Державні служби і державні службовці

1. Державна служба – інститут
адміністративного права

Державна служба
виникла ще за часів первісного суспільства. Вона має багатовікову історію свого
розвитку. При розподілі праці в первісному суспільстві починає формуватися
управлінська еліта, яка відділяється від основної маси виробників і з часом
перетворюється в окрему групу людей – «державних
людей».

У Стародавньому Єгипті такими людьми були: фараони, візири, «скарбники Бога», «хранителі друку», міністри, радники «ради храмового управління» і т. д. 

Послугами державних
службовців користуються всі сучасні держави незалежно від державного устрою,
форми правління чи державного режиму. Вони виконують всі завдання та функції,
які цивілізоване суспільство покладає на свою державу. Державні службовці в сучасному
суспільстві здійснюють контрольну, організаційну, правозастосовчу та інші види
діяльності.

Організація та
діяльність осіб, які професійно виконують завдання і функції держави,
визначаються, як правило, терміном «державна служба». Саме таку назву використовується
в Україні, Італії, Греції, Канаді, Франції та ін. У деяких країнах її називають
«публічна служба» (ФРН, Бельгія, Іспанія та ін.) Або «громадянська служба»
(Великобританія).

У сучасному
українському законодавстві та правовій науці терміном «державна служба» визначаються правовий інститут адміністративного
права, навчальна дисципліна, назва державного органу (митна служба,
контрольно-ревізійна служба та ін.), вид трудової діяльності. В Україні поки що
не існує офіційно визнаної самостійної галузі права про державну службу як
систему теорій, ідей, уявлень про правове регулювання державно-службових
відносин.

Державна служба як
наука і навчальна дисципліна має свою галузеву приналежність. Вона являє собою
продовження і доповнення безпосередньо «Державного управління» і
«Адміністративного права».

Державна служба є
комплексним правовим інститутом, оскільки включає в себе норми багатьох галузей
права: конституційного, адміністративного, фінансового, трудового,
кримінального, житлового та ін.

2. Поняття, ознаки, принципи та види державної служби

Поняття державної служби вперше на законодавчому рівні визначається в Законі «Про державну службу» – Державна служба в Україні – це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження.

Виходячи з наведеного поняття, можна виділити наступні основні ознаки державної служби:

а)
професійна діяльність;

б)
діяльність у державних органах та їх апараті;

в)
заробітна плата за рахунок державних коштів. Державна служба – це професійна
діяльність, тобто нею можуть займатися тільки особи, які мають відповідну освіту
і професійну підготовку. Слід зазначити, що даний закон не передбачає
обов’язкової вищої освіти.

За
законом державної є тільки та служба, яка здійснюється в державних органах та
їх апараті.

Важливою
ознакою державної служби є заробітна плата за рахунок державних коштів.
Виходячи зі статті 1 Закону «Про оплату праці» заробітна плата – це винагорода,
яка нараховується, як правило, у грошовій формі, яка відповідно до трудового
договору власник або уповноважений ним орган виплачує працівникові за виконану роботу.
Разом з тим цей закон встановив, що держава здійснює регулювання оплати праці,
зокрема, шляхом визначення умов і розмірів оплати праці співробітників установ
і організацій, що фінансуються з бюджету, і керівників державних підприємств.

Питання про принципи державної служби є важливим для з’ясування сутності державної служби. Термін «принципи державної служби» позначає основні риси, суттєві характеристики, зміст і значення самої державної служби. 

Принципи державної служби – це основоположні ідеї, установки, які виражають об’єктивні закономірності та визначають науково обгрунтовані напрями реалізації компетенції, завдань і функцій державної служби, повноваження державних службовців. 

Їх можна класифікувати на конституційні та організаційно-функціональні. 

До
перших належать: служіння народу України; законність і демократизм; пріоритет прав і свобод людини і громадянина; гуманізм і соціальна справедливість; розподіл державної влади на законодавчу, виконавчу і судову; рівний доступ громадян до державної служби.

Організаційно-функціональними принципами державної служби є: професіоналізм і компетентність; ініціативність; чесність і відданість справі; персональна відповідальність за виконання службових обов’язків і дисципліна; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об’єднань громадян.

Питання про види державної служби на законодавчому рівні не врегульовано, і в юридичній науці щодо нього немає єдиної точки зору. Найчастіше державну службу класифікують на такі види:

а)
служба в органах законодавчої, виконавчої та судової влади;

б)
цивільна і мілітаризована (воєнізована) служба;

в)
громадянська і спеціалізована служба;

г)
державна (в державних органах та військова) і громадянська (муніципальна
служба, служба в державних організаціях і установах, в апаратах політичних
партій, в громадських організаціях, в недержавних, некомерційних організаціях,
приватних підприємствах і т. п.).

3. Поняття та особливості державно-службових відносин

У науковій літературі державно-службові правовідносини визначаються як «державно-правові відносини служби і відданості державного службовця, який вступає на службу». 

Вчені виокремлюють специфічні ознаки державно-службових відносин. Так, О. Ю. Оболенський до таких відносить: 

1) ці відносини є державно-правовими, тобто вони більшою мірою регулюються нормами державного та адміністративного права; 

2) державно-службові правовідносини – це особливі (статусні) правові відносини, що визначають статус державних службовців; 

3) державно-службові правовідносини – це відносини довіри, служби й відданості державного службовця, що принципово зумовлює права та обов’язки державних службовців; 

4) службові правовідносини – це владні державно-правові відносини, що означає верховенство державного суверенітету і незалежності, суверенність владних дій державних службовців, можливість вживати організаційно-розпорядчі і адміністративні заходи, здійснювати адміністративно-юрисдикційні дії як у самому органі державної влади, так і щодо зовнішніх суб’єктів права; 

5) державно-службові відносини
пов’язані з управлінням посадою, тобто державний службовець здійснює функції
держави і вирішує коло державних завдань.

4. Поняття та види державних службовців. Права й
обов’язки державних службовців

У юридичній літературі неодноразово робилися спроби визначити поняття «державний службовець». В результаті більшість авторів дійшли висновку, що цей термін слід трактувати як в широкому, так і у вузькому сенсі. 

У широкому сенсі державний службовець – це професійний працівник будь-якої державної організації: органу, установи, підприємства, а у вузькому – це професійний працівник органів державної влади. 

На законодавчому рівні визначення поняття «державний службовець» закріплено в ст. 1 Закону України «Про державну службу» через визначення самої державної служби. Тобто державний службовець – це особа, яка здійснює професійну діяльність, займаючи посади в державних органах та їх апараті, щодо практичного виконання завдань і функцій держави та отримує заробітну плату за рахунок державних коштів. 

Основними ознаками
державного службовця є:

– Посада в державних
органах та їх апараті;

– Професійна
діяльність щодо практичного виконання завдань і функцій держави;

– Отримання за це
заробітної плати за рахунок державних коштів.

Всіх державних
службовців можна класифікувати на різні види в залежності від:

– розподілу державної
влади – державні службовці органів законодавчої, виконавчої та судової влади;

– характеру державної
служби – цивільні та спеціалізовані державні службовці;

– обсягу посадових
обов’язків – посадові особи та особи, які не є посадовими.

Залежно від характеру повноважень, що визначають роль і ступінь участі державних службовців у здійсненні державно-владних функцій, вони діляться на керівників, фахівців і виконавців. При цьому слід зазначити, що єдиної думки з приводу даної класифікації в юридичній науці немає. Деякі вчені, зокрема Ю. М. Старилов, вважають її принципово невірною і пропонують свою: 

а) публічні державні службовці; 

б) службовці і
представники технічного персоналу, що знаходяться на державній службі.

Керівник – це державний службовець, який займає державну посаду, пов’язану з безпосереднім здійсненням завдань і функцій державних органів. До цієї категорії державних службовців можна віднести: керівників державних органів та їх заступників; керівників структурних підрозділів державних органів та їх заступників; осіб, наділених повноваженнями приймати рішення і давати вказівки підлеглим їм службовцям.

Спеціаліст – це державний службовець, який має необхідну професійну освіту і сприяє виконанню завдань і функцій державного органу в межах займаної державної посади. До цієї категорії належать державні службовці, наділені повноваженнями здійснювати державні владні функції, але не мають права здійснювати службові юридично-владні дії як засоби управління людьми. Їх повноваження пов’язані з підготовкою проектів рішень, юридичних актів, обробкою питань, які потребують спеціальних знань. Фахівці, крім знань теорії державного управління, володіють знаннями у сферах певної професійної діяльності: економіки, фінансів, медицини, торгівлі, екології і т. д.

Виконавці – це службовці, службова діяльність яких не пов’язана з діями, що тягнуть юридичні наслідки або впливають на зміст рішень державного органу. Їх правомочність визначається завданнями забезпечення службової діяльності керівників і фахівців шляхом створення матеріальних, інформаційних, дорадчих та інших умов, необхідних для виконання останніми службових функцій. До них можна віднести: секретаря-референта, інженера, діловода, бухгалтера, економіста та ін.

5. Порядок проходження державної служби. Присяга державного
службовця. Атестація державного службовця. Особова справа державного службовця.
Підстави припинення службових відносин

Проходження державної служби включає в себе прийняття на державну службу, просування по ній службовців, стимулювання їх роботи, вирішення інших питань, пов’язаних із службою. Тобто під проходженням маються на увазі певні юридичні факти, що характеризують службово-правове становище державного службовця, яке відображається в його особовій справі. 

До таких фактів
відносяться: отримання більш високій державній посаді; присвоєння чергового
рангу; збільшення розміру грошового утримання; зарахування до кадрового
резерву; направлення на перепідготовку та підвищення кваліфікації; направлення
на стажування («тимчасове випробування посади») та ін.

Ключовим моментом проходження державної служби є просування по службі. Воно здійснюється шляхом: 

а) заняття більш високої посади; 

б) присвоєння
державному службовцю більш високого рангу. Просування державного службовця може
мати місце за таких умов: наявності вакантної державної посади; наявності
необхідної професійної освіти, спеціалізації, досвіду роботи, знання
Конституції та законодавства; наявності необхідного стажу державної служби;
проходженні конкурсу і т. д.

У державного
службовця є право на просування по службі з урахуванням кваліфікації та
здібностей; сумлінного виконання своїх службових обов’язків і т. д, однак немає
жодних правових підстав тлумачити це право як суб’єктивне право державного
службовця, тобто він не має права вимагати просування по службі, оскільки
призначення на посаду належить до компетенції державного органу чи посадової
особи.

Громадяни України, які вперше зараховуються на державну службу, приймають Присягу. Державний службовець підписує текст Присяги, який зберігається за місцем роботи. Про прийняття Присяги робиться запис у трудовій книжці.

Атестація має важливе значення в практичній діяльності службовців. Сутність атестації можна розглядати і в широкому, і у вузькому сенсі. У широкому сенсі атестація вирішує такі основні завдання: 

а) дотримання на практиці принципів державної служби; 

б) забезпечення законності в системі функціонування державної служби; 

в) формування професійного кадрового персоналу державних органів; 

г) виявлення
потенційних можливостей державного службовця з метою підвищення його по службі;

д) застосування до
державного службовця заходів відповідальності та стимулювання, підвищення
дисципліни та ін.

Атестація у вузькому
сенсі проводиться з метою перевірки і оцінки професійних, ділових та особистих
якостей службовця, встановлення його службово-посадової відповідності
пропонованим вимогам.

Правовий інститут
атестації являє собою систему правових норм, що регулюють атестаційно-правові
відносини, які складаються при проходженні державної служби, при оцінці
ділових, особистих, моральних якостей службовців, результатів їх роботи та дієвого
контролю за діяльністю службовців з метою визначення рівня професійної
підготовки та відповідності державного службовця посади, яку він займає;
вирішення питання про присвоєння державному службовцю рангів і категорій і в
підвищенні ефективності управління.

Основними принципами
атестації державних службовців є: загальність; гласність; періодичність;
об’єктивність; комплексність; колективність і обґрунтованість оцінки та
рекомендацій атестаційної комісії; обов’язковість прийняття за результатами
атестації організаційно-правових заходів відповідальності та стимулювання.

Механізм атестації,
як спосіб організації та здійснення атестаційної діяльності, являє собою
комплексне організаційне утворення і складається з чотирьох елементів:

1) суб’єкта атестації; 

2) об’єкта атестації;

3) безпосередньої діяльності з оцінки та контролю за роботою службовців (атестаційна процедура); 

4) правових норм, які регулюють порядок проведення атестації. 

У свою чергу, атестаційна
процедура містить у собі:

а) постановку мети і
завдань атестації;

б) розробку
підготовчих заходів;

в) збір, вивчення,
аналіз, узагальнення інформації про атестуються службовця;

г) розробку системи
оцінки службовця;

д) проведення
атестаційної оцінки службовців, виявлення ступеня їх відповідності займаній
посаді;

е) підготовку
атестаційними комісіями рекомендацій;

ж) встановлення
порядку прийняття керівним органом або керівником структурного підрозділу
державного органу за результатами атестації рішення про присвоєння державному
службовцю кваліфікаційного розряду, про матеріальне або моральному
стимулюванні, включення його в резерв на просування;

з) формування порядку реалізації результатів атестації. 

Положення про порядок
проведення атестації державних службовців передбачає, що атестації підлягають
усі державні службовці органів виконавчої влади, крім призначених на посаду
Президентом України, Кабінетом Міністрів України, колегіальним органом або
органом вищого рівня; державні службовці патронатної служби, а також особи, які
перебувають на займаній посаді менше одного року.

Атестаційна комісія
на підставі всебічного розгляду виконання основних обов’язків, професійного
рівня службовця та його ділових якостей може прийняти одне з таких рішень:

– Відповідає займаній
посаді;

– Відповідає займаній
посаді за умови виконання рекомендацій про: здобутті освіти; проходженні
перепідготовки; підвищенні кваліфікації; стажуванні на відповідній посаді;
вивченні іноземної мови; придбанні умінь роботи на комп’ютері та ін .;

– Не відповідає
займаній посаді.

На кожного державного службовця ведеться особиста справа.

Під особистою справою державного службовця розуміється основний юридичний документ, що містить повні відомості про проходження особою державної служби. Порядок ведення особових справ регулюється постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 1998 «Про затвердження Порядку ведення особових справ державних службовців в органах виконавчої влади». 

Особові справи
оформляються і ведуться кадровою службою державного органу за встановленою
формою. Державний службовець має право на ознайомлення з усіма документами
своєї особової справи. Перелік документів, які повинні бути в особовій справі,
наводиться в названому вище Положенні. Кадрова служба державного органу
забезпечує конфіденційність відомостей, що знаходяться в особистих справах
державних службовців.

Невиконання службових обов’язків, що призвело до людських жертв або заподіяло значної матеріальної чи моральної шкоди громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об’єднанню громадян, є підставою для відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою із збереженням заробітної плати. Рішення про відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою приймається керівником державного органу, в якому працює цей службовець. 

Відсторонення
державного службовця від виконання повноважень за посадою у разі вчинення ним корупційного
правопорушення або правопорушення, пов’язаного з корупцією, здійснюється у
порядку, визначеному Законом України “Про запобігання корупції”.

Граничний
вік перебування на державній службі становить 65 років.

У виняткових випадках після досягнення граничного віку перебування на державній
службі державні службовці можуть бути залишені на державній службі лише на
посадах радників або консультантів за рішенням керівника відповідного
державного органу.

6. Юридична відповідальність державних службовців

Юридична
відповідальність державних службовців виступає важливим елементом їх правового
статусу і може бути визначена як передбачена санкцією правової норми міра
державного примусу, в якій проявляється державний осуд службовця, винного у
вчиненні правопорушення, який повинен понести покарання особистого чи майнового
характеру.

За скоєння різного
роду правопорушень державні службовці підлягають певним видам юридичної
відповідальності: кримінальної, адміністративної, дисциплінарної,
цивільно-правової.

У разі вчинення злочину державні службовці притягуються до кримінальної відповідальностіна загальних підставах, в порядку, передбаченому КК України. Державні службовці, які є посадовими особами, виступають спеціальними суб’єктами посадових злочинів, яким в КК присвячена ціла глава. 

Основними особливостями дисциплінарної відповідальності є те, що вона застосовується в межах службової підлеглості, а її підставою може виступати адміністративний проступок, дисциплінарний проступок чи порушення морального характеру. Щодо останнього слід вказати, що дисциплінарна відповідальність може наступити за вчинення особою проступку, який ганьбить його як державного службовця або який дискредитує державний орган, в якому він працює.

Цивільно-правова
відповідальність державних службовців настає в порядку, передбаченому ГК України.

Крім ГК України, що
визначає загальний порядок відшкодування завданих збитків, цивільно-правова
відповідальність окремих категорій державних службовців регулюється Законом
«Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями
органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду».

Відповідно до
положень цього Закону відшкодуванню підлягає збиток, нанесений громадянинові
внаслідок:

– Незаконного
засудження, незаконного притягнення як обвинуваченого, незаконного взяття і
тримання під вартою, незаконного проведення, в ході розслідування чи судового
розгляду кримінальної справи, обшуку, вилучення, незаконного накладення штрафу,
незаконного відсторонення від роботи (посади) та інших процесуальних дій, що
обмежують права громадян. В даному випадку завдані збитки відшкодовується в
повному обсязі, незалежно від вини посадових осіб органів дізнання, попереднього
слідства, прокуратури і суду;

– Незаконного
застосування адміністративного арешту чи виправних робіт, незаконної
конфіскації майна;

– Незаконного
проведення оперативно-розшукових дій

Адміністративна
відповідальність державних службовців настає за вчинення державним службовцем адміністративного проступку. В цілому адміністративна відповідальність державних службовців настає на загальних підставах за деякими винятками. Так, державні службовці виступають спеціальними суб’єктами при здійсненні адміністративних порушень, передбачених Законом України «Про боротьбу з корупцією».

Основним нормативним актом, що регулює питання боротьби з корупцією, є Закон України «Про боротьбу з корупцією». Він вперше на законодавчому рівні закріпив визначення корупції. Корупція – це діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг. Крім корупції, у Законі використовуються такі поняття, як «корупційні діяння» і «інші правопорушення, пов’язані з корупцією».