Територіальна підсудність адміністративних справ

12.4
Територіальна підсудність адміністративних справ

Територіальна підсудність визначається місцезнаходжен­ням позивача та
відповідача, а також рівнем повноважень ад­міністративного суду. Вона
встановлює територіальну компе­тенцію кожного суду з вирішення адміністративних
справ. Те­риторіальна підсудність розмежовує предметну компетенцію судів одного
рівня залежно від місця розгляду справи та визна­чає, в якому конкретно
адміністративному суді повинна бути розглянута і вирішена дана адміністративна
справа. Кодекс ад­міністративного судочинства України (ст. 19) залежно від міс­цезнаходження
сторін та характеру публічно-правового спору вирізняє: загальну, виняткову, виключну та альтернативну тери­торіальну підсудність.

Загальна територіальна підсудність формує основне
прави­ло, за яким адміністративний позов подається до суду за міс­цезнаходженням
відповідача (ч. 1 ст. 19 КАСУ). Як вірно і влучно пояснюють автори навчального
посібника «Основи ад­міністративного судочинства в Україні», обрання цього
прави­ла обумовлене тим, що рішення (нормативно-правовий акт) суб’єкта владних
повноважене стосується прав багатьох осіб і, відповідно, може бути оскаржено
багатьма позивачами. Якби позов можна було подавати за місцем свого проживання,
то виникли б ситуації, коли правомірність такого рішення пере­вірялася б
паралельно не одним адміністративним судом. Як наслідок можливі різні
результати перевірки. Щоб не виникало подібних ситуацій і щоб рішення суб’єкта
владних повнова­жень було предметом розгляду лише в одному адміністративно­му
суді першої інстанції, запроваджене правило про розгляд
спра­ви за місцем знаходження відповідача (виділено нами.
— Е. Д.). Це правило встановлене і в інтересах відповідача для тих
по­одиноких випадків, коли відповідачем є фізична чи юридична особа за позовом
суб’єкта владних повноважень. Дійсно, з ме­тою однакового розуміння рішення
(нормативно-правового акта) суб’єкта владних повноважень та забезпечення
принципів верховенства права і законності при здійсненні правосуддя в
адміністративних судах й вводиться правило, що розгляд спра­ви здійснюється
судом, юрисдикція якого поширюється на те­риторію місцезнаходження відповідача.
Саме це правило ха­рактерне для адміністративного судочинства.

Виняткова територіальна підсудність формує
правило, за яким у разі оскарження правових актів індивідуальної дії, а також
дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень, які стосуються інтересів
конкретної особи, вирішуються ад­міністративними судами за місцем проживання
(перебування, знаходження) позивача (ч. 2 ст. 19 КАСУ).

Різноманіття публічних правовідносин у сфері управлінсь­кої діяльності вимагає
для їх врегулювання прийняття рішень суб’єктом владних повноважень не тільки
загального характе­ру, а й правових актів, що стосуються інтересів конкретної
осо­би. В таких випадках немає потреби, щоб справа розглядалася лише в окремо
визначеному суді за місцем знаходження від­повідача без урахування принципу
наближеності суду до особи, права і інтереси якої порушено. Тобто законодавець
робить ви­няток із загального правила подання позову до суду за місцем
знаходження відповідача і встановлює правило, за яким спра­ви, що стосуються
інтересів конкретної особи, вирішуються за місцем проживання (перебування,
знаходження) позивача.

Оскільки таких справ найбільше, то навряд чи можна вва­жати, що розгляд
справи за місцем знаходження відповідача є універсальним правилом в
адміністративному судочинстві. Скоріше, навпаки — зазвичай адміністративні
справи розгля­даються за місцем знаходження позивача. Не можна не пого­дитися з
цим висновком, адже за місцем знаходження позивача вирішуються також справи,
якщо ним є суб’єкт владних повно­важень.

Отже, зміст частин 1 і 2 ст. 19 КАС України дає можливість зробити
висновок, що адміністративні справи розглядаються і вирішуються
адміністративними судами:

а) за місцем
знаходження відповідача у випадках,
коли від­повідачем є:

— суб’єкт владних повноважень у разі оскарження норма­тивно-правових
актів;

— фізична чи юридична особа, якщо
позов подано суб’єктом владних повноважень;

б) за місцем
знаходження позивача у випадках,
коли пози­вачами є:

— фізична чи юридична особа у разі
захисту особистих прав і інтересів;

— суб’єкт владних повноважень,
якщо позов подано до ін­шого суб’єкта владних повноважень.

Виключна територіальна підсудність формує
правило, за яким оскарження окремих категорій адміністративних справ
здійснюється спеціально визначеним адміністративним судом, територіальна
юрисдикція якого поширюється на м. Київ (ч. 3 ст. 19 КАС України). Виключна
територіальна підсудність уне­можливлює вибір позивачем іншого суду для
розгляду і вирі­шення адміністративних справ, визначених адміністративним
процесуальним законом.

До виключної підсудності до окружного адміністративного суду м. Києва
віднесено:

1) адміністративні справи з приводу
оскарження норматив­но-правових актів Президента України, Кабінету Міністрів Ук­раїни,
міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного
банку України чи іншого суб’єкта влад­них повноважень, повноваження якого
поширюються на всю територію України (наприклад нормативно-правові акти Ви­щої
Ради юстиції України);

2) адміністративні справи,
відповідачем у яких є закордон­не дипломатичне чи консульське представництво
України, їх посадова чи службова особа;

3) адміністративні справи про
анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії, про заборону (примусовий
роз­пуск, ліквідацію) політичної партії.

Крім цього, гл. 6 Розділу III КАС України «Особливості провадження в
окремих категоріях адміністративних справ» до виключної підсудності окружного
адміністративного суду, те­риторіальна компетенція якого поширюється на м.
Київ, відне­сено:

1) усі рішення, дії або бездіяльність
Центральної виборчої комісії, члена цієї комісії (крім тих, що стосуються
встановлення нею результатів виборів чи всеукраїнського референдуму) оскар­жуються
до окружного адміністративного суду, територіальна юрисдикція якого поширюється
на м. Київ (ч. 3 ст. 172 КАСУ);

2) позовна заява щодо оскарження
дій чи бездіяльності кан­дидата на пост Президента України, ініціативних груп
всеук­раїнського референдуму, інших суб’єктів ініціювання всеук­раїнського
референдуму, що порушують законодавство про ви­бори чи референдум, подається до
окружного суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на м. Київ (ч. 3 ст.
175 КАСУ);

3) позовна заява про дострокове
припинення повноважень народного депутата України в разі невиконання ним вимог щодо
несумісності подається до окружного адміністративного суду, територіальна
юрисдикція якого поширюється на м. Київ (ч. 1 ст. 180 КАСУ);

Зазначеною главою також передбачені спеціальні правила територіальної
підсудності, наприклад:

1) рішення, дії чи бездіяльність
виборчих комісій, а також членів цих комісій оскаржуються до окружного
адміністратив­ного суду чи місцевого загального суду як адміністративного суду
відповідно і залежно від рівня виборчої комісії (частини 4—5 ст. 172 КАСУ);

2) адміністративні справи щодо
уточнення списку виборців розглядає місцевий загальний суд як адміністративний
суд за місцезнаходженням відповідної комісії (ч. 2 ст. 173 КАСУ);

3) позовна заява щодо дій чи
бездіяльності засобів масової інформації, що порушують законодавство про вибори
та рефе­рендум, подається до місцевого загального суду як адміністра­тивного
суду за їх місцезнаходженням (ч. 3 ст. 174 КАСУ);

4) органи виконавчої лади,
місцевого самоврядування ма­ють право звернутися до окружного адміністративного
суду за своїм місцезнаходженням із позовною заявою про заборону або обмеження
права на мирні зібрання (ч. 1 ст. 182 КАСУ);

5) організатори зборів, мітингів,
походів мають право звер­нутися до адміністративного суду за місцем проведення
цих заходів із позовною заявою про усунення обмежень у реалізації права на
мирні зібрання (ч. 1 ст. 180 КАСУ).

Альтернативна територіальна підсудність формує
правило, за яким у разі невизначеності територіальної підсудності ад­міністративної
справи така справа розглядається місцевим ад­міністративним судом за вибором
позивача (ч. 4 ст. 19 КАСУ). Отже, позивач за власним розсудом може звернутися
до місце­вого загального суду як адміністративного за місцем знахо­дження або
до окружного адміністративного суду як суду пер­шої інстанції, але з дотриманням
при цьому правил предметної підсудності.

Частиною 3 ст. 175 КАС України передбачені спеціальні правила
альтернативної територіальної підсудності, за якими:

1) позовна заява щодо оскарження
дій чи бездіяльності кан­дидата у депутати сільської, селищної, міської ради
подається до місцевого загального суду як адміністративного суду за міс­цем
вчинення дії чи місцем, де ця дія повинна бути вчинена;

2) позовна заява щодо оскарження
дій чи бездіяльності кандидатів, їх довірених осіб, партій, місцевої
організації пар­тії, їх посадових осіб та інших осіб, передбачених частинами 1
та 2 ст. 175 КАС України, подається до окружного адміністра­тивного суду за
місцем вчинення дії чи місцем, де ця дія по­винна бути вчинена.

Законодавець
не регулює територіальної підсудності спорів, що виникають із адміністративного
договору, проте автори на­уково-практичного коментаря Кодексу адміністративного
су­дочинства України зазначають, що такі спори мають бути під­судні
адміністративному суду за місцем виконання договору, якщо у договорі не
визначена інша підсудність, з чим варто погодитися, адже виникнення таких
спорів у практичній діяль­ності не виключене.

 

12.5
Інстанційна підсудність адміністративних справ

Інстанційна підсудність визначається установленням судів, які мають
розглядати конкретну адміністративну справу в пер­шій, апеляційній та
касаційній інстанціях. При виробленні пра­вил інстанційної підсудності
дотриманий принцип, за яким кожна ланка адміністративних судів виконує функції
лише од­нієї інстанції за винятком випадків, коли Вищий адміністратив­ний суд
України як суд касаційної інстанції розглядає ад­міністративні справи як суд
першої і останньої інстанції або як суд апеляційної інстанції. Отже, Кодекс
адміністративного судо­чинства України встановлює наступну інстанційну
підсудність.

1. Місцеві адміністративні суди (місцеві загальні суди як
адміністративні суди та окружні адміністративні суди) вирішу­ють
адміністративні справи як суди першої інстанції.

Вищий адміністративний суд України розглядає адміністра­тивні справи щодо
встановлення Центральною виборчою ко­місією результатів виборів або
всеукраїнського референдуму, а також скасування реєстрації кандидата на пост
Президента Ук­раїни і вирішує їх як суд першої і
останньої інстанції.

2. Апеляційні адміністративні суди переглядають судові рі­шення
місцевих адміністративних судів (місцевих загальних судів як адміністративних
судів та окружних адміністративних судів), які знаходяться у межах їх
територіальної юрисдикції в апеляційному порядку як суди
апеляційної інстанції.

Вищий адміністративний суд України переглядає в апеля­ційному порядку
судові рішення окружного адміністративного суду, територіальна юрисдикція якого
поширюється на м. Київ, щодо дій чи бездіяльності Центральної виборчої комісії,
члена цієї комісії (крім встановлення нею результатів виборів та все­українського
референдуму), як суд апеляційної інстанції (ч. 6 ст. 177 КАСУ).

3. Вищий адміністративний суд України переглядає судові рішення місцевих
та апеляційних адміністративних судів у ка­саційному порядку як суд касаційної інстанції.

Різновидом касаційного провадження є перегляд судових рішень за
винятковими обставинами (ч. 2 ст. 235 КАС) або як називається в літературі —
повторна касація.

Верховний Суд України переглядає судові рішення ад­міністративних судів
за винятковими обставинами. Такими об­ставинами, відповідно до ст. 237 КАС
України можуть бути:

1) неоднакове застосування судом
(судами) касаційної інс­танції однієї й тієї самої норми права;

2)визнання судових рішень міжнародною судовою
устано­вою, юрисдикція якої визнана Україною, такими, що порушу­ють міжнародні
зобов’язання України.

 

12.6 Підсудність
за зв’язком вимог

Позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони
пов’язані між собою і підсудні одному адміністра­тивному суду (ч. 1 ст. 21
КАСУ). Такими вимогами, наприклад, можуть бути: вимога визнання нечинним
рішення суб’єкта владних повноважень; вимога повернути виконання нечинного
рішення суб’єкта владних повноважень; вимога про відшкоду­вання шкоди,
заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єкта владних
повноважень тощо. Ці вимоги пов’язані між собою, що дає можливість розглянути
їх в одно­му процесі.

Правила підсудності кількох вимог, пов’язані між собою, за­стосовуються
і у випадках, коли: а) подається зустрічна заява до адміністративного суду за
місцем розгляду первісного позову;

б) подається
адміністративний позов третіх осіб, що заявляють самостійні вимоги на предмет
спору, якщо такий позов подаєть­ся за місцем розгляду спору між первісними
сторонами.

Правила підсудності кількох вимог створюють умови для більш повного
дослідження усіх фактичних матеріалів справи, забезпечують економію часу і
процесуальні засоби розгляду ад­міністративної справи.

Не допускається, за загальним правилом, об’єднання в одне провадження
кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше
не встановлено законом (ч. 3 ст. 21 КАСУ).

Вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправ­ними рішеннями,
діями чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень або іншим порушенням прав,
свобод і інтересів суб’єктів публічно-правових відносин розглядаються:

а) адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з
вимогою вирішити публічно-правовий спір (в одній позовній заяві);

б) в порядку
цивільного або господарського судочинства, якщо вимоги про відшкодування шкоди
не були заявлені в по­зовній заяві разом з вирішенням публічно-правового спору.

 

12.7 Наслідки порушення правил
підсудності

Питання про підсудність адміністративної справи вирі­шується, як правило,
суддею одноособово при прийнятті по­зовної заяви (п. 4 ч. 1 ст. 107 КАСУ). За
загальним правилом, справа, прийнята адміністративним судом до свого проваджен­ня
з дотриманням правил про підсудність, повинна бути роз­глянута цим судом по
суті (ч. 2 ст. 107 КАСУ). Однак правила підсудності можуть бути порушені як
особою, яка звернулася до суду, так і самим судом (п. 2—3 ч. 1 ст. 22 КАСУ).
Законо­давець передбачає кілька випадків можливого порушення пра­вил
підсудності.

1. Особа, яка звертається до суду,
подала адміністративний позов з порушенням правил підсудності (п. 1 ч. 1 ст.
106 КАСУ). В такому випадку суд, який розглядає питання про відкриття
провадження, повертає позивачеві позовну заяву (п. 6 ч. 3 ст. 108 КАСУ) у
зв’язку з тим, що справа не підсудна цьому суду. В ухвалі про повернення
позовної заяви суд зазначає, якому суду підсудна ця адміністративна справа.
Якщо заява не нале­жить розгляду в порядку адміністративного судочинства, суддя
постановляє ухвалу про відмову у відкритті провадження в ад­міністративній
справі (п. 1 ч. 1 ст. 109 КАСУ).

Копія ухвали про повернення позовної заяви, а також (або) про відмову у
відкритті провадження в адміністративній справі невідкладно надсилається особі,
яка її подала, разом із позов­ною заявою й усіма доданими до неї матеріалами.

Ухвали про повернення позовної заяви або про відмову у відкритті
провадження в адміністративній справі можуть бути оскаржені особою, яка подала
позовну заяву.

2. Після відкриття провадження у
справі виявилося, що провадження у справі відкрите без дотримання правил пред­метної
підсудності (п. 2 ч. 1 ст. 22 КАСУ). В такому випадку суд повинен передати її
на розгляд відповідного адміністративного суду, незалежно від того, на якому
етапі провадження виявлено порушення предметної підсудності. У разі виявлення
порушен­ня правил предметної підсудності в суді вищої інстанції (апеля­ційному
суді), рішення суду першої інстанції підлягає скасу­ванню, а справа передається
до компетентного суду (ст. 207 КАСУ).

Отже, в будь-якому випадку порушення правил предметної підсудності
тягне за собою скасування рішення у справі, якщо воно було прийняте, та
передачу справи до компетентного суду.

Питання про передачу адміністративної справи розгля­дається судом у
судовому засіданні з повідомленням осіб, які беруть участь у справі. Неприбуття
у судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені, не перешкоджає
розгляду цього питання (ч. 2 ст. 22 КАСУ). Про передачу справи суд постановляє
ухвалу, яка може бути оскаржена. Фактична пере­дача адміністративної справи з одного
суду до іншого здійс­нюється після закінчення строку на оскарження ухвали суду,
а в разі подання апеляційної скарги — після залишення її без задоволення
(частини 3—4 ст. 22 КАСУ).

Передана адміністративна справа розглядається судом, до якого вона надіслана
(ч. 5 ст. 22 КАСУ). Спори між судами щодо підсудності не допускаються (ч. 6 ст.
22 КАСУ).

У разі виявлення на будь-якому етапі провадження, що справу належить
розглядати в порядку адміністративного судо­чинства, суд постановляє ухвалу про
закриття провадження у справі, а позивачеві роз’яснює, до юрисдикції якого суду
відне­сено розгляд тих справ (частини 2—3 ст. 157 КАСУ). Ухвала суду про
закриття провадження у справі може бути оскаржена. Повторне звернення з тією
самою позовною заявою не допус­кається.

3. Якщо після відкриття провадження у
справі та до почат­ку судового розгляду виявилося, що провадження у справі від­крито
без дотримання правил територіальної підсудності (п. 3 ч. 1 ст. 22 КАСУ), то адміністративна справа повинна бути
пе­редана до належного суду. Питання про передачу адміністра­тивної справи
вирішується відповідно до правил, передбачених частинами 2—5 ст. 22 КАС
України.

Однак якщо порушення правил територіальної підсудності виявлено під час
судового розгляду, законодавець не встанов­лює будь-яких обмежень чи заборон
щодо відкриття провад­ження в адміністративній справі (ст. 107 КАСУ), залишення
позовної заяви без руху (ст. 108 КАСУ), відмови у відкритті провадження в
адміністративній справі (ст. 109 КАСУ), зали­шення позовної заяви без розгляду
(ст. 155 КАСУ), зупинення провадження у справі (ст. 156 КАСУ), закриття
провадження у справі (ст. 157 КАСУ) тощо. Законодавець вважає, що рівень суду
належний і суд може (повинен) завершити розгляд справи та ухвалити судове
рішення по суті спору, отже правила тери­торіальної підсудності передбачають
достатньо підстав альтер­нативного вибору місця розгляду справи, які на зміст
рішення не впливають. Тому на сьогодні, на жаль, і в цивільному, і в
господарському, і в адміністративному судочинстві мають міс­це випадки, коли
справи розглядаються судами далеко за ме­жами місцезнаходження, проживання,
перебування відповіда­ча, позивача, третіх осіб тощо. Такий стан, по-перше,
створює додаткові незручності, у першу чергу, для однієї із сторін; по- друге,
сприяє розвитку корупції в судовій системі, пошуку «свого» судді для вирішення
справи. На нашу думку, доцільним було б доповнити ст. 155 КАСУ нормою, яка б передбачала в таких
випадках залишення заяви без розгляду, а ст. 204 КАС України — нормою, яка б
скасовувала судове рішення, прий­няте з порушенням правил територіальної
підсудності й на­правлення адміністративної справи на новий розгляд до суду
відповідно до територіальної підсудності.

4. Адміністративну справу розглянуто
судом з порушенням правил інстанційної підсудності, порушені норми процесуаль­ного
права оскільки правилами інстанційної підсудності зако­нодавець чітко виписав
повноваження усіх ланок судів. У таких випадках постанова суду підлягає
скасуванню на підставі пору­шення норм процесуального права (ст. 227 КАСУ), що
призве­ло до постановлення незаконного, неправосудного рішення. Постанова
скасовується, а адміністративна справа (відповідно до правил ч. 2 ст. 22 КАСУ)
направляється до суду на новий розгляд з урахуванням усіх видів підсудності
адміністративних справ.

Законодавством передбачені інші випадки передачі ад­міністративних
справ з одного суду до іншого. Суд передає ад­міністративну справу на розгляд
іншого адміністративного суду, якщо:

1) задоволено клопотання
відповідача, місце проживання (перебування) якого раніше не було відоме, про
передачу спра­ви за місцем його проживання (перебування). Отже, йдеться про
витребування розгляду адміністративної справи за місцем проживання
(перебування) особи, яка не є суб’єктом владних повноважень;

2) після задоволення відводів
(самовідводів) чи в інших ви­падках (наприклад, хвороби суддів, довгострокового
відряд­ження), неможливо утворити повний склад суду для розгляду справи;

3) ліквідовано адміністративний суд, який
розглядав справу.

У
всіх випадках передача адміністративних справ (ст. 22 КАСУ) з одного
адміністративного суду до іншого має відбува­тися з урахуванням правил
підсудності адміністративних справ.