Сутність адміністративного процесу та його зміст

5.1 Поняття
та особливості адміністративного процесу

Поняття адміністративного процесуального права тісно пов’язане з
поняттям «адміністративний процес».

В юридичній літературі немає одностайного підходу до ви­значення
поняття і сутності адміністративного процесу. Історія розвитку теорії
адміністративного права сформувала два підхо­ди: «вузьке» і «широке» розуміння
адміністративного процесу, залежно від яких визначається його місце в правовій
системі, регуляторні можливості, обсяг і зміст.

Вузьке розуміння адміністративного процесу
зводиться до діяльності органів влади щодо розгляду справ про адміністра­тивні
правопорушення та застосування заходів адміністратив­ного примусу. Прихильники
цієї позиції — Н. Г. Саліщева, А. П. Клюшниченко та інші — підкреслювали
виключно юрис- дикційний характер адміністративного процесу. Вони зазнача­ли,
що адміністративний процес — регламентована законом діяльність із вирішення спорів
та застосуванням мір адміністра­тивного примусу.

Широке розуміння адміністративного процесу свого
часу було започатковано (обґрунтовано) С. С. Студеникіним, підтрима­но А. Є.
Луньовим та протягом багатьох років відображалося в наукових працях вчених-адміністративістів,
таких як: О. М. Якуба, Г. Н. Петров, А. П. Коренєв, Б. Д. Сорокін, Д. Н.
Бахрах, Р. С. Павловський та ін. Вони пов’язували широке розуміння (значення)
адміністративного процесу з визначенням того, що адміністративним процесом
охоплюється різноманітна управ­лінська діяльність з реалізації матеріальних
норм адміністра­тивного права. Головним змістом цієї діяльності є система дій
компетентних органів управління, спрямованих на вирішення поставлених завдань і
досягнення управлінських цілей. Адміні­стративний процес у широкому розумінні
визначається не тіль­ки як адміністративно-юрисдикційна діяльність, а й
будь-яка інша діяльність у сфері державного управління: розгляд і вирі­шення
конкретних індивідуальних справ: адміністративна юсти­ція; прийняття
нормативних актів управління; дисциплінарні провадження; діловодство тощо.

Перевагу позиції широкого розуміння адміністративного процесу на
сучасному етапі віддають О. М. Бандурка, М. М. Ти­щенко та інші автори, які
зазначають, що юрисдикційна діяль­ність є лише незначною частиною
виконавчо-розпорядчої діяльності, а зведення адміністративного процесу до
розгляду індивідуальних справ по суті відкидає управлінський характер і
ототожнює адміністративний процес із кримінальним і цивіль­ним процесами, що неможливо
визнати правильним.

До позицій широкого розуміння адміністративного процесу приєднується В.
К. Колпаков, який зазначає, що «саме широке розуміння адміністративного процесу
відповідає сучасним нор­мам розвитку правової науки і втіленим у Концепції адміністра­тивної
реформи принципам трансформації державного управ­ління в дієвий інструмент
реалізації громадянами своїх прав і свобод, інструмент захисту людини від
неправомірних дій і ад­міністративних актів із боку органів управління і їхніх
службовців». О. В. Кузьменко також підкреслює, що лише широке ро­зуміння
предмета адміністративно-процесуального права дає можливість окреслити його
сферу функціонування та визначити роль і місце у правовій системі країни. Під
цим слід розуміти, що автори відносять до адміністративного процесу як
створення і забезпечення та додержання відповідних правил належного поводження
суб’єктів і здійснення позитивної управлінської діяльності, так і застосування
примусових заходів, передбачених санкціями матеріальних норм. Проте здійснення
позитивної уп­равлінської діяльності, а також вирішення широкого кола ін­дивідуальних
конкретних справ значною мірою зачіпають інте­реси громадян, нерідко навіть
незалежно від їх бажання (прий­няття нормативних актів із підвищенням цін,
наприклад, притягнення до відповідальності, перевірка діяльності). Спілку­вання
з владою рідко буває приємною, оскільки ідеологія пану­вання держави над
людиною і владно-розпорядчий вплив із боку державних органів поки що
залишаються.

Як вірно зазначає В. Б. Авер’янов, реалізація повноважень з боку
суб’єктів публічної адміністрації у стосунках з іншими учасниками
адміністративних правовідносин набуватиме рис необмеженого адміністративного
розсуду — аж до свавілля. У цьому зв’язку «широке» розуміння адміністративного
процесу, яке включає в свою структуру всю виконавчо-розпорядчу діяль­ність
органів державного управління, а сфера адміністративних проваджень стає
невичерпною, практично, врешті-решт, по­збавляє конкретного визначення зміст
адміністративного про­цесу та сферу його впливу на суспільні відносини.

У структурі традиційного розуміння адміністративного процесу у
«широкому» значенні вчені-адміністративісти виді­ляють значну кількість
адміністративних проваджень, що вклю­чаються до сфери адміністративного процесу.
Виходячи з рег­ламентації правовими актами різноманітної галузевої спрямо­ваності,
сфери діяльності органів виконавчої влади, їх компетенції розрізняють такі види
впроваджень, як нормотворчі, установчі, правозастосовні, контрольно-наглядові,
ад­міністративно-деліктні, адміністративно-юрисдикційні, неюрисдикційного
характеру тощо, не розділяючи ані внутрішньої (провадження щодо створення,
організації, ліквідації організа­ційних структур, дисциплінарне провадження,
діловодство тощо), ані зовнішньої сфери діяльності (нормотворчі, правозастосовні,
контрольно-наглядові, адміністративно-деліктні тощо). Це викликає певний
сумнів. Чи можна відносити пи­тання внутрішньої самоорганізації до
адміністративного проце­су Якщо так, то яку тоді роль відіграють в
управлінському процесі правові та організаційні форми й методи державного
управління Як зазначає Т. О. Гуржій, подібна неузгодженість накладає суттєвий
відбиток на сучасне уявлення не лише про сам процес, а й про
адміністративно-процесуальне право як систему юридичних норм, науку та
навчальну дисципліну.

Як на нашу думку, то ні «вузьке», ні «широке» розуміння
адміністративного процесу не відповідає визначеній Конститу­цією України
принципово новій ролі держави у відносинах з людиною. «Вузьке» і «широке»
розуміння свідчить про роз­митість визначення, відсутність методології
понятійного апара­ту. Визначення адміністративного процесу на рівні різноманіт­ної
управлінської діяльності та розгляду і вирішення конкрет­них справ, що
виникають у сфері публічного управління залишає дослідників у «полоні ілюзій»,
сформованих на засадах позитивістського права і політичної доцільності, коли ад­міністративний
процес вивчався як виконавчо-розпорядча діяльність органів державного управління,
а дослідження зосе­реджені на обґрунтуванні залучення до адміністративних про­ваджень
якомога більше суспільних відносин.

На визначення поняття адміністративного процесу значний вплив
здійснюють взаємопов’язані з предметом правового ре­гулювання норми права і
правові інститути, які входять до га­лузі права, становлять її систему. Аналіз
авторських концепцій та підходів щодо визначення адміністративного процесу дає
можливість дійти висновку про наявність двох форм адміністра­тивного процесу: управлінської і судової. Ці форми неможливо ототожнювати, але на рівні проваджень вони
утворюють пра­вові інститути і складають окрему галузь адміністративного
процесуального права, яка на противагу процесу (діяльності у сфері публічних
відносин) як цілісна правова система існує в реальності.

Управлінська форма адміністративного процесу як
комплекс­не нормативне утворення, на чому неодноразово наголошує у своїй роботі
О. В. Кузьменко, об’єднує низку врегульованих нормами адміністративного
процесуального права (а в окремих випадках й інших галузей права) відповідних
процесуальних проваджень, із застереженням зроблених вище, спрямованих на
забезпечення реалізації прав, свобод та інтересів громадян, прав та інтересів
юридичних осіб, держави і суспільства в цілому.

Управлінська форма своїм змістом охоплює і юрисдикційну концепцію
(«вузьке» розуміння) визначення адміністративного процесу, яка висвітлюється в
юридичній літературі і піддається критиці прибічниками управлінської
(позитивної) концепції адміністративного процесу.

Управлінська форма процесу — це система техніко-формальних приписів і
норм щодо установлення порядку здійс­нення конкретних процесуальних дій, у
сфері як позитивного регулювання, так і застосування примусових заходів при ви­знанні,
реалізації та захисті прав, обов’язків і законних інтере­сів фізичних чи
юридичних осіб.

Судова форма адміністративного процесу —
нормативне ут­ворення, врегульоване адміністративно-процесуальними нор­мами і
спрямоване на захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів
юридичних осіб від порушень з боку органів владних повноважень або їх посадових
осіб. Судова форма процесу — це теж система техніко-формальних приписів і норм
щодо визначення повноважень адміністративних судів та встановлення порядку звернення
до адміністративних судів, розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних
справ у адміністративних судах та здійснення адміністративного судо­чинства.

На перший погляд, ніби існує антагонізм між зазначеними формами процесу
— не може бути поєднання юридичних явищ, які лежать у різних площинах правової
дійсності — судова вла­да є продовженням виконавчої влади. Проте більш глибокий
аналіз показує, що і в управлінській формі процесу, і в судовій формі процесу
багато спільного. По-перше, вони діють, ре­гулюють суспільні відносини у сфері
публічної влади. По-дру­ге, вони забезпечують виконання і захист прав і
обов’язків гро­мадянина, держави, суспільства в цілому. По-третє, процесу­альна
діяльність врегульована відповідними нормами права; має досить високу
формалізацію. По-четверте, обов’язковими суб’єктами відносин є наявність
державного органу чи його посадової особи. Ці спільні ознаки, завдання і мета
дозволяють підкреслити, що між зазначеними формами процесу не існує
антагонізму, навпаки, і управлінська, і судова форми ад­міністративного процесу
є сукупністю процесуальних дій, спрямованих на вирішення конкретних
адміністративних справ або на виправлення та усунення управлінських недоліків і
по­милок.

Таким
чином, адміністративний процес (звертаємо увагу: процес, а не
адміністративне процесуальне право)— це вид юри­дичного процесу, який регламентує порядок і умови
визнання та забезпечення реалізації прав, обов’язків, свобод та інтересів гро­мадян,
юридичних осіб і держави, їх захисту, розгляду і вирішення конкретних справ у
публічній сфері органами владних повнова­жень, їх посадовими особами та
адміністративними судами від­повідно до чинного законодавства.

Не претендуючи на беззаперечність та безапеляційність ви­кладених вище
положень, вважаємо за найбільш прийнятну точ­ку зору, згідно з якою можливо
певною мірою узагальнити про­цесуальні аспекти управлінської, юрисдикційної та
судової кон­цепції адміністративного процесу, усунути дискусії щодо «вузького»
та «широкого» розуміння адміністративного процесу.

Крім цього, у адміністративному процесі управлінська і су­дова форми
проваджень вигідно відрізняються від своїх ближ­чих аналогів — кримінального та
цивільного процесів. Усі про­цеси — кримінальний, цивільний, господарський —
спрямовані на захист прав та інтересів учасників процесів, а адміністратив­ний
процес, крім цього, ще й виступає як інструмент визнання та реалізації прав,
свобод, інтересів і обов’язків фізичних і юри­дичних осіб, держави і
суспільства в цілому. Він включає пра­вові інститути позасудового, а інколи
досудового вирішення справ (здійснення провадження), яке за своїми якостями не
гірше, але дешевше, швидше, менш формалізоване.

Ознаками та особливостями адміністративного процесу є наступне:

1) однією із сторін у
адміністративно-процесуальних відно­синах завжди виступає орган владних
повноважень, його поса­дова чи службова особа;

2) неслужбова сфера процесуальної
діяльності, тобто ад­міністративно-процесуальні відносини, не пов’язані зі
службо­вим підпорядкуванням (як це спостерігається у дисциплінар­них
провадженнях);

3) наявність адміністративної
справи, задля розгляду і вирі­шення якої й здійснюється адміністративне
провадження;

4) чітка регламентація повноважень
органів влади в ад­міністративному процесі, а не віртуальна узагальненість їх
діяльності щодо реалізації матеріальних норм;

5) встановлення строків розгляду
адміністративної справи, тобто жорстка регламентація розгляду справи у часовому
вимірі, тоді як провадження в «широкому» розумінні у часові рамки не укладені
(видання нормативних актів, прийняття індивідуаль­них актів, діловодство тощо).

Отже, адміністративний процес — це сфера визнання та за­безпечення
реалізації прав, обов’язків, свобод і законних інте­ресів фізичних чи юридичних
осіб, а також держави шляхом розгляду і вирішення конкретних адміністративних
справ, а уп­равлінська діяльністьщодо реалізації норм матеріального права — це сфера функціонування всієї
системи повноважних ор­ганів, реалізації власної управлінської компетенції
шляхом ор­ганізаційно-правових форм і методів державного управління. Нормами адміністративного процесуального праварегулюються відносини публічної адміністрації при вирішенні публічних ін­тересів
учасників адміністративного процесу, а не відносини в сфері державного
управління.

5.2 Структура адміністративного
процесу

Адміністративний процес являє собою системне утворення, певними і
основними частинами якого є окремо взяте ад­міністративне провадження, що
здійснюється уповноваженою особою у межах конкретної справи з метою виконання
постав­лених завдань.

Адміністративний процес являє собою системне утворення, певними і
основними частинами якого є окремо взяте ад­міністративне провадження, що
здійснюється уповноваженою особою у межах конкретної справи з метою виконання
постав­лених завдань.

Особливості адміністративного процесу, що зазначені вище, зумовлюють
коло охоплюваних ним суспільних відносин. Ці суспільні відносини складаються із
однопорядкових груп про­цесуальних правовідносин, утворюють різні види
адміністра­тивних проваджень, які значною мірою детермінують структуру
адміністративного процесу.

Розподіл адміністративного процесу на окремі проваджен­ня відбиває
об’єктивну необхідність урегулювання якісно одно­рідних суспільних відносин за
сферою їх дії, мети, кола завдань та способів їх вирішення, а також з
урахуванням професійної спеціалізації процесуальної діяльності різних
уповноважених суб’єктів.

Усі адміністративні провадження органічно пов’язані між собою, наділені
багатьма загальними ознаками з притаманни­ми кожному провадженню метою та колом
завдань. Напри­клад, мета провадження з адміністративного судочинства зов­сім
інша, ніж мета провадження із застосування заходів ад­міністративного примусу.

Кількість конкретних адміністративних проваджень, як за­значає В. К.
Колпаков, надзвичайно велика, що зумовлено ха­рактером самого публічного
управління, яке всебічно охоплює суспільне життя і різноманітністю
управлінських відносин. Пов­ний перелік проваджень практично неможливий. Однак
в юри­дичній літературі види, підвиди адміністративних проваджень та їх
кваліфікація з певними ознаками настільки широко викладена, що в окремих
випадках не має ніякого значення для юри­дичної практики. Насправді, чи є
адміністративним проваджен­ням дії щодо відпрацювання та прийняття нормативних
актів, видання індивідуальних актів; систематизації, інкорпорації та
кодифікації нормативних актів; діловодство, установчі, дис­циплінарні
провадження тощо Це форми управлінської діяль­ності, які притаманні як сфері
державного управління, так і будь-якій соціальній управлінській системі. А чи
можемо ми в такому разі суто державницькі форми управлінської діяльності
поширювати на суспільні відносини у всіх соціальних системах

За радянських часів у науці існувала тенденція, яка збе­реглася і до
цього часу: для підсилення предмета адміністра­тивного права якомога більше
розширити коло регулювання суспільних відносин нормами адміністративного права
та його процесуальним аналогом. Проте такий підхід на сьогодні ніве­лює
соціальне призначення і адміністративного права, і ад­міністративного процесу,
що виявляється у збільшенні надання адміністративних послуг та зменшенні
втручання органів влад­них повноважень, їх посадових осіб у публічне і приватне
жит­тя громадян.

Адміністративним провадженням є система нормативно врегульованих якісно
однорідних процесуальних дій учасників адміністративного процесу у відповідній
сфері публічних від­носин, спрямованих на вирішення конкретних адміністратив­них
справ з урахуванням професійної спеціалізації.

Кожне адміністративне провадження, яке входить до ад­міністративного
процесу, здійснюється в певній послідовності з дотриманням відповідних
процедур, що встановлюються дер­жавою у вигляді системи обов’язкових правил.

Послідовність здійснення процесуальних дій забезпечує рух
адміністративної справи від порушення (відкриття) до досяг­нення певної мети та
розв’язання відповідних завдань. Послі­довність процесуальних дій логічно
визначена і створює низку окремих операцій в адміністративних провадженнях, які
спря­мовані на вирішення конкретних часткових завдань у справі. Такі операції
прийнято називати стадіями провадження. На­приклад, стадія вирішення питання
про порушення або відмо­ву в порушенні адміністративної справи.

Стадія провадження — це певна частина розгляду і
вирі­шення окремих питань в адміністративній справі з метою за­безпечення
просування її до розгляду по суті. Стадію юридич­ного процесу розглядають як
динаміку відносно замкнутої су­купності закріплених чинним законодавством
способів, методів, форм, що забезпечують логіко-функціональну послідовність
досягнення кінцевого процесуального результату.

Стадії провадження, в свою чергу, складаються з етапів, спрямованих на
реалізацію проміжних цілей в адміністративній справі. Наприклад, на стадії
з’ясування фактичних обставин здійснюється вивчення матеріалів по справі,
встановлюється коло учасників адміністративного провадження, готується справа
до розгляду тощо.

Процесуальний етап провадження — це частина
стадії про­вадження, спрямований на вирішення окремих конкретних за­вдань щодо
забезпечення провадження в адміністративній справі.

Процесуальні дії (процедури) — це ще одна ланка
або скла­дова структури адміністративного процесу, первинна підвалина того чи
іншого виду адміністративного провадження. Саме вони характеризують діяльність
учасників адміністративного процесу, спрямовану на визнання, реалізацію та
захист прав і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб, держави і су­спільства
в цілому.

Процесуальні дії (процедури) — це визначені законом обов’язкові
правила, вчинення яких спрямоване на забезпечен­ня розгляду і вирішення
адміністративної справи.

Таким чином, структура
адміністративного процесу є п’ятирівневою: процесуальні дії — процесуальні
етапи — процесу-альні стадії — адміністративні провадження — адміністративний процес.