Практика взаємодії держави та громадянського суспільства

1. Договори про взаємодію держави й громадянського
суспільства та світова практика їх застосування

Документи, що визначають політику
співпраці, характерні для певного етапу розвитку взаємин між державою і
організаціями громадянського суспільства. У них відображена позиція державної
влади щодо ролі громадянського суспільства. У цих документів, як випливає з їх
змісту, дві основних мети.

По-перше, вони спрямовані на
активізацію участі громадян у політичному житті, а по-друге, на створення
механізмів співпраці, які частково звільнили б державу від тягаря надання
деяких послуг населенню.

У цих документах викладаються
загальні наміри сторін і конкретні кроки з боку держави та громадських
організацій щодо реалізації принципів співпраці у вигляді практичних механізмів.

Документи, що визначають політику співпраці є результатом спільних зусиль і переговорів обох сторін. Вони можуть бути різні за формою: від двосторонніх
офіційних угод (наприклад, договори, укладені між державою і громадянським суспільством Великобританії), до угод «де-факто»,
прийнятих у вигляді державних програм урядом (Хорватська програма співпраці)
або парламентом (Концепція розвитку громадянського суспільства Естонії), або односторонніх заяв з виразом зобов’язань
сторони (Державна стратегія Угорщини щодо громадянського суспільства).

З одного боку, вони дають
можливість організаціям громадянського суспільства отримати більш значну
підтримку своєї діяльності, а значить розширити області своєї діяльності в
інтересах суспільства. З іншого боку, коли держава включає в свою політику
діалог і партнерство з громадянським суспільством, воно за допомогою такого партнерства
може успішніше виконувати свої завдання.

З назви такого документа зазвичай слідує,
чи є він одностороннім або двостороннім, а також чи має він юридичну силу, яка
робить його обов’язковим для виконання. Угода між урядом і громадським сектором
Уельсу оформляє зобов’язання уряду і є юридичним документом, в той час як
англійська угоду являє собою лише «меморандум» про взаємини між урядом і третім
сектором. Естонська концепція розвитку громадянського суспільства була прийнята
парламентом і відображає цінності, принципи і процедури, покликані активізувати
участь громадян у житті держави. У хорватській програмі прямо сказано, що вона
не є юридично обов’язковим документом, але являє собою основу для майбутньої
співпраці.

У « Білій книзі з питань
державного управління в Європі», основний акцент робиться на реформування «того,
як Євросоюз користується повноваженнями, які отримав від громадян», і йдеться
про необхідність більш тісної взаємодії між громадянським суспільством, з
одного боку, та центральними і місцевими органами влади, з іншого. «Біла книга
» – це політичний документ, в якому проголошується п’ять основоположних
принципів (відкритість, участь, підзвітність, ефективність і координація) і
майбутні заходи, засновані на цих принципах, включаючи діалог, консультації та
формування партнерств, які є відображенням зобов’язань Комісії на майбутнє.

Датська Хартія взаємодії Мережі
добровольців і громадських організацій Данії з державним сектором, передбачає
прийняття подальших заходів зі сприяння діяльності громадських організацій,
включаючи розробку відповідного законодавства, яке забезпечило б безперервну
підтримку діяльності НУО, не позбавляючи їх незалежності, і надало б ресурси «на
просування і здійснення спільних ініціатив». Хартія – це рамкова угода, що
служить основою для подальших конкретних кроків. Хоча вона не має юридичної
сили, її позитивна роль у зміцненні громадського сектору та активізації участі
громадян у житті держави визнана і урядом, і третім сектором Данії.

2. Інституційна основа взаємодії НУО та уряду. Громадянське суспільство
та громадянські ради при органах державної влади. Консультативні громадські
ради: особливості організації й діяльності

Під інституційною основою
взаємодії між НУО та урядом розуміються різні структури, агентства та механізми,
вирішальні конкретні завдання співпраці на центральному та місцевому рівнях.
При цьому не існує єдиної моделі такої інституціональної основи.

По-перше, саме слово «основа» може
вводити в оману, оскільки в європейських країнах, як правило, не існує єдиної
централізованої системи, яка охоплювала б усе різноманіття форм та інститутів
взаємодії між двома секторами, так як ці форми і інститути не встановлені
«згори», а сформувалися природним чином протягом десятиліть, а іноді і століть
у західній частині Європи і протягом останніх 10-15 років – в її східній
частині.

Більш того, в Західній Європі
«усвідомлення сектору», тобто сприйняття безлічі некомерційних і неурядових
організацій як єдиного сектора – явище нове і в багатьох країнах ще не усталене.
Інститути співпраці розвивалися в окремих областях, де виникала потреба в них.
Тим не менш, деякі принципи і практика, зародившись в окремій сфері,
піднімалися до рівня загальновизнаних і поширювалися на весь сектор НУО та
навіть на громадянське суспільство в цілому. До таких універсальних принципів
належать, наприклад, принцип субсидіарності, доступ до інформації та
консультації із зацікавленими групами (соціальний діалог).

В цілому різні елементи
інституційної основи потрібні для забезпечення наступних аспектів (функцій)
співробітництва:

– Реєстрація та нагляд за діяльністю НУО; 

– Гарантії участі НУО у прийнятті рішень; 

– Фінансування НУО; 

– Координація дій двох секторів і взаємне інформування. 

З іншого боку, інституційну основу
можна аналізувати виходячи з місця розташування того чи іншого інституту в
структурі державного управління:

– парламент ;

У Парламенті типовою інституційною формою співпраці є спеціалізовані
комітети, що займаються питаннями НУО. Наприклад, в Угорщині з початку 1990-х
існує парламентський Комітет з підтримки організацій громадянського суспільства,
який видавав гранти з держбюджету національним асоціаціям.

Крім того, в Угорщині також існує
Громадське управління Парламенту, яке виконує роль інформаційного центру,
наприклад, веде базу даних НУО, яким розсилає інформацію про плани обговорення
законопроектів, в зацікавленій їх області (наприклад, якщо НУО хоче отримувати
інформацію про плани розгляду законопроектів, пов’язаних з екологією, вона може
підписатися на таку розсилку)

– уряд ;

Що стосується Уряду, в його складі
може бути центральний департамент, відповідальний за зв’язки з НУО незалежно
від лінійних міністерств. Наприклад, в Угорщині в 1998 р. при апараті прем’єр-міністра
був створений Департамент по зв’язках з громадянським суспільством, в обов’язки
якого входила розробка та координація політики щодо некомерційного сектора в
цілому.

У Хорватії Державне управління по співпраці з НУО також діє на рівні уряду. Управління було створене в 1998 р. з метою розвитку довіри і співпраці з НУО. Воно координувало діяльність робочих груп з різних законодавчих ініціатив, що стосуються організацій громадянського суспільства та надавало фінансову підтримку у вигляді грантів НУО різного профілю. 

– міністерства; 

На рівні міністерства форми
співпраці відповідають численним функцій держави щодо НУО, включаючи
фінансування, забезпечення участі громадських організацій у розробці політики,
а також в деяких випадках надання інших видів підтримки (наприклад, угорське
Міністерство у справах дітей, молоді та спорту дає НУО можливість публікувати
інформацію на сайті міністерства, тим самим заохочуючи співпрацю між різними
НУО, що працюють в одній області).

– ради, спільні комітети;

Зазвичай такі ради або спільні
комітети формуються на рівні міністерства, але існують також приклади рад при
Уряді. Вони є в Чеській Республіці та Словаччині, а також в Хорватії.

У Словаччині з 1999 р. існує
структура під назвою Рада уряду Республіки Словаччина по роботі з неурядовими
некомерційними організаціями.

Рада є консультативним та ініціативним
органом Уряду Республіки Словаччина з підтримки діяльності неурядових
некомерційних організацій. Вона може виступати з ініціативою або рекомендаціями
з питань політики та законодавства, що стосуються НУО; співпрацює з органами
державної влади на всіх рівнях з розробки технологій фінансування діяльності
НУО та співпраці з ними, а також підтримує офіційну державну базу даних НУО
Словаччини.

– агентства;

– «гонг» або «квазі-НУО»;

Термін «гонг» або «квазі-НУО»
використовується відносно некомерційних організацій, створених або фінансованих
державою. Відмінною рисою таких організацій є те, що незважаючи на
«приналежність» державі, вони незалежні від політичного істеблішменту з точки
зору керівництва організацією і, принаймні, з професійної точки зору. Вони
можуть приймати різноманітні форми і грати різні ролі – від фондів, що
займаються збором коштів та видачею грантів (наприклад, державні фонди в
Угорщині чи Франції), до просування певних суспільних інтересів та надання
послуг (наприклад, асоціації муніципалітетів) або некомерційної проектної діяльності
(наприклад, суспільно-корисні компанії в Угорщині).

– спеціалізовані структури;

До таких спеціалізованих структур
відноситься, наприклад британська Комісія з благодійності. Комісія з
благодійності заснована законом як регулятор і реєструючий орган благодійних
організацій Англії та Уельсу.

– місцеві органи влади.

Місцеві форми співробітництва, як
правило, є відображенням форм і практики співпраці на національному рівні.
Іноді при місцевій раді існує комітет або підкомітет, який займається
неурядовими організаціями; іноді за цю роботу відповідає спеціальний відділ
мерії або один співробітник у відділі зі зв’язків з громадськістю.

3. Державна
політика та механізм фінансування НУО та громадських ініціатив

Державне фінансування, що
надається в різних формах і шляхом різних механізмів, складає значну частку
надходжень НУО майже у всіх європейських країнах.

Політика уряду і його позиція щодо фінансування НУО визначаються головним чином його сприйняттям ролі третього сектору в розвитку суспільства і в реалізації цілей уряду. Фінансова підтримка НУО може бути частиною державної політики, що відбиває ставлення держави до НУО як до партнеру у вирішенні важливих політичних і соціальних завдань. Як правило, така політика супроводжується наявністю добре розвиненої системи надання державної підтримки третього сектору, яка встановлена на загальнодержавному політичному рівні законом, урядовим політичним документом або двостороннім договором (Великобританія), або постановами інших органів влади (уряду – Хорватія, міністерства – Німеччина і ін.)

Державна фінансова підтримка може
надаватися у формі оплати за товари та послуги, що знаходяться у віданні
держсектора, або у формі програмної підтримки діяльності НУО. Завдання надання
такої підтримки може бути також делеговане на рівень місцевої влади (Угорщина).
Фінансові взаємовідносини з НУО можуть перебувати під безпосереднім контролем
уряду (Німеччина) або його агентств (як Шведське агентство з міжнародного
співробітництва, яке адмініструє двосторонні програми сприяння розвитку і
програми допомоги НУО інших країн), або в країні створюється спеціальна
структура (подібно недавно створеному в Хорватії Фонду розвитку громадянського
суспільства) для координації різних аспектів відносин між організаціями
громадянського суспільства та державою.

Існує два основних типи державного
фінансування НУО:

1) пряме фінансування – фінансування виділяється з держбюджету центрального або місцевого рівня безпосередньо організації, тобто включено в бюджетні витрати на даний фінансовий рік. Це не означає, що кошти надходять безпосередньо з рахунку Державного казначейства на рахунок НПО – як правило, вони проходять через різні державні агентства (міністерства, державні та інші фонди і т.д.); (субсидії, гранти)

2) непряма підтримка – непряма
фінансова підтримка не передбачає безпосереднього перерахування коштів або
передачі майна, а замість цього являє собою пільгу, яка дозволяє НУО
використовувати свої кошти на досягнення статутних цілей, а не на оплату інших
фінансових зобов’язань. Така допомога фігурує в держбюджеті не як видаткова
стаття, а скоріше як недоотриманий дохід (наприклад, у разі надання податкових
пільг податки, які не надійдуть до бюджету, вважаються непрямою підтримкою).

4. Політика та практика урядів Східної Європи по сприянню
НУО в процесі вступу до ЄС

Некомерційні організації Східної
Європи продемонстрували за останні 10-15 років вражаючі досягнення. Почавши «з
нуля» – з правової бази, яка або забороняла їх існування, або перетворювала їх
на придаток державної влади, вони зіграли важливу роль у демократичних
процесах, що послідували за падінням комуністичного режиму в цій частині земної
кулі. Більш того, їх участь у розвитку громадянського суспільства було істотним
внеском у реалізацію економічних, політичних, соціальних і культурних змін, які
привели до вступу держав Східної Європи до Євросоюзу.

НУО внесли великий внесок у процес
вступу в ЄС, а їх співпраця з урядом зіткнулась з новими викликами. Ці виклики
не завжди вели до поліпшення взаємодії. Були прийняті деякі позитивні заходи –
наприклад, представників НУО запрошували до участі в консультативних зустрічах
з інститутами Євросоюзу (Естонія), і навчали питанням отримання фінансування
ЄС (Чеська Республіка).

Загальне ставлення держави до
питання важливості НУО в процесі приєднання було різним у різних країнах.

Естонія була хорошим прикладом
усвідомлення урядом необхідності сприяти розвитку громадянського суспільства.
Естонський Спільний консультативний комітет був створений у квітні 2002 р. для
сприяння процесу приєднання до ЄС. До нього увійшли представники торгівлі та
промисловості, роботодавців, профспілок, фермерів і сектору НУО. Ця співпраця
також була покликана допомогти підготовці організацій громадянського
суспільства до вступу в Євросоюз. Діалог і співробітництво охоплюють всі
економічні та соціальні аспекти виконання Європейського договору.

Значно меншу державну підтримку
отримали некомерційні організації Польщі. Польські НУО були розчаровані
пасивною позицією уряду в залученні фінансування, яке могло б бути розподілено
серед організацій громадянського суспільства. На уряд покладається обов’язок
ведення переговорів, подання запиту на таке фінансування та управління
отриманими коштами, загальний обсяг яких залежить, крім іншого, від потенціалу
місцевого третього сектора з точки зору установ ЄС, що займаються розподілом
коштів.

Лише в декількох країнах уряди
закріпили на папері взяте на себе зобов’язання серйозно залучати НУО в
підготовку країни до вступу в ЄС. Конкретним і видатним прикладом є Чеська
Республіка. Процес приєднання дав можливість уряду Чехії розробити в якості
одного з напрямків своєї політики особливу форму партнерства. Це частина
національної програми розвитку і робочих програм секторів з використання
структурних фондів. Хоча уряд не займається співфінансуванням проектів, поданих
в рамках структурних фондів, і не видає авансові гранти, він, тим не менш,
сформував ефективну політичну та інституційну систему сприяння НУО як
одержувачам коштів ЄС.

У країнах, що вступають до ЄС,
отримав широке визнання той факт, що для отримання доступу до фінансування до
приєднання і, тим більше, після приєднання НУО повинні зміцнювати свої інституційні
можливості. Зміцнення організаційного потенціалу передбачає навчання плануванню
проектів і складання заявок, а також роз’яснення неурядовим організаціям
системи ЄС можливостей їх участі у загальноєвропейських мережах за впливом на
політику. Крім того, державна підтримка загального організаційного розвитку –
наприклад, допомога у впровадженні систем контролю якості для сервісних НУО –
також продемонструвала свою актуальність.