, от частной земельной собственности физических и юридических
лиц на конкретные земельные участки, так сказать презюмируются на законодательном
уровне. Кроме этого, правообъектность земель в этом смысле означает, что они были
и остаются в собственности государства, и в их «повторном» приобретении
государством нет необходимости.

Во-вторых,
определение объекта права государственной собственности осуществлено через более
широкую категорию «все земли», охватывает и признаки обособленного земельного
участка. Из этого следует, что объектами права государственной собственности  есть «все
земли» соответствующих категорий в пространственных пределах государства, которые
не отнесены к коммунальной и частной собственности. Отделение земельных площадей
государственной собственности пределами государственной границы, а не по признакам
определения мест расположения конкретных участков и установление их границ на земной
поверхности, обеспечивает их отграничения от земель соседних государств (внешнее)
и внутреннее размежевание от земель коммунальной и частной собственности (внутреннее).

Одновременно
следует обратить внимание на то, что во всех случаях приобретения государством права
собственности на землю указывается на земельные участки с признаками обособленного
объекта права. Именно приобретения таких земельных участков осуществляется на основании
закона, перед которым физические и юридические лица равноправны с государством.
Из этого следует, что государству могут принадлежать на праве собственности «обособленные
земельные участки», например, их выкуп из коммунальной или частной
собственности, конфискация земельного участка в порядке, предусмотренном законом
и т. д.

Субъектом
права собственности на государственные земли и конкретные земельные участки в их
составе, всегда было и остается государство как политико-правовая организация общества.
Они принадлежат государству на основе правопреемства украинским государством правосубъектности
предыдущих государственных образований, как форм политико-правовой организации общества
и присвоение земельных богатств всем государственным сообществом. Из приведенного
следует, что земли государственной собственности принадлежат самому государству
со всеми социальными и юридическими последствиями.

Свои
собственнические полномочия относительно земель государственной собственности государство
реализует через государственные органы власти, которые осуществляют правомочия владения,
пользования и распоряжения ими в законом установленных пределах от имени и в интересах
государства. Так, по ч. 2 ст. 84 ЗК право государственной собственности на землю
приобретается и реализуется государством в лице Кабинета Министров Украины, Совета
министров АРК, областных, Киевской и Севастопольской городских, районных государственных
администраций, государственных органов приватизации, в соответствии с законом. При
этом законодательное возложение функций по реализации правомочий собственности государством
на те или иные органы исполнительной власти, не снижает собственническую правосубъектность
государства и не подменяет ее как собственника земельных ресурсов страны.

Важной
особенностью права государственной земельной собственности и определения в законодательном
порядке земель, не подлежащих передаче в коммунальную собственность. Согласно ч.
ст. 84 ЗК к землям государственной собственности, которые не могут передаваться
в коммунальную собственность, относятся: земли атомной энергетики и космической
системы; земли обороны, кроме земельных участков под объектами социально-культурного,
производственного и жилого назначения; земли под объектами природно-заповедного
фонда и историко-культурными объектами, имеющими национальное и общегосударственное
значение; земли под водными объектами общегосударственного значения; земельные участки,
используемые для обеспечения деятельности Верховной Рады Украины, Президента Украины,
Кабинета Министров Украины и других органов государственной власти, Национальной
академии наук Украины и отраслевых академий наук; земельные участки зон отчуждения
и безусловного (обязательного) отселения, подвергшиеся радиоактивному загрязнению
вследствие Чернобыльской катастрофы; земельные участки, закрепленные за государственными
профессионально-техническими учебными заведениями; земельные участки, закрепленные
за высшими учебными заведениями государственной формы собственности; земельные участки,
на которых расположены государственные, в том числе казенные предприятия, хозяйственные
общества, в уставных фондах которых государству принадлежат доли (акции, паи), объекты
незавершенного строительства и законсервированные объекты.

Указанные
земли предназначены для выполнения государством своих внутренних и внешних функций.
Они используются для удовлетворения социальных и экономических интересов всего общества
и выполнение общегосударственных задач. Поэтому эти земли не ограничены ни категориям
земель, ни размерами площадей, ни местоположением. А с учетом функционального назначения
их использования, надо признать, что приведенный перечень не является исчерпывающим.
Поэтому все более актуальной становится проблема практического разграничения земель
государственной и коммунальной собственности.

Не менее
важным является определение в законе земель государственной собственности, которые
не подлежат передаче в частную собственность. Согласно ч. 4. ст. 84 ЗК к землям
государственной собственности, которые не могут передаваться в частную собственность,
относятся: земли атомной энергетики и космической системы; земли под государственными
железными дорогами, объектами государственной собственности воздушного и трубопроводного
транспорта; земли обороны; земли под объектами природно-заповедного фонда, историко-культурного
и оздоровительного назначения, имеющие особую экологическую, оздоровительную, научную,
эстетическую и историко-культурную ценность, если иное не предусмотрено законом;
земли лесного фонда и водного фонда, кроме случаев, определенных земельным законом;
земельные участки, которые используются для обеспечения деятельности Верховной Рады
Украины, Президента Украины, Кабинета Министров Украины и других органов государственной
власти, Национальной академии наук Украины и отраслевых академий наук; земельные
участки зон отчуждения и безусловного (обязательного) отселения, подвергшихся радиоактивному
загрязнению вследствие Чернобыльской катастрофы; земельные участки, закрепленные
за государственными профессионально-техническими учебными заведениями; земельные
участки, закрепленные за высшими учебными заведениями государственной и коммунальной
форм собственности.

Стоит
отметить, что перечень земель государственной собственности, которые не подлежат
передаче в частную собственность, является более широким по сравнению с перечнем
земельных объектов, которые не могут передаваться в коммунальную собственность.
Это не сказывается на реализации конституционного принципа равенства субъектов права
собственности перед законом, хотя бы потому, что частные владельцы не могут быть
субъектами права собственности на указанные земли. Надо учитывать и то, что коммунальные
земли, как и земли государственной собственности, используются для удовлетворения
публичных интересов территориальных общин.

Наиболее
существенно равенство прав собственности на землю характеризует положение, что закреплено
ст. 14 Конституции о приобретении и реализацию этого права государством, наравне
с гражданами и юридическими лицами, исключительно в соответствии с законом. Этот
конституционный принцип получил закрепление и в земельном законодательстве. Так,
согласно ч. 5 ст. 84 ЗК государство приобретает право собственности на землю в случае:
отчуждения земельных участков у собственников по мотивам общественной необходимости
и для общественных нужд; приобретения по договорам купли-продажи, дарения, мены
и другим гражданско-правовым договорам; принятия наследства; передачи в собственность
государству земельных участков коммунальной собственности территориальными громадами;
конфискации земельного участка.

Украинскому
государству на праве собственности могут принадлежать земельные участки и за ее
территориальными границами. Так, согласно ч. ст. 18 ЗК Украины за пределами ее территории
может иметь на праве государственной собственности земельные участки, правовой режим
которых определяется законодательством соответствующей страны. Несмотря на не значительные
по сравнению с площадями внутренних земель, размеры иностранных землевладений нашего
государства, приведенное положение земельного закона имеет принципиальное значение.

7. Право собственности на землю иностранных
граждан, иностранных юридических лиц и иностранных государств

Согласно
ч. 1 ст. 9 Конституции действующие международные договоры, согласие на обязательность
которых дано Верховной Радой Украины, являются частью национального законодательства.
В отличие от предыдущего земельного закона, в действующем ЗК отсутствует специальный
раздел, посвященный международным договорам в сфере земельных отношений. Однако
земельное законодательство Украины признает нормы и принципы международного права,
связанные с регулированием земельных отношений.

Приведенное
конституционное положение нашло свое отражение в конкретных правовых нормах ЗК,
предусматривающие земельные права иностранных граждан и лиц без гражданства, иностранных
юридических лиц и иностранных государств. Они признаются субъектами земельных отношений
украинскому законодательству, в частности субъектами права собственности на конкретные
земельные участки. Этим подтверждается приверженность Украины общему принципу предоставления,
например, иностранным гражданам национального правового статуса наравне с гражданами
Украины, за исключением тех исключений из этого статуса, которые предусмотрены национальным
законодательством для иностранных граждан. Такие исключения содержатся и в земельном
законодательстве относительно права собственности на земельные участки иностранных
субъектов права.

В отличие
от граждан Украины, которые могут приобретать земельные участки в собственность
на всех категориях земель страны и на разнообразных основаниях, иностранные субъекты
ограничиваются в приобретении права собственности на земельные участки категориям
земель, местоположением на них объектов недвижимости, целями использования, условиями
получения и тому подобное. Так, по ч. 4 ст. 22 ЗК земли сельскохозяйственного назначения
не могут передаваться в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства,
иностранным юридическим лицам и иностранным государствам. В случае, если такие земли
получены в собственность иностранными гражданами или юридическими лицами в порядке
принятия наследства, то согласно ч. 4 ст. 81 и ч. 4 ст. 82 ЗК они в течение года
подлежат отчуждению.

Приведенные
положения позволяют утверждать, что действующий земельный закон вообще исключает
возможность приобретения сельскохозяйственных земель в собственность иностранными
субъектами права. Это объясняется тем, что согласно ст. 14 Конституции и ст. 1 ЗК
земля является основным национальным богатством, находящимся под особой охраной
государства. Поэтому их использование иностранными субъектами на основании права
собственности, не может причинять вред правам и интересам отечественных граждан
и общества.

Согласно
ч. 2 ст. 81 ЗК иностранные граждане и лица без гражданства могут приобретать право
собственности на земельные участки несельскохозяйственного назначения в пределах
населенных пунктов, а также на земельные участки несельскохозяйственного назначения
за пределами населенных пунктов, на которых расположены объекты недвижимого имущества,
принадлежащие им на праве частной собственности. Из приведенной земельно-правовой
нормы следует минимум 3 существенные ограничения права собственности иностранных
граждан и лиц без гражданства на землю в Украине: ограничение землями несельскохозяйственного
назначения в пределах населенных пунктов; ограничения такими же землями за пределами
населенных пунктов с расположенными на них объектами недвижимого имущества; ограничения
принадлежности последних на праве частной собственности.

Иностранные
граждане и лица без гражданства могут приобретать право собственности на земельные
участки в соответствии с действующим земельным законодательством в случае: приобретения
их по договору купли-продажи, дарения, мены и другим гражданско-правовым договорам;
выкупа земельных участков, на которых расположены » объекты недвижимого имущества,
принадлежащие им на праве собственности, принятие наследства. Сопоставления приведенных
случаев приобретения права собственности на земельные участки иностранными гражданами
и лицами без гражданства с основаниями их приобретения отечественными гражданами,
также позволяет говорить об ограничении возможностей первых.

Более
существенные ограничения для приобретения права собственности на земельные участки
предусмотрены для иностранных юридических лиц. Так, согласно ч. 2 ст. 82 ЗК иностранные
юридические лица могут приобретать право собственности на земельные участки несельскохозяйственного
назначения: в пределах населенных пунктов в случае приобретения объектов недвижимого
имущества и для сооружения объектов, связанных с осуществлением предпринимательской
деятельности в Украине, за пределами населенных пунктов в случае приобретения объектов
недвижимого имущества. Здесь вступления иностранными юридическими лицами права собственности
на земельные участки напрямую связано с приобретением объектов недвижимости на соответствующих
землях. Принципы же приобретения земельных участков в собственность для указанных
целей аналогичны основаниям их приобретения иностранными гражданами и и для лиц
без гражданства.

Действующее
земельное законодательство предусматривает и право собственности на землю совместных
предприятий, основанных с участием иностранных юридических и физических лиц. Они
согласно ч. ст. 82 ЗК могут приобретать право собственности на земельные участки
несельскохозяйственного назначения в случаях и в порядке, установленном для иностранных
юридических лиц. В частности, условия и порядок продажи земельных участков государственной
или коммунальной собственности иностранным государствам и иностранным юридическим
лицам предусмотренные ст. 129 ЗК.

Земельные
участки, полученные иностранными гражданами, лицами без гражданства и иностранными
юридическими лицами в собственность из состава земельного фонда страны, приобретают
правовую природу частной земельной собственности. Украинское земельное законодательство
не предусматривает коммунальной или муниципальной собственности иностранных субъектов
права. Однако в принципиальном плане передача земельных участков вместе с другими
объектами недвижимости, например, муниципальным представительствам городов-побратимов,
что встречается на практике, не противоречат действующему законодательству.

Значительный
интерес представляет регламентация права собственности иностранных государств на
земельные участки в составе земельного фонда Украины. Согласно ст. 85 ЗК иностранные
государства могут приобретать в собственность земельные участки для размещения зданий
и сооружений дипломатических представительств и других, приравненных к ним, организаций
в соответствии с международными договорами. При этом следует иметь в виду, что за
дополнениями к ст. 129 ЗК продажа земельных участков, находящихся в государственной
собственности, на которых расположены объекты, подлежащие приватизации, иностранным
государствам и иностранным юридическим лицам осуществляется государственными органами
приватизации по согласованию с Кабинетом Министров Украины.

Безусловно,
земельные участки для использования в указанных целях могут приобретаться в собственность
иностранными государствами из соответствующих категорий земельного фонда страны,
за исключением земель сельскохозяйственного назначения. Это прямо предусмотрено
в ст. 22 ЗК, согласно которой не допускается передача земельных участков сельскохозяйственного
назначения на праве собственности иностранным государствам. Однако предусмотрев
такое ограничение, земельное законодательство не определяет последствия вступления
участка земли сельскохозяйственного назначения иностранным государством, например,
в порядке правопреемства, наследования и других правовых основаниях, что все-таки
могут иметь место в реальной действительности. Представляется, что юридическая судьба
таких земельных участков должен решаться аналогично их наследованию иностранными
юридическими лицами.

Соответствующие
земельные участки передаются иностранным государствам с учетом международного принципа
взаимности, то есть наше государство на правовой основе должна предоставить иностранному
государству земельный участок. Вместе с тем надо отметить, что в международной практике
не редко встречаются случаи отклонения от этого принципа и передаче земельного участка
национальным государством на более выгодных условиях, чем это делается иностранным
государством. Такая практика не противоречит нормам международного права и расценивается
как акт доброй воли. Но в принципиальном плане она может противоречить требованиям
национального законодательства, поскольку иностранный субъект права вообще и иностранное
государство частности не могут иметь больший объем прав в государстве Украина, чем
это предусмотрено для национальных субъектов права и государства Украина в иностранной.