Звернення до адміністративного суду та відкриття провадження в адміністративній справі

Розділ 5

ПРОВАДЖЕННЯ З АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДОЧИНСТВА

 

 

 

Глава 13 Провадження в суді першої інстанції

 

13.1 Звернення до адміністративного суду та відкриття
провадження в адміністративній справі

Конституційне положення (ст. 55) про те, що кожен має право на
оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності ор­ганів державної влади,
органів місцевого самоврядування, по­садових і службових осіб, знаходить своє
конкретне відобра­ження у ст. 104 КАС України. Цією нормою передбачено, що
особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері
публічно-правових відносин, має право звернутися до суду з адміністративним
позовом для захисту порушених прав і свобод.

Зі змісту статей 17 та 50 КАСУ правом звернення до ад­міністративного
суду з позовом наділені усі особи, які не нале­жать до суб’єктів владних
повноважень:

1) громадяни України;

2) іноземці та особи без громадянства;

3) підприємства, установи,
організації (юридичні особи) при захисті прав та інтересів у сфері
публічно-правових відносин.

Суб’єкти владних повноважень теж можуть звертатися до адміністративного
суду з адміністративним позовом для захис­ту своїх прав та інтересів у сфері
публічно-правових відносин. Законом установлено (п. 3 ч. 1 ст. 17 КАСУ), що
компетенція адміністративних судів поширюється на:

1) спори між суб’єктами владних
повноважень із приводу реалізації їх компетенції у сфері управління;

2) спори між суб’єктами владних повноважень із приводу виконання
делегованих повноважень;

3) спори, які виникають із приводу
укладання та виконання адміністративних договорів.

Отож, законодавець надає суб’єктам владних повноважень можливість
захисту прав та інтересів у сфері публічно-правових відносин в
адміністративному суді.

Крім цього, п. 4 ст. 17 КАС України закріплено, що ад­міністративний
суд розглядає спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках,
встановлених законом. Ра­зом із тим, ч. 4 ст. 50 КАС України передбачено, що
громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об’єднання, юридичні
особи, які не є суб’єктами владних повноважень, мо­жуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб’єкта
владних повноважень. Випадками, встановленими за­коном, звернення суб’єкта
владних повноважень з адміністра­тивним позовом до адміністративного суду
можуть бути:

1) про тимчасову заборону
(зупинення) окремих видів або всієї діяльності об’єднання громадян. Відповідно
до ст. 31 Зако­ну України «Про об’єднання громадян» від 16 червня 1992 р. з
метою припинення незаконної діяльності об’єднання громадян
за поданням легалізуючого органу або прокурора суд може
тимчасово заборонити окремі види діяльності або тимчасово заборо­нити
діяльність об’єднання громадян на строк до трьох місяців. За поданням органу,
який звертався до суду, суд може продов­жити цей термін, але загальний термін
не повинен перевищува­ти шести місяців. При усуненні причин, що стали підставою
для тимчасової заборони, за клопотанням об’єднання громадян його діяльність
може бути відновлена судом у повному обсязі;

2) про примусовий розпуск
(ліквідацію) об’єднання грома­дян. Відповідно до ст. 32 Закону України «Про
об’єднання гро­мадян» від 16 червня 1992 р. за поданням легалізуючого органу
або прокурора рішенням суду об’єднання громадян примусово розпускається
(ліквідується). Підставою для ліквідації є вчи­нення дій, передбачених ст. 4
цього Закону. До таких дій нале­жать: зміна шляхом насильства конституційного
ладу і в будь- якій протизаконній формі територіальної цілісності держави;
підрив безпеки ведення діяльності на користь іноземних де­ржав; пропаганда
війни, насильства чи жорстокості; розпалювання національної та релігійної
ворожнечі; створення неза­конних воєнізованих формувань; обмеження
загальновизнаних прав людини. Суд одночасно вирішує питання про припинен­ня
випуску друкованого засобу масової інформації об’єднання громадян, яке
примусово розпускається. Про примусовий роз­пуск (ліквідацію) об’єднання
громадян реєструючий орган про­тягом п’ятнадцяти днів після набрання рішенням
суду законної сили повідомляє у засобах масової інформації;

3) про примусове видворення
іноземця чи особи без грома­дянства з України. У випадках якщо іноземець або
особа без громадянства ухиляються від виїзду після прийняття рішення про
видворення або є обґрунтовані підстави вважати, що вони будуть ухилятися від
виїзду, орган внутрішніх справ чи орган охорони державного кордону можуть
затримати і примусово ви­дворити з України іноземця або особу без громадянства
тільки на підставі постанови адміністративного суду. Така постанова, відповідно
до ч. 5 ст. 32 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без
громадянства» від 4 лютого 1994 р., прий­мається судом за зверненням органу
внутрішніх справ, органу охорони державного кордону або Служби безпеки України;

4) про обмеження щодо реалізації
права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо). Органи
виконав­чої влади, органи місцевого самоврядування мають право звер­нутися до
окружного адміністративного суду за своїм місцезна­ходженням із позовною заявою
про заборону, проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо чи про
інше об­меження права на мирні зібрання щодо місця чи часу їх прове­дення та
ін. (ст. 182 КАС України);

5) в інших випадках, встановлених
законом. Такі випадки прямо передбачені або адміністративно-процесуальним зако­ном,
або галузевими законами, що характеризує підвідомчість судам публічно-правових
спорів як виключну.

Звернення суб’єкта владних повноважень до адміністратив­ного суду з
адміністративним позовом може бути у випадках виникнення спорів щодо
правовідносин, пов’язаних із вибор­чим процесом чи процесом референдуму (п. 5
ч. 1 ст. 17 КАС України), а також про анулювання чи заборону політичної пар­тії
(ч. 3 ст. 19 КАСУ). До таких випадків належать:

1) скасування реєстрації кандидата на
пост Президента Ук­раїни за зверненням з позовною заявою Центральної виборчої комісії
України до Вищого адміністративного суду України (ст. 176 КАС України);

2) припинення повноважень народного
депутата України у разі невиконання ним вимог щодо несумісності за зверненням з
позовною заявою Голови Верховної ради України до окруж­ного адміністративного
суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на м. Київ (ст. 180 КАСУ);

3) анулювання реєстраційного
свідоцтва політичної партії у разі: невиконання політичною партією вимоги про
утворення та реєстрацію своїх обласних, міських, районних організацій;
виявлення протягом трьох років із дня реєстрації політичної партії
недостовірних відомостей у поданих на реєстрацію доку­ментах; невисування
протягом десяти років своїх кандидатів на виборах Президента України та
народних депутатів України. Відповідно до Кодексу адміністративного судочинства
України (ч. 3 ст. 19) анулювання реєстраційного свідоцтва вирішується окружним
адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на м. Київ.
А Законом України «Про полі­тичні партії України» від 5 квітня 2001 р. (ст. 24)
передбачено, що орган, який зареєстрував політичну партію, має звернутися до Верховного Суду України з поданням про анулювання
реєст­раційного свідоцтва. Інші підстави для анулювання реєстрацій­ного
свідоцтва не допускаються;

4) заборона (примусовий розпуск,
ліквідація) політичної партії відповідно до Кодексу адміністративного
судочинства Ук­раїни (ч. 3 ст. 19) вирішується окружним адміністративним су­дом,
територіальна юрисдикція якого поширюється на м. Київ, а Законом України «Про
політичні партії в Україні» від 5 квітня 2001 р. (ст. 21) передбачено, що
політична партія може бути за поданням Міністерства юстиції України чи
Генерального про­курора України заборонена в судовому порядку (без визначен­ня
конкретної підсудності) у випадку порушення вимог щодо створення і діяльності
політичних партій, встановлених Конс­титуцією України та іншими законами
України. До порушень щодо утворення і діяльності політичної партії належать
умови, якщо її програмні цілі або дії спрямовані на: ліквідацію неза­лежності
України; зміну конституційного ладу насильницьким шляхом; порушення суверенітету
і територіальної цілісності України; підрив безпеки держави; незаконне
захоплення дер­жавної влади; пропаганду війни, насильства, розпалювання мі­жетнічної
ворожнечі; посягання на права і свободи людини; посягання на здоров’я населення
тощо. Політичні партії не мо­жуть мати воєнізованих формувань. Частиною 3 ст. 5
зазначе­ного закону передбачено, що в першій інстанції справу про заборону
політичної партії розглядає Верховний Суд України.

Відповідно до змісту ст. 22 та п. 4 ст. 32 Закону України «Про об’єднання
громадян» від 16 червня 1992 р. політична партія може бути заборонена
(примусово розпущена, ліквідова­на) також за поданням легалізуючого органу або
прокурора (не персоніфіковано якого прокурора) у разі систематичного або
грубого порушення обмежень щодо одержання коштів та іншо­го майна політичними
партіями чи зменшення кількості членів політичної партії до числа, коли вона не
визнається як така.

Разом з тим слід звернути увагу, що розгляд справ: про тимчасову
заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяль­ності об’єднання громадян;
про примусовий розпуск (ліквіда­цію) об’єднання громадян; про анулювання
реєстраційного свідоцтва політичної партії; про заборону (примусовий роз­пуск,
ліквідацію) політичної партії законодавством України чітко не визначено ані
предметної та інстанційної підсудності цих адміністративних справ, ані форми
звернення до суду. Так, у Законі «Про об’єднання громадян» (статті 31, 32)
питання предметної, територіальної, інстанційної підсудності взагалі не
визначені. Не вирішені вони і в Кодексі адміністративного су­дочинства України,
незважаючи на те, що ст. 50 передбачає можливість об’єднання громадян бути
відповідачем у цих пи­таннях, а який суд розглядає — залишається невизначеним
ані територіально, ані інстанційно. Щоправда, адміністративно-процесуальним
законом передбачена альтернативна підсудність (ч. 5 ст. 18, ч. 4 ст. 19 КАСУ),
однак, на нашу думку, вирішен­ня цих питань за допомогою норм альтернативної
підсудності призведе до плутанини і взагалі не буде реалізованим. У Законі «Про
політичні партії в Україні» (статті 5, 24) питання підсуд­ності віднесені до
компетенції Верховного Суду України, в той час, як Кодексом адміністративного
судочинства (ч. 3 ст. 19)

— до компетенції окружного адміністративного
суду, юрисдик­ція якого поширюється на м. Київ. Немає й однозначного тлу­мачення
форми звернення: у зазначених законах до суду звер­таються за поданням; у Кодексі адміністративного судочинства

— за адміністративним позовом.

Така невизначеність у законодавстві
практично позбавляє орган владних повноважень можливості на звернення до суду
щодо застосування норм про анулювання реєстраційного сві­доцтва чи заборону
політичної партії (об’єднання громадян). Ця невизначеність у законодавстві
сприяє тому, що лише в Україні можуть діяти і брати участь у виборах дивовижні
«пар­тія прибічників Путіна», «Русский союз» тощо з гаслами «З нами Бог і
Росія», назви яких кажуть самі за себе — про інтереси яких держав піклуються їх
засновники.

Зрозуміло, що у демократичній державі дозволено все, що не заборонено
законом. Проте безмежна демократія без ураху­вання рівня суспільного розвитку,
свідомості, ступеня загрози економічній, ідеологічній, інформаційній, державній
безпеці перетворюється на неповагу до власного народу. Така пильна увага до
цього питання обумовлена тим, що багато політичних партій на сьогодні не
відповідають вимогам чинного законо­давства, потребують відповідної
реорганізації, а у певних ви­падках мають бути ліквідовані. Адже відомо, що
жодна із пар­тій (об’єднань громадян) не виробляє матеріальних цінностей, а
споживає добуте працею інших за рахунок податків, зборів, внесків тощо. Навіть
спонсорська допомога — це вилучені із заробітної плати працівника гроші або
сплачені кошти за това­ри споживання понад ті, які б могли бути сплачені. Тому
для суспільства не байдужа кількість партій та їх ідеологія.

Враховуючи значний вплив політичних партій на свідомість громадян,
державне будівництво, законотворчу та правозастосовну діяльність, доцільним
було б, на наш погляд, до законів України «Про об’єднання громадян», «Про
політичні партії в Україні» та Кодексу адміністративного судочинства України
внести відповідні зміни, за якими чітко й остаточно було б урегульовано
предметну, територіальну, інстанційну підсуд­ність та форму звернення до адміністративного
суду. В цьому питанні не може бути невизначеності та подвійного тлумачен­ня.
Розділ III Кодексу адміністративного судочинства України, главу 6 «Особливості
провадження в окремих категоріях ад­міністративних справ» доповнити статтею 175
«Особливості провадження у справах щодо анулювання реєстраційного сві­доцтва
або заборону політичної партії (об’єднання громадян)», норми якої повинні
регулювати питання суб’єктного складу щодо звернення з позовом до
адміністративного суду, строки розгляду справи, наслідки неприбуття у судове
засідання осіб, які зацікавлені у вирішенні справи, особливості винесення су­дового
рішення та його оприлюднення, а також порядок оскар­ження та інші питання, що
стосуються особливостей анулю­вання реєстраційного свідоцтва чи заборони
політичної партії (об’єднання громадян).

{lang_content_nav} ст. 104 КАС України вказує на те, що адміністратив­ний суд
розглядає справи в порядку позовного провадження, тобто для того, щоб порушити
провадження про захист прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових
відносин в ад­міністративному суді, необхідно звернутися до нього тільки з
адміністративним позовом. Для позовного провадження харак­терні певні ознаки:

1) між сторонами є спір. В
адміністративному судочинстві цей спір повинен виникати із публічно-правових
відносин;

2) спір стосується (допускає)
оскарження не тільки фактич­них обставин рішення, дії чи бездіяльності суб’єкта
владних повноважень), а й самих правовідносин вимоги про зобов’язання
відповідача вчинити відповідні дії чи утриматися від цього;

3) подача позову відбувається
шляхом звернення до суду з письмовою заявою (ст. 105 КАС України), в якій
позивач фор­мулює свою вимогу до суб’єкта владних повноважень, а у ви­падках,
передбачених законом, і до інших осіб про судовий захист прав і інтересів як
власних, так і інших осіб, держави та суспільства в цілому також.

Поняття адміністративного позову законодавець закріплює у п. 6 ч. 1 ст.
3 КАС України і визначає, що адміністративний позов — звернення до
адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів у публічно-правових
відносинах. Визначення поняття адміністративного позову на законодавчому рівні
зні­має низку дискусійних питань, які мають місце у цивільно-про­цесуальній
літературі. Проте дослідники з питань адміністра­тивного судочинства звертають
увагу на те, що в адміністратив­ному судочинстві без застережень можна
застосувати вчення про структуру позову, вироблене у доктрині цивільного
судочинства, з чим не можна не погодитися, адже підстави, предмет та зміст
позову в цивільному та господарському процесах до­сліджені на досить високому
рівні. Інша справа — це зв’язок власне «позову» з «правом на адміністративний
позов».

Право на адміністративний позов у юридичній літературі визнається за
своєю структурою складним і розглядається як нерозривна єдність двох його
сторін: процесуально-правової та матеріально-правової.

Процесуально-правова сторона позову — це вимога
позивача до суду з проханням про розв’язання публічно-правового спору по суті і
захисту порушених прав та інтересів. При цьому ця вимога повинна мати певні
об’єктивні передумови, а саме:

а) підвідомчість
позовної заяви даному адміністративному суду (статті 18—20 КАСУ); б) наявність
відповідача чи позивача (наприклад, чи припинено або ліквідовано орган владних
пов­новажень, юридичну особу, яка звернулася до суду з адміністра­тивним
позовом; в) чи не пропущено строки звернення до ад­міністративного суду (ст. 99
КАСУ). Процесуально-правова сторона позову відбиває право на звернення до
адміністратив­ного суду.

Матеріально-правова сторона позову — це спірна
вимога по­зивача до відповідача, без якої не може бути позову. При цьому спірна
вимога повинна мати певні суб’єктивні передумови, а саме: а) наявність у особи
адміністративної процесуальної правосуб’єктності (ст. 48 КАСУ); б) особа
повинна бути впев­неною, що її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-пра­вових
відносин порушені й потребують захисту в адміністра­тивному суді (ст. 104
КАСУ). Матеріально-правова сторона позову відбиває право на задоволення позову.

Адміністративний позов складається з трьох елементів, які визначають
його зміст. Такими елементами є підстава, предмет та зміст позову.

Підставу позову складають юридичні факти, на яких
пози­вач обґрунтовує свої позовні вимоги до відповідача. Важливе значення, крім
юридичних фактів, має правова підстава чи доказові факти, на основі яких можна
зробити висновок про наявність чи відсутність порушених прав. Наприклад, рішен­ня
Київради від 26 вересня 2002 р. № 47/207, додаток № 2, пункт 8.2 у частині
примусового переміщення транспортних засобів у разі їх залишення водієм у
порушення правил зупин­ки і стоянки, може викликати певний сумнів щодо його
легітимності, оскільки порядок зупинки і стоянки транспортних засобів
регламентується Правилами дорожнього руху, а від­повідальність за порушення
цього порядку передбачена ст. 122 Кодексу України про адміністративні
правопорушен­ня. Проте підстави позову не можна змішувати з нормами права, на
які посилається позивач, а також із документами, які є письмовими доказами
фактів. Підстава позову складає ту частину позову, яка характеризує його
процесуально-пра­вову сторону.

Предмет позову складають матеріально-правові
вимоги по­зивача до відповідача, перелік яких законодавцем викреслено у

ч. 3 ст. 105
КАС України. Саме з приводу цих вимог адміністра­тивний суд має прийняти
рішення у справі. Це може бути ви­мога про скасування або визнання нечинним
рішення відпові­дача повністю чи окремих його положень та ін. Стосовно, на­приклад,
зазначеного раніше рішення Київради від 26 вересня 2002 р. № 47/207 позивач
може вимагати прийняття рішення судом про визнання нечинним п. 8.2 цього
рішення як такого, що суперечить Правилам дорожнього руху, які затверджені
постановою Кабінету Міністрів України. Предмет позову скла­дає ту частину
позову, яка характеризує його матеріально-пра­вову сторону.

{lang_content_nav} позову — це зазначена позивачем форма
судового за­хисту, за якою позивач вимагає від суду прийняття певного рішення,
передбаченого частинами 3—4 ст. 105 КАС України:

1) скасування або визнання нечинним
рішення відповідача — суб’єкта владних повноважень повністю чи окремих його
положень;

2) зобов’язання відповідача —
суб’єкта владних повноважень прийняти рішення або вчинити певні дії;

3) зобов’язання відповідача — суб’єкта владних
повноважень утриматися від вчинення певних дій;

4) стягнення з відповідача коштів на відшкодування шкоди, завданої
суб’єктам владних повноважень незаконним рішен­ням, дією або бездіяльністю;

5) виконання зупиненої чи невиконаної дії;

6) встановлення наявності чи
відсутності компетенції (пов­новажень) суб’єкта владних повноважень.

Перелік вимог позивача залишається відкритим відповідно до ч. 4 ст. 105
КАС України. Позовна заява може містити інші вимоги на захист прав, свобод чи
інтересів у сфері публічно-правових відносин. Наприклад, вимога до суду про включення
особи до списку виборців.

Однак питання щодо змісту як третього елементу позову в юридичній
літературі спірне. В літературі з цивільного процесу зміст позову переважною
більшістю авторів розглядається як окремий (третій) елемент позову, у якому виражається
волеви­явлення позивача. У літературі з адміністративного процесу визначення
елементів позову також неоднозначне. В посібнику «Основи адміністративного
судочинства в Україні» елементами адміністративного позову визнаються:
підстава, предмет і зміст позову. Автори науково-практичного коментаря Кодексу
ад­міністративного судочинства України вказують, що зміст позо­ву складають два
елементи — підстава та предмет позову, та що {lang_content_nav} адміністративного позову визнається елементом позову разом із підставою та предметом
позову. Дослідники в галузі цивільного процесу теж
вказують на два елементи позову: під­ставу і предмет позову. Як на наш погляд,
то вбачається, що підстава і предмет позову саме і складають його зміст і
ніякого третього елементу позову не повинно бути. Втім, на жаль, ав­тор з цього
питання не визначився і дискутувати не готовий.

Протягом усього часу розгляду справи позивач може зміни­ти підставу або
предмет адміністративного позову (ст. 51 КАСУ) в межах спірних правовідносин та
зазначеного матеріально-правового спору, а саме:

1) змінити фактичні чи юридичні
підстави, якими обґрун­товуються позовні вимоги;

2) змінити предмет
адміністративного позову, замінити одні позовні вимоги іншими;

3) змінити розмір позовних вимог,
збільшити або зменши­ти позовні вимоги.

Крім зазначеного під час усього часу розгляду справи пози­вач може
частково або повністю відмовитися від адміністратив­ного позову. Якщо позивач
частково відмовляється від позов­них вимог, то суд постановляє ухвалу, якою
закриває провад­ження у справі щодо частини позовних вимог (ч. 2 ст. 112 КАСУ),
а щодо решти вимог — продовжує розгляд. У разі від­мови від адміністративного
позову суд постановляє ухвалу, якою закриває провадження у справі (ч. 2 ст. 112
КАСУ).

Яскравим прикладом закриття справи провадженням у разі відмови позивача
є ухвала Вищого адміністративного суду Ук­раїни від 16 червня 2006 р. як суду
касаційної інстанції на ка­саційну скаргу Київської міської ради на рішення
Шевчен­ківського районного суду м. Києва від 30 серпня 2005 р. та на ухвалу
Апеляційного суду м. Києва від 9 грудня 2005 р. у справі за заявою заступника
Генерального прокурора України — про­курора м. Києва про визнання незаконними
пунктів 8.2—8.13 додатку № 2 до рішення Київської міської ради «Про встанов­лення
Правил благоустрою території, паркування транспорт­них засобів, тиші в
громадських місцях, торгівлі на ринках у місті Києві» від 26 вересня 2002 р. №
47/207 щодо застосування примусового переміщення транспортних засобів, водії
яких по­рушили правила зупинки і стоянки.

На обґрунтування заявлених вимог прокурор м. Києва по­силається на те,
що затверджені Київською міською радою Пра­вила паркування транспортних засобів
є незаконними в частині застосування примусового переміщення транспортних
засобів.

Рішення судів попередніх інстанцій мотивовані тим, що порядок зупинки і
стоянки транспортних засобів встановлено Правилами дорожнього руху, а
відповідальність за їх порушен­ня передбачена Кодексом України про
адміністративні право­порушення. Відповідно до Закону України «Про власність»
на той час жодний державний орган не міг втручатись у здійснен­ня власниками їх
правомочностей.

Не погоджуючись із прийнятими рішеннями, Київська міська рада
звернулася з касаційною скаргою, в якій зазначила, що вони прийняті з
порушенням норм матеріального права.

Разом із тим, у процесі підготовки справи до розгляду від прокуратури
м. Києва надійшла заява про відмову від ад­міністративного позову.

Розглянувши зазначену заяву, колегія суддів вважає, що вона підлягає
задоволенню.

Керуючись статтями 51, 112, 221, 223, 231 Кодексу ад­міністративного
судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України ухвалила:

1. Заяву прокурора про відмову від
адміністративного позо­ву задовольнити.

2. Рішення Шевченківського
районного суду м. Києва від 30 серпня 2005 р. та ухвалу Апеляційного суду м.
Києва від 9 грудня 2005 р. скасувати.

Провадження у справі за заявою прокурора м. Києва про визнання
незаконними пунктів 8.2—8.13 додатку № 2 до рі­шення Київської міської ради від
26 вересня 2002 р. № 47/207 — закрити.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та оскарженню не
підлягає.

Отакої! Не більш і не менш. Проте така чільна увага до на­веденої
ухвали пояснюється тим, що вона є класичним зразком відмови захисту прав
громадян без жодного порушення чинно­го законодавства, має велике навчальне і
практичне значення.

Зрозуміло, що паркування транспортних засобів у містах можна розглядати
як стихійне лихо — створюються перешкоди працівникам комунальних служб для
обслуговування доріг, ву­лиць, комунікацій, пішоходам, перекриваються під’їзди
для спеціальних служб (01, 02, 03, 04) тощо. Використання влас­ності не може
завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства,
погіршувати екологічну ситу­ацію і природні якості землі (ст. 41 Конституції
України). Вод­ночас ця сама стаття Конституції встановлює, що право при­ватної
власності є непорушним. Ніхто не може бути проти­правно позбавлений права
власності. Знову ж таки зрозуміло, що потрібне правове врегулювання питань
паркування, однак ніяк не на місцевому, а на законодавчому рівні. Посилання
Київради на ч. 2 ст. 5 КУпАП, що органи місцевого самовряду­вання можуть
приймати рішення, відповідальність за порушен­ня яких передбачена статтями 152,
159, 182 КУпАП, м’яко ка­жучи не витримує критики. Отже, по-перше, сама ця
норма (ч. 2 ст. 5 КУпАП) суперечить п. 22 ст. 92 Конституції України; по-друге,
у статтях 152, 159, 182 КУпАП і натяку немає на пар- кування транспортних
засобів, а до Правил благоустрою від­нести паркування транспортних засобів — це
називається «притягнути за вуха» невластиві повноваження до своєї юрис­дикції.
Отже, стовідсотково правильною була позиція прокуро­ра м. Києва і рішення
Шевченківського районного суду м. Киє­ва, Київського апеляційного суду та
Вищого адміністративного суду України. Ніхто з них не порушив закону, проте
права та інтереси громадян залишилися незахищеними, незважаючи на те, що
відмова від позову певним чином зачіпає охоронювані законом права третіх осіб —
громадян. Точно так можна «від­працювати» будь-яке рішення органу владних
повноважень: тарифи на комунальні послуги; правила торгівлі або здійснен­ня
торговельної діяльності лише великими супермаркетами і тим самим створення
штучних монополістів; тарифи за приби­рання прибудинкових територій; на
вивезення сміття тощо. Отже, основний принцип Кодексу адміністративного судо­чинства
України «Особа проти держави» не спрацьовує. Влада — вона будь-де Влада.

Крім цього, незаконне рішення органу владних повнова­жень після таких
розглядів справ в адміністративному суді стає легітимним і може повністю
застосовуватися. Адже позовні за­яви залишаються без руху і підлягають
поверненню або зали­шаються без розгляду, якщо у провадженні цього або іншого
адміністративного суду є адміністративна справа про спір між тими самими
сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав (п. 5 ч. 3 ст. 108; п. 3
ч. 1 ст. 155 КАС України), а також суддя відмовляє у відкритті провадження в
адміністративній справі, якщо у спорі між тими самими сторонами, про той са­мий
предмет і з тих самих підстав є такі, що набрали законної сили: постанова суду
чи ухвала суду про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі,
про закриття прова­дження в такій справі у зв’язку з відмовою позивача від адмі­ністративного
позову або примиренням сторін (п. 2 ч. 1 ст. 109 КАС України).

Види позовів. Всі позови різняться між собою
залежно від змісту, від вимог, які в ньому містяться: скасування рішення органу
владних повноважень; зобов’язання відповідача вчини ти певні дії або утримання
від їх вчинення; встановлення наяв­ності чи відсутності компетенції тощо. В
цивільно-процесуаль­ній літературі в основу класифікації позовів покладено
спосіб процесуального захисту. Гадаємо, що такий спосіб класифіка­ції можна
застосовувати й в адміністративному судочинстві. Отже, за способом
процесуального захисту адміністративні по­зови поділяються на:

1) зобов’язуючі
позови, які спрямовані на примусове здійс­нення вимог
позивача. У них позивач вимагає від суду зобов’язати відповідача:

а)
прийняти рішення або вчинити певні дії;

б)
утриматися від вчинення певних дій;

в)
виконати зупинену чи невчинену дію;

г) сплатити кошти на відшкодування шкоди, завданої неза­конним
рішенням, дією або бездіяльністю відповідача.

ґ) усунути обмеження у реалізації прав, свобод та інтересів суб’єктів.

Підстава зобов’язуючого позову складається з юридичних фактів, з якими
пов’язане виникнення публічно-правових відно­син і фактів, з якими пов’язане
виникнення права на вимогу.

Предметом зобов’язуючого позову є матеріально-правова вимога,
спрямована на поновлення порушеного права чи інте­ресів позивача.

{lang_content_nav}ом зобов’язуючого позову є вимога позивача до суду про примус
відповідача до виконання визначених у позові дій;

2) установчі
позови, спрямовані на підтвердження судом на­явності чи
відсутності легітимності нормативних актів чи пов­новажень осіб, які беруть
участь у справі. У них позивач вима­гає від суду:

а) скасування або визнання нечинним рішення відповідача повністю чи
окремих його положень;

б) визнання законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради
України, указів та розпоряджень Президента України, постанов та розпоряджень
Кабінету Міністрів Украї­ни, постанов Верховної Ради Автономної Республіки
Крим;

в) визнання законності та відповідності правовим актам ви­щої юридичної
сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів
виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних
адміністра­цій, органів місцевого самоврядування, інших суб’єктів влад­них
повноважень;

г) встановлення
наявності чи відсутності компетенції (пов­новажень) суб’єкта владних
повноважень;

ґ) встановлення легітимності результатів виборів чи всеук­раїнського
референдуму Центральною виборчою комісією Ук­раїни.

Підстава установчого позову складається з юридичних фак­тів, з якими
пов’язане виникнення публічно-правових відно­син та доказових фактів, на основі
яких можна зробити висно­вок про наявність чи відсутність порушеного права.

Предметом установчого позову є матеріально-правова ви­мога, спрямована
на недопущення порушення права та інтере­сів учасників адміністративного
судочинства (позивача).

{lang_content_nav}ом установчого позову є вимога позивача до суду про визнання
наявності чи відсутності легітимності нормативних актів, а також суб’єкта
владних повноважень;

3) застосовчі позови, спрямовані на примусове забезпечен­ня виконання вимог законодавства за
зверненням до суду суб’єкта владних повноважень. У них позивач вимагає від
суду:

а) скасування реєстрації кандидата на пост Президента Ук­раїни;

б) дострокове припинення повноважень народного депута­та України в разі
невиконання ним вимог щодо несумісності;

в) заборону чи інші обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання;

г) анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії (об’єднання
громадян);

ґ) заборону (примусовий розпуск, ліквідацію) політичної партії
(об’єднання громадян).

Підстава застосування позову складається з юридичних фактів, з якими
пов’язане порушення вимог законодавства та правоприпиняючих фактів.

Предметом застосовчого позову є матеріально-правова ви­мога суб’єкта
владних повноважень, спрямована на припинен­ня порушеного права та зміни
правовідносин.

{lang_content_nav}ом застосовчого позову є вимога позивача до суду щодо припинення
та зміни правовідносин.

Право на позов. У літературі — як в адміністративно-пра­вовій,
так і в цивільно-правовій — автори відзначають дискусійність і складність
визначення змісту права на позов. Однак усі автори доходять висновку, що право
на позов — єдине поняття. Воно складається з права на пред’явлення
адміністративного позову і права на задоволення адміністративного позову.

Право на позов характеризується єдністю двох його сторін:
матеріально-правової і процесуально-правової. Матеріально-правова сторона характеризується правом вимоги позивача до відповідача
(предмет позову) і становить право на задоволення адміністративного позову,
тобто позитивного вирішення спра­ви. Процесуально-правова сторона
характеризується правом вимоги до суду про захист права (підстава позову) і
становить право на пред’явлення адміністративного позову тобто право на
звернення до адміністративного суду. Обидві ці сторони тіс­но взаємопов’язані,
хоча й не збігаються за своїм змістом.

Право на позов — це право на звернення до суду у
встановле­ному законом порядку за захистом порушених суб’єктивних прав і свобод
або інтересів у сфері публічно-правових відносин.

Для реалізації права на позов необхідні певні передумови. Такі
передумови в процесуальній літературі класифікуються із різноманітних підстав,
але найчастіше їх поділяють на суб’єктивні та об’єктивні.

Суб’єктивні передумови: а) впевненість особи, що
її права, свободи чи інтереси потребують судового захисту; б) наявність
адміністративної процесуальної правоздатності в особи, яка звертається до
адміністративного суду з позовом (ст. 48 КАСУ).

Об’єктивні передумови: а) підвідомчість позовної
заяви ад­міністративному суду (ст. 17 КАСУ); б) відсутність підстав для відмови
у відкритті провадження в адміністративній справі (ст. 108 КАСУ); в) дотримання
строків звернення до адміністра­тивного суду (ст. 99 КАСУ).

Форма і зміст адміністративного позову. Захист
прав, сво­бод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у
сфері публічно-правових відносин здійснюється шляхом адміністративного позову
до адміністративного суду. Зовніш­ньою формою адміністративного позову слугує
письмова по­зовна заява, яка може подаватися до адміністративного суду шляхом:

а)
передачі позовної заяви особисто позивачем;

б)
передачі позовної заяви представником позивача;

в) надіслання позовної заяви до адміністративного суду поштою.

Частина 2 ст. 105 КАСУ встановлює важливе положення стосовно того, що
на прохання позивача службовцем апарату адміністративного суду може бути надана
допомога в оформ­ленні позовної заяви. Це положення передбачає забезпечення у
штатно-посадовому розкладі апарату кожного адміністратив­ного суду хоча б
одного службовця, який би надавав таку допо­могу. Законодавець не встановлює,
кому саме надається така допомога: особам незаможним; особам, які не володіють
до­статніми знаннями; особам похилого віку; особам, які з інших причин не
можуть оформити позовну заяву. Безумовно, це зручно для громадян, забезпечення
принципу права на судовий захист, гуманно і нарешті є виправданим в умовах
відсутності можливості одержання доступної правової допомоги для всіх. Чим це
викликане Можливо, тим, що в адміністративному судочинстві в абсолютній
більшості випадків відповідачем є орган владних повноважень, а утвердження і
забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (ст. 3 Консти­туції
України). Проте, на нашу думку, надання такої допомоги в сучасних умовах є
нереальним. По-перше, утримання в апа­раті кожного адміністративного суду
службовців, які б надава­ли таку допомогу всім, потребує чималих коштів.
По-друге, відповідно до ч. 1 ст. 18 КАСУ як адміністративні суди певну
категорію адміністративних справ розглядають місцеві загальні суди, в яких у
штатно-посадовому розписі апарату суду не пе­редбачається посада службовця з
надання допомоги в оформ­ленні позовної заяви. Крім того, надання допомоги в
оформ­ленні позовних заяв чи інших судових документів службовцями апарату суду
в кримінальних, цивільних чи господарських про­вадженнях не передбачене.

Вимоги до позовної заяви. Позовна заява повинна
бути оформ­лена належним чином із дотриманням усіх вимог, встановле­них
законодавством. Необхідні реквізити позовної заяви, вста­новлені пунктами 1, 2,
3 ч. 1 ст. 106 КАСУ. Суд вимагає, щоб відомості про обидві сторони були якомога
детальніші та повні. Це має важливе значення для забезпечення з’явлення осіб, які
беруть участь у справі, в судове засідання.

Однією з вимог до позовної заяви є також повнота викла­дення змісту
позовних вимог (предмета позову) та викладення обставин, якими позивач
обґрунтовує свої вимоги (підстави позову), тобто юридичних фактів, з наявністю
або відсутністю яких закон пов’язує виникнення, зміну або припинення пуб­лічно-правових
відносин.

У позовній заяві у разі необхідності можуть подаватися різ­номанітні
клопотання. Наприклад, про звільнення від сплати судового збору; про звільнення
від оплати правової допомоги; про призначення судової експертизи; про
витребування до­казів; про виклик свідків тощо (п. 5. 1 ст. 106 КАСУ).

У позовній заяві має бути зазначено перелік документів та інших
матеріалів, що додаються.

З метою встановлення об’єктивної істини, повного і всебіч­ного розгляду
справи позивач зобов’язаний на підтвердження обставин, якими обґрунтовуються
позовні вимоги, надати до­кази, про які йому відомо і які можуть бути
використані судом. Це можуть бути будь-які фактичні дані, на підставі яких суд
встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтову­ють вимоги
позивача. Докази мають бути належними, які міс­тять інформацію щодо предмета
доказування та одержані за­конним шляхом.

До позовної заяви додаються її копії та копії всіх докумен­тів, що
приєднуються до неї, відповідно до кількості відповіда­чів, а також документ
про сплату судового збору (ст. 89 КАСУ). Проте законодавець не передбачає форми
посвідчення копії позовної заяви чи копії всіх документів, що приєднуються до позовної
заяви. Отже, копії зазначених документів можуть бути подані без будь-якого їх
посвідчення: нотаріального, органом владних повноважень чи іншим шляхом. Однак
у судовій прак­тиці до деяких документів встановлюється вимога щодо їх від­повідного
посвідчення.

У разі подання позовної заяви представником позивача та разом із заявою
та іншими документами подається довіреність чи інший документ, що підтверджує
повноваження представ­ника та у заяві зазначаються усі реквізити представника
(ім’я, поштова адреса, засоби зв’язку тощо).

Позовна заява підписується позивачем або його представ­ником із
зазначенням дати її підписання.

Строк звернення з позовною заявою до
адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюєть­сяодин рік із дня, коли особа
дізналася або повинна була дізна­тися про порушення своїх прав (ст. 99 КАС
України). Днем подання позовної заяви є день її надходження до відповідного
суду, але строк подання позову не вважається пропущеним, якщо до його
закінчення позов, позовна заява, скарга, інші документи чи матеріали або
грошові кошти здано на пошту чи передано іншими відповідними засобами зв’язку
(ч. 9 ст. 103 КАС України). Пропущення строку звернення до адміністра­тивного
суду є підставою для відмови у задоволенні адміністра­тивного позову за умови,
якщо на цьому наполягає одна із сторін (ч. 1 ст. 100 КАС). Пропущений з
поважних причин процесуальний строк, встановлений законом, може бути по­новлений,
а процесуальний строк, встановлений судом — про­довжений судом. Про поновлення
чи продовження процесу­ального строку судом постановляється ухвала. При
визнанні причини пропущення строку звернення з позовом поважною адміністративна
справа розглядається відповідно до Кодексу адміністративного судочинства
України.

Кодексом або іншими законами можуть бути встановлені інші строки
звернення з позовом. Наприклад, позовні заяви щодо рішень, дій чи бездіяльності
виборчої комісії з референ­думу, членів цих комісій, можуть бути подані до
адміністратив­ного суду в п’ятиденний строк із дня прийняття рішення, вчи­нення
дії або допущення бездіяльності.

Днем подання заяви, апеляційної скарги є день їх надход­ження до
відповідного суду. Строки подання позовних заяв і апеляційних скарг,
установлені статтями 172—177 КАС Украї­ни, не можуть бути поновлені. Позовні
заяви, апеляційні скар­ги, подані після закінчення цих строків, суд залишає без
роз­гляду (ч. 5 ст. 179 КАС України).

Відкриття провадження в адміністративній справі
здійс­нюється не пізніше наступного дня після надходження позов­ної заяви до
адміністративного суду або після закінчення стро­ку, встановленого судом, для
усунення недоліків позовної за­яви у разі залишення її без руху. Перед тим, як
відкрити провадження у справі, суддя має з’ясувати, чи:

1) подана позовна заява особою, яка
має адміністративну процесуальну дієздатність;

2) має представник належні
повноваження, якщо позовну заяву подано представником;

3) відповідає позовна заява
вимогам, встановленим ст. 106 КАС України;

4) належить позовну заяву
розглядати в порядку адміністра­тивного судочинства і чи підсудна позовна заява
даному ад­міністративному суду;

5) немає інших підстав для
повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в
адміністративній справі.

Цей перелік не є вичерпним. Наприклад, суддя повинен з’ясувати, чи
немає перешкод для відкриття провадження у справі, передбачених статтями 108 і
109 КАС України.

Пересвідчившись у додержанні усіх вимог до позовної за­яви, суддя
приймає позовну заяву і відкриває на її підставі про­вадження в
адміністративній справі. Про початок провадження суддя постановляє ухвалу, в
якій зазначаються усі реквізити, передбачені ч. 4 ст. 107 КАС України. Проте
суддя може прий­няти ухвалу й про відмову у відкритті провадження у разі вияв­лення
недоліків чи перешкод у розгляді позовної заяви.

Копія ухвали невідкладно після постановлення про від­криття провадження
у справі надсилається особам, які беруть участь у справі, разом з інформацією
про їх процесуальні пра­ва. Відповідачам надсилаються також копії позовної
заяви та додані до неї документи.

Законодавцем
не визначено порядок оскарження ухвали, надсилання копії ухвали про відмову у
відкритті провадження. За загальним правилом убачається, що копія ухвали про
відмо­ву надсилається в такому самому порядку, як й про відкриття провадження.
Щодо оскарження, то ухвала про відмову у від­критті може бути оскаржена, а
ухвалу про відкриття прова­дження немає сенсу оскаржувати, оскільки вона не
породжує перешкод правам інших осіб.