Адміністративно-правові норми, джерела адміністративного права

1. Поняття
адміністративно-правових норм

В системі будь-якої держави адміністративно-правові норми займають особливе місце. Це обумовлюється колом суспільних відносин, які підлягають упорядкуванню, охороні та розвитку у відповідності з об’єктивними потребами, тобто предметом регулювання адміністративно-правових норм. Цим предметом є суспільні відносини у сфері державного управління.

Державне управління як одна з форм діяльності держави
– це відносно самостійна організаційно-владна, розпорядча діяльність органів
виконавчої влади та її уповноважених в особі адміністрацій, державних
підприємств і установ, які здійснюють свої повноваження у встановлених
Конституцією межах і відповідно до законів України щодо практичної організації
завдань і функцій держави.

Об’єктом адміністративно-правових норм є лише ті управлінські відносини, які об’єктивно
потребують правового регулювання і можуть бути врегульовані правовою нормою.

Значна частина суспільних відносин, що виникають у сфері державного управління, регламентується іншими правовими способами: індивідуальними актами(правозастосовними актами), адміністративними
угодами, актами реалізації прав і
обов’язків, деякі відносини – діловими
звичаями, адміністративними
прецедентами.

Зрозуміло, кожен елемент цієї системи регулювання управлінських відносин виконує свої завдання та функції. Провідне місце займає правова норма, оскільки вона встановлює
загальну програму поведінки учасників у сфері державного управління шляхом
надання їм суб’єктивних прав і встановлення відповідних юридичних обов’язків.
Вона забезпечує організованість, стабільність, визначеність відносин у важливій
сфері суспільного життя – у сфері державного управління, в тій сфері, яка
побудована на основі принципу «влада-підпорядкування».

За допомогою адміністративно-правової норми
створюється режим управління, який виключає будь-яку можливість свавілля у діях
суб’єкта – носія владних повноважень. Він діє тільки в межах правової
можливості, встановленої правовою нормою.

Встановлене адміністративно-правовою нормою правило
поведінки не може бути змінено за згодою сторін. Воно обов’язкове для виконання
як суб’єктом управління, так і керованим ним об’єктом. Тому при всій значущості
інших способів регулювання управлінських відносин норма адміністративного права
є основним засобом забезпечення міцного правового режиму державного управління.
Однак цим значимість адміністративно-правової норми не обмежується. Вона
виступає не тільки як регулятор відносин, які виникають у сфері державного
управління, але і як регулятор суспільних відносин, тією чи іншою мірою
пов’язаних з управлінням в інших сферах суспільного життя. У літературі справедливо
зазначається, що немає таких секторів суспільного життя, які б випадали цілком
з сфери адміністративно-правового контролю. Тому норми адміністративного права
досить часто є складовою частиною інших галузей права, особливо це стосується
так званих «комплексних галузей права» – підприємницького, екологічного,
морського та інших.

Адміністративно-правова норма  – це встановлене, санкціоноване або ратифіковане правило поведінки у сфері
державного управління з метою організації та регулювання суспільних відносин
(або сприяння цій меті), які забезпечують умови реалізації учасниками цих
відносин своїх прав та виконання покладених на них обов’язків.

2. Поняття
та особливості структури адміністративно-правової норми

Адміністративно-правова норма, як і норми інших галузей права, має свою структуру. 

Структура  – це внутрішня побудова норми, яка об’єктивно обумовлена потребами правового регулювання. Загальновизнано, що норма повинна мати три елементи: гіпотезу, диспозицію, санкцію. Таку ж структуру має й
адміністративно-правова норма, але на відміну від норм інших галузей права,
норми адміністративного права значно впливають не тільки на повноваження органу,
який повинен застосувати цю норму, а й на обов’язки осіб, які перебувають у
сфері впливу цього органу. Такого роду зв’язки між правозастосовним органом і
особою, яка перебуває у сфері компетенції цього органу, що передбачено
адміністративно-правовою нормою (тієї чи іншої структурної частини) у правовій
системі України (а також в інших країнах) немає.

Гіпотеза  – це такий елемент адміністративно-правової норми, в якому зазначаються умови, обставини у сфері управління, з настанням яких норма (її диспозиція) здійснюється. 

Диспозиція  – основна частина норми, в якій визначаються права або обов’язки учасників державно-управлінських відносин. 

Санкція  – це така частина
норми, якою визначаються заходи адміністративно-правового примусу в разі
невиконання обов’язків (а в деяких випадках і прав) учасниками
державно-управлінських відносин.

Органи державного управління (їх посадові особи) зобов’язані мати оперативну самостійність, тобто в межах закону і з урахуванням ситуації здійснювати свої повноваження шляхом вибору найбільш ефективних форм впливу на учасників управлінських відносин. Таку можливість їм надає невизначена гіпотеза.

Деякі норми мають абсолютно
певну гіпотезу. Особливо це стосується норм, що регулюють процес проходження державної служби – чітко певний вік для закінчення терміну служби у зв’язку з виходом на пенсію; норми, що забороняють спільну діяльність родичів в державному органі тощо. Але більшість норм має відносно визначену гіпотезу.

Залежно від складу адміністративно-правові гіпотези можуть бути простими або складними.
Найчастіше зустрічається перший вид гіпотез.

Характерна ознака адміністративно-правової диспозиції – це імперативність, оскільки
правило поведінки не може бути змінено за згодою учасників управлінських
відносин, значна частина диспозицій має відсильний характер. Так, у ст. 1681
Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачається, що виконання
робіт, надання послуг громадянам-споживачам, що не відповідають вимогам
стандартів, норм і правил, тягне за собою адміністративну відповідальність.
Тому прийняття постанови про відповідальність правопорушника пов’язано з аналізом
стандартів, вимог і т. п.

Взагалі, стандарти, вимоги та
інші технічні нормативи часто формулюються як диспозиції
адміністративно-правових норм, тому їх слід вважати «нормами з технічним змістом».

Існування норм такого виду
обумовлено роллю, що виконується державним управлінням, оскільки воно має
забезпечити реалізацію загальнодержавних інтересів, з урахуванням галузевих,
регіональних, міжгалузевих інтересів окремих організацій і т. п.

В окремих випадках
адміністративно-правова норма може мати й дозвільну диспозицію – коли
законодавець дозволяє учасникам відносин домовитись щодо правил взаємодії
поведінки у сфері державного управління. Таким чином регулюються відносини при
договорі на управлінські послуги.

Як правило, диспозиція
адміністративно-правової норми в нормативних актах має абстрактну форму, хоча
зустрічається і казуїстична форма, коли зміст диспозиції розкривається шляхом
переліку дій, ознак і тому подібного (наприклад, ст. 173 Кодексу України про
адміністративні правопорушення, в якій міститься перелік дій, які складають дрібне хуліганство).

Санкції адміністративно-правових норм мають три особливості. 

По-перше, загальнообов’язкові норми передбачають санкції у вигляді заходів адміністративного стягнення – попередження, штраф, адміністративний арешт і т. п.; внутрішньо-апаратні, як правило, забезпечуються заходами дисциплінарного стягнення – попередження, догана, сувора догана і т. п. (У деяких випадках за порушення загальних норм адміністративного права також застосовуються заходи дисциплінарного стягнення. Наприклад, військовослужбовці та деякі державні службовці, службова дисципліна яких регламентується дисциплінарними статутами за порушення митних правил, правил рибного лову, полювання і за деякі інші провини, зазначені законодавцем в Кодексі про адміністративні правопорушення, притягуються до адміністративної відповідальності шляхом застосування до них дисциплінарних стягнень). 

По-друге, санкція у вигляді заходів адміністративного стягнення має універсальний характер, бо вони можуть застосовуватися за порушення норм інших галузей права, наприклад, за порушення норм законодавства про працю, за порушення норм екологічного права та ін. 

По-третє, санкції у вигляді заходів адміністративного стягнення
застосовуються чітко визначеними законодавством колом державних органів і
посадових осіб; в той час, коли за порушення вимог організаційних норм
дисциплінарні стягнення застосовуються невизначеним колом посадових осіб,
інакше кажучи, керівниками будь-якого державного органу (прокуратури, суду,
органу виконавчої влади і т. п.).

3. Види
адміністративно-правових норм

Класифікація адміністративно-правових норм дає можливість більш глибоко вивчити їх юридичні властивості, а також їх ефективність в перетворенні дійсності, що має велике практичне значення в процесі їх виконання і застосування. Класифікація норм адміністративного права може бути здійснена в залежності від різних критеріїв. 

По-перше, в залежності від характеру правил поведінки, здійснюється поділ норм на норми зобов’язуючі, забороняючі і уповноважуючі (дозвільні). Така класифікація має не тільки теоретичне, а й практичне
значення. Від того, яка група норм домінує в регулюванні управлінських
відносин, залежить і характер режиму в сфері державного управління.

Практичне значення має також поділ норм адміністративного права за
джерелами їх походження. На жаль, чинне адміністративне законодавство України містить норми різноманітного походження (норми, що діють з часів СРСР; норми, що діють з початку ринкових перетворень в Україні; міжнародні договори, конвенції, угоди і т. п.). Така еклектика важливої галузі права не сприяє її внутрішній єдності. Адміністративне право, як і інші галузі права кожної держави, має бути внутрішньо єдиним, базуватися на єдиних загальних основах. Тому створення адміністративної галузі українського права потребує заміни норм, які прийшли із законодавства інших країн з іншим соціальним порядком, іншої політичної організацією, нормами, які б відповідали сучасному періоду розвитку Української держави.

В
залежності від території дії норми адміністративного права належить ділити на міжнародні та національні. 

У відповідності до змісту норми адміністративного права поділяються на матеріальні і процесуальні. Перші закріплюють права та обов’язки суб’єктів адміністративного права, другівстановлюють порядок застосування матеріальних норм відповідними органами
виконавчої влади. Так, наприклад, ст. 222 Кодексу про адміністративні
правопорушення встановлює компетенцію органів міліції щодо розгляду справ про
адміністративні правопорушення, але порядок реалізації цієї компетенції
встановлюється нормами процесуального права, які містяться в інших статтях
цього Кодексу.

Залежно від мети норми поділяються на регулятивні і правоохоронні, або адміністративно-деліктні. Перші в своїй сукупності створюють розділ управлінського права, другі – адміністративно-деліктні – створюють розділ адміністративно-деліктного права. 

Залежно від сфери дії норми належить поділяти на норми загальної дії і внутрішньо-апаратні. Перші – це, наприклад, норми, що встановлюють адміністративну відповідальність за скоєні вчинки, внутрішньо-апаратні – це ті, які регламентують відносини, що виникають між співробітниками органу держави. Однак і останні також можуть ділитися на норми загально-апаратні та відомчі. Так, наприклад, до першої групи належать норми, які містяться в постанові КМУ від 4 березня 1995 «Про затвердження Порядку проведення службових розслідувань», до другої – норми «Положення про порядок проведення службових розслідувань в митних органах» (затвердженого наказом ГТС України від 27 липня 1999 р, зареєстровано МЮ України 12 серпня 1999). 

Практичну значимість також має розподіл норм залежно від рівня
узагальненості. У цьому випадку слід відрізняти норми загальні та спеціальні.
Останні – виняток із загального правила, але відповідно до законодавства при
регулюванні деяких видів суспільних відносин діють спеціальні, а не загальні.
Так, наприклад, тривалий час (з 1991 до 2001 р) діяла ст. 208 Кодексу про
адміністративні правопорушення, яка встановлювала адміністративну
відповідальність за порушення митних правил та статті Митного кодексу України,
які встановлювали відповідальність за ці проступки, але передбачали інші
санкції.

4. Реалізація
адміністративно-правових норм

Для втілення норм
адміністративного права в життя необхідно забезпечити безумовну відповідність
поведінки суб’єктів адміністративного права (тобто майбутніх учасників
державно-управлінських відносин) вимогам правової норми. Тому правомірні дії
суб’єктів, які відповідають приписам норм адміністративного права і складаються
у використанні права, виконанні або дотриманні юридичних обов’язків у сфері
державного управління, визначають реалізацію цих норм.

Реалізація таких норм здійснюється у чотирьох формах: використання, виконання, дотримання,застосування.

Використання – це така форма реалізації, яка полягає в активній поведінці учасників сфери державного управління з реалізації своїх суб’єктивних прав, передбачених правовою нормою, що здійснюється ними за їх власним бажанням.

Виконання – полягає в активних діях, відносинах суб’єктів щодо виконання приписів, які передбачені адміністративно-правовою нормою, здійснюваної незалежно (а інколи і всупереч) їх власним бажанням.

Реалізація в формі дотримання полягає в пасивній поведінці суб’єктів (також незалежно від бажання цих суб’єктів).

Застосування – це організаційно-правова діяльність компетентних державних органів, уповноважених на це громадських об’єднань або їх посадових осіб. Вона полягає у встановленні піднормативних формально-обов’язкових індивідуальних правил поведінки персоніфікованих суб’єктів з метою створення умов, необхідних для реалізації ними певних норм. Застосування, на відміну від використання, виконання, дотримання є державно-владною діяльністю, яка не може бути пов’язана з бажанням уповноваженого суб’єкта, на її здійснення, а повинна бути реалізована ним в обов’язковому порядку з появою певних умов, обставин.

Головне завдання застосування
адміністративно-правової норми полягає саме у втіленні її приписів щодо
суб’єктів управлінських відносин залежно від характеру життєвої ситуації, в яку
потрапляють учасники цих відносин.

Держава доручає уповноваженому
органу право оцінки ситуацій й порівняння її з умовами, передбаченими в
гіпотезі нормами і при їх збігу – пред’явити суб’єкту, який знаходиться у сфері
державного управління, припис щодо його оптимально-обов’язкової поведінки в конкретній
життєвій ситуації за допомогою встановлення (зміни, скасування ) його прав чи
обов’язків. Цим приписом є акт застосування.

Акт
застосування норми адміністративного права – встановлює правило поведінки індивідуального характеру, тому він відноситься до індивідуальних актів, але не всі індивідуальні акти є правозастосовними. Серед індивідуальних актів правозастосовні займають особливе місце: вони встановлюють, змінюють, скасовують права й обов’язки конкретних суб’єктів у конкретній життєвій ситуації. Тому службовим призначенням актів застосування адміністративно-правових норм є організація управлінських відносин.

5.
Дія адміністративно-правових норм у часі, у просторі, за колом осіб

Визначення сфери дії норм
адміністративного права, тобто їх юридичної сили має важливе значення, оскільки
вони діють в якості регулятора суспільних відносин у сфері державного
управління лише в певному просторі, часі і щодо певної категорії осіб. Таким
чином, норми адміністративного права мають певні просторові та часові межі, а
також можуть мати силу в відношення різного кола осіб.

Дія
в просторі пов’язана з територією. Дія більшості адміністративно-правових норм обмежена територією держави. Причому, серед них належить розрізняти норми, які діють в масштабах всієї держави, а також норми локальні (це норми, прийняті обл- або райадміністрацією, органами місцевого самоврядування). Однак є група адміністративно-правових норм, дія яких не обмежена державним кордоном. По-перше, це норми, які регламентують поведінку екіпажу і пасажирів на суднах торговельного флоту та риболовецьких судах у відкритому морі, по-друге, це норми, що регламентують
діяльність українських установ (дипломатичних представництв, консульств і т. п.)
За кордоном, поведінка екіпажу на військових судах як у відкритому морі, так і
в іноземних портах.

Дія
адміністративно-правової норми в часі.

Вступ адміністративно-правової норми в законну силу визначається деякими чинниками. 

По-перше, це залежить від території дії норми. Набуття чинності міжнародної адміністративно-правової норми відрізняється від процесу введення в дію національної норми адміністративного права. 

По-друге, це пов’язано з юридичною силою норм. Вищу силу мають
закони. Набрання ними чинності передбачено Конституцією України.

Згідно ст. 94 Конституції України
закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його
Президентові України.

Президент України протягом
п’ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та
офіційно опубліковує або повертає закон зі вмотивованими і сформульованими
пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.

У випадку, якщо Президент України
протягом встановленого рядок не повернув закон для повторного розгляду, закон
вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно
опублікований. Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий
Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного
складу, Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити
протягом десяти днів. Закон набирає чинності через десять днів з дня його
офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше
дня його опублікування.

Дію норми закінчується тоді, коли
вона скасована (або замінена на нову), або у зв’язку із закінченням того
терміну, на який вона була прийнята.

Дія
адміністративно-правової норми щодо кола осіб.

Встановлення обсягу дії
адміністративно-правової норми щодо кола осіб має, в першу чергу, значення для
визначення їх адміністративно-правового статусу. Більшість
адміністративно-правових норм встановлюють загальні вимоги для визначення особи
(фізичної особи або колективного суб’єкта), не звертаючи уваги на громадянство
цієї особи, посаду, а також не звертаючи уваги на форму власності колективного
суб’єкта, його підпорядкованість і т. п. Ці норми ставляться до норм загальної
дії. Так, наприклад, всі особи, які перебувають на території України, мають
право на оскарження дій органів виконавчої влади у разі порушення ними прав
особи.

Але існують інші групи норм, що встановлюють розширені права та обов’язки суб’єкта, особливі умови їх відповідальності і т. п. Тому при колізії норм загальних і особливих діють особливі норми. В залежності від кола осіб, по відношенню до яких діють адміністративно-правові норми, норми поділяються на ті, які визначають адміністративно-правовий статус
колективних суб’єктів права та окремих
осіб.

У свою чергу, перша група норм поділяється на норми, що регламентують
статус органів виконавчої влади, громадських
об’єднань і т. п.; норми другої групи регламентують адміністративно-правовий статус: 

а) громадян України; 

б) іноземців; 

в) біженців і т. п. 

Особливе місце займають норми,
дія яких поширюється на посадових осіб. З одного боку – посадова особа – це
індивід, який підпадає під дію норм, що встановлюють адміністративно-правовий
статус особи; з іншого – посадова особа має повноваження як представник того чи
іншого органу (організації). Тому він повинен нести відповідальність не тільки
за порушення тих обов’язків, які зобов’язана виконати будь-яку особу, але й за
порушення обов’язків, які покладаються на нього як посадова особа того чи
іншого органу.

6. Джерела
адміністративного права. Адміністративний договір як джерело адміністративного
права

Джерела адміністративного права  – це зовнішня форма вираження
адміністративно-правових норм. Цей вираз норми знаходять в нормативних актах,
які приймаються державними органами. На відміну від значної кількості інших галузей
права України, джерелами яких є один (або декілька) такого роду актів
(наприклад, у кримінальному праві – Кримінальний кодекс, в цивільному –
Цивільний, господарському – Господарський), адміністративне право України
містить значну кількість нормативних актів, які є джерелами цієї галузі права.
Це пов’язано з тим, що більшість суспільних відносин у нашій державі вимагають
регулювання адміністративно-правовими нормами. Управлінською діяльністю держави
зараз охоплюються різноманітні сфери і галузі суспільного життя, їх специфіка
зумовлює і необхідність особливих адміністративно-правових норм, а це, в свою
чергу, обумовлює необхідність прийняття різноманітних нормативних актів, до
яких включаються ці норми.

Але це розмаїття джерел цієї галузі права не означає їх безсистемність і хаотичне накопичення. Адміністративне право стає все більш внутрішньо організованою галуззю, що обумовлює виключення з числа джерел тих нормативних актів, які порушують єдину сутність цієї області. Але, на жаль, слід констатувати, що, незважаючи на прискорений процес створення гармонізованої системи нормативних актів, що є джерелами адміністративного права, досі ця система містить акти, які не в повному обсязі відповідають сучасній ролі і завданням цієї важливої галузі українського права. Тому, вона складається з трьох видів джерел:

1) джерел, що беруть
свій початок з часу панування в Україні адміністративної системи, яка служила
основою соціалістичної системи господарювання і життя;

2) джерел, що
з’явилися в період виникнення самостійної і незалежної України, але яка ще не
змогла в цей період повною мірою зробити висновок на користь ринкових реформ;

3) джерел, що містять
норми адміністративного права, що відповідають міжнародним стандартам і
правилам захисту людини і громадянина у сфері виконавчо-розпорядчої системи,
які визначають нову роль державного управління економікою, соціально-культурною
сферою в умовах розвитку ринкових відносин.

Адміністративний договір  – це один з видів публічно-правових
договорів. Він являє собою засноване на нормах права і добровільному
волевиявленні двох або більше суб’єктів адміністративного права, один з яких
завжди виступає суб’єктом державної волі, угоду, яка встановлює, змінює і
припиняє взаємні права та обов’язки його учасників. Адміністративний договір є
одним з видів форм державного управління. Питання про правомірність визнання
адміністративного договору рівноправним елементом механізму державного
управління в адміністративній науці є досить дискусійним. Справа в тому, що
саме поняття «договір» передбачає юридичну рівність сторін суспільного
ставлення, властиве цивільному праву. На відміну від цивільних правовідносин,
адміністративні правовідносини, як правило, є владовідношеннями, тобто сторони
характеризуються юридичною нерівністю. Всупереч цьому, адміністративний договір
набуває все більшого значення як форма державного управління і як джерело
адміністративного права.

Оскільки термін
«адміністративний договір», незважаючи на його невизнаність на
адміністративному нормативному рівні, зайняв своє місце в адміністративній науці,
на нього покладаються відповідні функції, а саме:

–
Структурно-організаційна;

– Соціального
компромісу;

– Забезпечувальна;

– Орієнтаційно-стимулююча;

– Демократизації
виконавчої влади;

– Виховна;

– Охоронна.