Правовий статус Європейського Парламенту

2. Правовий статус Європейського Парламенту в
інституційному механізмі ЄС

Термін
«парламент» є латинського походження, що означає «говорити», «розмовляти».
Парламент є найважливішим загальнонаціональним представницьким органом. На
даний час у Європі функціонують щонайменше дві установи, що своїми назвами
принаймні вказують на зв’язок з «парламентом» у його загальнонаціональному
розумінні. Це Європейський Парламент та Парламентська асамблея Ради Європи.

Європейський Парламент — одна з основних інституцій
Європейського Союзу та є наднаціональним органом, який представляє інтереси
близько 450 мільйонів громадян держав — учасників ЄС.

Попередником теперішнього Європейського Парламенту була
Загальна Асамблея Європейського об’єднання вугілля і сталі (ЄОВС).

Повноваження
Асамблеї, однак, були досить обмежені — вона здійснювала незначний контроль за
діяльністю Верховного органу і загальне спостереження за деякими іншими сферами
діяльності ЄОВС. Представники Асамблеї не обирались населенням, а призначались
від держав-учасниць.

У 1962 році депутати Асамблеї прийняли рішення про зміну
назви на «Європейський Парламент». Але в офіційних документах Співтовариств ця
назва почала вживатись значно пізніше, після набрання чинності Єдиного
європейського акта з 1 липня 1987 року.

Європейський
Парламент (Європарламент) найчастіше характеризують як представницький орган
Європейського Союзу і Європейських Співтовариств, який діє незалежно від
держав-учасниць, а його діяльність практично виведена з-під контролю
національних парламентів (це
формулювання базується на положеннях ст. 189 Договору про ЄС. Згідно з цими
положеннями Європарламент складається з представників народів держав-учасників,
об’єднаних в Співтовариство).

Кількісний склад представників народів держав у
Європарламенті, має не перевищувати 750 депутатів, які
обираються прямим загальним голосуванням строком на п’ять років. Кількість
парламентарів від кожної держави-учасниці залежить від кількості її населення.

У 1979 році відбулися перші прямі вибори до
Європарламенту.

На даний час депутати Європарламенту обираються
відповідно до національного законодавства держав-учасників. За винятком Великої Британії, яка використовує
мажоритарну виборчу систему відносної більшості. Вибори до Європарламенту в
усіх інших державах-учасницях відбуваються за пропорційною системою.

Умови неможливості обрання чи несумісності мандата
встановлюються згідно загального правила національним законодавством
держав-учасниць.

Деякі з
положень, що стосуються несумісності мандата, встановлені нормативно-правовими
актами Співтовариств та Союзу. Акт «Про введення загальних та прямих виборів
депутатів Європейського Парламенту» 1976 року був затверджений рішенням Ради
ЄС, а потім ратифікований всіма державами-учасницями, тому й вважається
джерелом первинного права ЄС. Акт закріплює, що депутат Європейського Парламенту може бути одночасно депутатом
парламенту держави-учасниці.

Водночас
встановлений перелік посад, несумісних з мандатом депутата Європейського
Парламенту — член уряду
держави-учасниці; член Комісії; суддя, генеральний адвокат або канцлер Суду ЄС;
член Рахункової Палати; член Консультативного комітету ЄОВС або член
Економічного та соціального комітету ЄЕС і Євратому; член комітету або іншого
органу, який відповідно до статутних договорів розпоряджається коштами
Співтовариств чи безпосередньо виконує довгострокові управлінські завдання;
член Ради Керівників або Директорату, або службовець Європейського
інвестиційного банку.

Дострокова
вакансія депутатського мандату є можлива з причин смерті депутата, добровільної
відставки, незалежно від мотивів, або примусової відставки, пов’язаної з
втратою депутатського мандату. Останнє рішення про втрату мандата приймається
більшістю голосів від конституційного складу. Права і обов’язки депутата визначаються самим Європейським
Парламентом, який встановлює загальні умови здійснення депутатських
повноважень. Відповідний акт має бути погоджений Радою ЄС, яка приймає рішення
на основі принципу одноголосності після отримання висновків Комісії.

Парламентарі засідають один раз на рік, проводячи щорічні
сесії, збираючись у другий вівторок березня. Сесія триває 1-2 тижня і
відбувається у Страсбурзі (Франція) в Палаті Європи (більше
часу депутати проводять не на пленарних засіданнях, а на засіданнях комітетів).

Європарламент може збиратися для проведення у Брюсселі
позачергової сесії на вимогу більшості його депутатів або на вимогу Ради чи
Комісії, як правило не довше двох днів.

Оскільки
парламенти відіграють важливу роль в управлінні та формуванні державної
політики, для виконання таких функцій сам парламент повинен бути дієздатним та
раціонально організованим. Тому при розгляді питання внутрішньої структури
Європарламенту слід відзначити такі необхідні риси для реалізації повноважень в
системі органів Євросоюзу як:

• чіткі правила
  внутрішньої процедури;
• наявність
  допоміжних структур;
• незалежність
  депутата.

Рішення приймаються Парламентом за загальним правилом
абсолютною більшістю його членів, присутніх на засіданні.

Кворум складає не менш ніж третину від загального складу
депутатів.

Спеціальні
процедури можуть бути встановлені для прийняття окремих конкретних рішень. Так,
прийняття позитивного рішення з питання розширення Союзу вимагає не тільки
кваліфікованої більшості голосів, але і в якості обов’язкової умови —
присутність на засіданні абсолютної більшості загального складу депутатів.

Якщо в залі
присутні менше третини парламентаріїв, а запиту про перевірку кворуму не
надходило, то Парламент має право продовжувати роботу в звичному режимі та
приймати рішення, що мають юридичну силу.

Голосування
депутатів завжди реалізується особисто парламентаріями, а порушення цього
принципу кваліфікується як серйозне порушення порядку засідання відповідно до
ст. 132 Внутрішнього регламенту, і відтак депутат притягується до
дисциплінарної відповідальності.

За своїм
характером голосування може бути
відкритим, поіменним і таємним.

У якості загального правила використовується відкрите
голосування за допомогою підняття рук або електронної системи.

Таємне голосування застосовується під час призначення органів і посадових осіб ЄС, а також на
вимогу 1/5 від загального складу Парламенту. Поіменним голосуванням Парламент призначає Президента і весь
склад Єврокомісії, а також виносить їй вотум недовіри відповідно до ст. 32-34
Внутрішнього регламенту.

Поіменне голосування також відбувається на вимогу 32 членів Парламенту, але заявлена одночасно
вимога про таємне голосування має в даному випадку перевагу. Парламентські
дебати публікуються в «Офіційному віснику ЄС».

За своїм складом Європарламент є однопалатним — внутрішня організація якого пов’язана з особливостями його функціонування та працює на постійній основі.
Структура і порядок функціонування Парламенту регулюються його Внутрішнім
регламентом.

Роботою Парламенту керує його Голова, який
обирається з числа парламентаріїв на половину строку самої легіслатури, тобто
на два з половиною роки.

Голова керує
засіданнями палати, здійснює
адміністративні та дисциплінарні
функції, приймає участь поряд з Президентом Комісії та особою, яка головує в Раді, в представництві Співтовариства та Союзу. Відповідно до ст. 19 Внутрішнього регламенту Європарламенту до основних повноважень голови належить:
«керувати діяльністю Парламенту і
його структур, відкривати, переносити і закривати пленарні засідання, виносити проекти рішень на голосування
та представляти Парламент».

Голові допомагають 14 заступників та 5 квесторів, які
обираються одночасно і входять під керівництвом Голови до складу Бюро
Парламенту. Питаннями порядку денного займається конференція голів, до якої входять
керівники парламентських груп (фракцій) та комітетів.

Аналізуючи
внутрішню структуру Парламенту вважаємо за необхідне розглянути інститут
квесторів Європарламенту. Квестори, відповідно до ст. 29 Внутрішнього
регламенту, це посадові особи Парламенту, які відповідають за виконання
адміністративних і фінансових завдань, що безпосередньо стосуються депутатів,
вони ведуть спеціальний реєстр професійної діяльності депутатів. Для цього
кожен член Парламенту зобов’язаний щорічно подавати квесторам декларацію, що
містить відомості про його професійну діяльність та доходи. До повноважень
квесторів також належить видача перепусток особам, «які часто відвідують
Європарламент з метою надання депутатам інформації в межах їх мандата», в тому
числі представників лобістських груп. Це свідчить про унікальність
Європейського Парламенту як інституту з політичного лобіювання процесів
європейської інтеграції.

Винятково
важливу роль у роботі Парламентувідіграють комітети, які створюються на постійній або тимчасовій
основі (місце перебування – Брюссель (Бельгія).

Це можуть бутикомітети загального та
спеціалізованого характеру, чисельний склад яких є досить
різноманітний. Члени комітетів обираються на вимогу та пропорційно чисельності
політичних груп, водночас до уваги беруться фактори географічного поділу.

Засідання постійних комітетів займають, як правило, від одного до двох
тижнів щомісяця.

Комітети,
які створюються на постійній основі, складаються в залежності від предмету
розгляду. В Європейському Парламенті створено 20 комітетів: із закордонних
справ; розвитку, міжнародної торгівлі; бюджетного і контролю за виконанням
бюджету; з економічних і фінансових питань; праці та соціальних питань; з
питань навколишнього середовища, здоров’я та безпеки харчових продуктів; промисловості
та енергетики; спільного ринку та захисту прав споживачів; транспорту і
туризму; регіонального розвитку; сільського господарства і рибальства; культури
та освіти; з правових питань; з громадянських свобод та внутрішньої політики; з
конституційних питань; прав жінок; з питань петицій.

Комітети обирають свої керівні органи, в тому
числі голову та генерального доповідача.

Комітети
виконують основну масу роботи з підготовки проектів рішень для подальшого
розгляду на пленарних засіданнях Європарламенту; комітети беруть участь у
здійсненні установчої та бюджетно-фінансової діяльності Європарламенту; у
здійсненні об’єктних — внутрішніх та зовнішніх функцій тощо. Комітети також
надають можливість обговорення конкретних питань з участю представників Комісії
та Ради ЄС. Парламентські комітети в рамках своєї компетенції здійснюють
парламентський нагляд за виконавчою владою. Отже, комітети в межах своєї
компетенції беруть участь у реалізації майже всіх функцій Європарламенту.

Амстердамський
договір формально закріпив створення тимчасових
слідчих комісій Парламентом, які створювались раніше на основі
спільного рішення Парламенту, Комісії та Ради, прийнятого 6 березня 1995 року. Комітети готують як чергові сесії цього
органу, так і зустрічі політичних груп, які представлені в
Європарламенті. Європарламент обирає голову з-поміж його депутатів (ст. 197
Договору про заснування ЄС).

Одним важливим
чинником незалежності Європарламенту є об’єднання
депутатів у політичні партії та фракції на загальноєвропейському рівні.
Це розглядається як важлива передумова для формування європейської ідентичності
й вираження політичної волі громадян Союзу (ст. 191 Договору про заснування
ЄС).

В
розпорядженні Європейського Парламенту знаходяться численні технічні служби та служба перекладу, які
об’єднуються в Секретаріат Європейського Парламенту. Секретаріат
Парламенту і деякі інші служби розміщуються в Люксембурзі, що призводить до
того, що парламентарі майже безперервно знаходяться в роз’їздах і витрати на
переїзди та тимчасове проживання складають досить значні суми.

У роботі
Європарламенту важливе значення мають гарантії забезпечення діяльності
депутатів.

Заробітна плата депутата приблизно відповідає зарплаті,
яку отримують депутати національного представницького органу. Оскільки єдиного правила в цій сфері немає, то різниця
в отриманій зарплаті між членами Європарламенту з різних держав-учасниць
виявляється досить значною. Безпосередньо з бюджету ЄС нараховуються також
дотації та виплати, які іноді перевищують основну винагороду. При цьому діє
правило, згідно з яким депутати Європейського Парламенту платять податки з тієї
частини свого доходу, яка встановлюється національним законодавством. Дотації
та додаткові виплати Євросоюзу не обкладаються податком в державах-учасницях.

Крім того, на
депутата розповсюджуються також правила Угоди про привілеї та імунітети, яка
укладена між Співтовариствами та державами-учасницями. Депутатські привілеї та імунітети, які надаються членам
легіслатури, майже аналогічні тим, які встановлені для національних парламентаріїв
у державах-учасниць, наприклад, правила індемнітету та імунітету. Всім
парламентарям компенсуються витрати, пов’язані з численними переїздами і зміною
місця проживання, адже основні пленарні засідання Парламенту проводяться в
головній резиденції Європейського Парламенту в Страсбурзі.

Члени
Європейського Парламенту, які знаходяться на своїй національній території,
користуються всіма імунітетами, якими володіють національні парламентарі
(незатримання, непідсудність і т. д.). У випадку, коли вони знаходяться на
території іншої держави-учасниці Союзу, відповідні імунітети розповсюджуються
на них на основі Протоколу про імунітети та привілеї. Депутат не підлягає кримінальному переслідуванню за
судження, висловлені ним протягом парламентських дебатів та голосування або в
зв’язку виконання ним посадових повноважень і обов’язків. Згідно загального
правила звільнення від кримінального переслідування, затримання і арешту
повинно діяти в період проведення сесій Парламенту.

У системі
інституційного механізму європейської інтеграції Європарламент виконує низку
важливих функцій. Зокрема, він є
форумом для проведення демократичних дебатів. Його повноваження зосереджені в
таких сферах, як:

• участь у
  нормотворчому процесі;
• здійснення
  контролю над діяльністю інститутів Євросоюзу;
• зовнішні
  зносини (відносини);
• фінансування
  діяльності Євросоюзу.

Унікальною є
роль Європарламенту як інституту з
політичного лобіювання процесів європейської інтеграції. Політичні
дебати в Європарламенті суттєво впливають на визначення подальших кроків,
спрямованих на поглиблення європейської інтеграції.

Законодавчі повноваження
Європарламенту є дуже
обмеженими. Установчими угодами йому надана компетенція
щодо формулювання положень та ухвалення актів вторинного законодавства
Євросоюзу в тісній співпраці з його іншими інститутами (ст. 251, 252
Договору про заснування ЄС).

Більш розвинутими є контрольні
повноваження Європарламенту. Він вважається інститутом, який здатний
здійснювати демократичний контроль над іншими структурами Євросоюзу.

Серед контрольних повноважень Європарламенту найбільше значення має право на винесення вотуму недовіри
Комісії. З такою пропозицією може виступити кожен член Європарламенту.
У разі, якщо вотум недовіри підтримає подвійна більшість — 2/3 поданих голосів,
яка представляє більшість членів Європарламенту, — усі члени Комісії колективно
подають у відставку (ст. 201 Договору про заснування ЄС). За всю історію
існування Євросоюзу питання про вотум недовіри Комісії ставилося на голосування
лише один раз.

Європарламент затверджує і може відправляти у відставку шляхом винесення
вотуму недовіри 2/3 своїх членів голову Комісії (ст. 214 Договору про
заснування ЄС).

Для здійснення своїх контрольних повноважень щодо Комісії Європарламент широко використовує
інститут інтерпеляції, коли Комісія відповідає усно чи письмово на
запитання, поставлені депутатами. Крім того, Європарламент щорічно затверджує як програми діяльності Комісії на новий рік, так і загальні
звіти про її роботу за рік, що минає (ст. 197 Договору про заснування
ЄС).

Контроль Європарламенту за діяльністю Ради є
набагато вужчим. Так, Рада заслуховується Європарламентом відповідно до
процедури, визначеної самою Радою (ст. 197 Договору про заснування ЄС). Правило
19 процедури Ради передбачає можливість направляти голову або члена Ради для
участі в сесіях Європарламенту (ст. 197 Договору про заснування ЄС). Починаючи
з 1960 р. відповідно до практики, що склалася, голова Ради робить перед
Європарламентом усний звіт про діяльність очолюваного ним органу за рік, що минув.

Для здійснення своєї контрольної функції Європарламент наділений повноваженнями проводити розслідування.
Так, на вимогу чверті його членів він може створити тимчасовий комітет з метою
розслідування можливих порушень чи недоліків у впровадженні права Євросоюзу, за
винятком випадків, коли такі виявлені факти розглядаються в суді, і поки ця
справа ще не вирішена (ст. 193 Договору про заснування ЄС).

Європарламент на час його
повноважень після кожних виборів призначає омбудсмена. Останній уповноважений приймати
скарги від будь-якого громадянина Співтовариства, будь-якої фізичної чи
юридичної особи, яка мешкає або має зареєстрований офіс в одній з
держав-учасниць, щодо порушень у діяльності інститутів та органів ЄС, окрім
судових. Омбудсмен проводить розслідування правопорушень та інформує особу, яка
подала скаргу, про результати такого розслідування (ст. 195 Договору про
заснування ЄС).

Отже, на практиці й громадяни України, якщо вони мають зареєстровані в
державах-учасниць офіси, можуть звертатися до омбудсмена, якщо їхні права
порушуються інститутами або органами ЄС.

Установчими угодами передбачені різні форми
участі Європарламенту у сфері зовнішніх зносин: від консультацій до
надання згоди на ті чи інші дії в цій сфері.

Так, угоди про створення асоціацій з однією чи кількома державами або
міжнародними організаціями, угоди, які створюють інституційні рамки шляхом
організації процедури співпраці, угоди, які мають важливі бюджетні наслідки для
Євросоюзу, та угоди, які містять поправки до актів, прийнятих із застосуванням
процедури спільного прийняття рішень Радою та Європарламентом, укладаються
після отримання згоди Європарламенту (ст. 300.3 Договору про заснування ЄС).
Останній також дає згоду на початок переговорів про прийняття держав до
Євросоюзу (ст. 49 Договору про Євросоюз).

Згода Європарламенту необхідна і для дій проти
держав-учасниць, котрі допускають суттєві умисні порушення принципів, на яких
базується Євросоюз (ст. 7 Договору про Євросоюз).

При укладанні всіх міжнародних
угод, окрім торговельних, Європарламент надає консультації. З Європарламентом. повинні
консультуватися й у разі внесення змін до установчих угод (ст. 8 Договору про
Євросоюз).

Європарламент залучений також до
проведення спільної зовнішньої політики та політики безпеки. Він консультує головуючу в Євросоюзі державу-учасницю із приводу здійснення
спільної політики в цих галузях, а також може звертатися з цих питань до Ради
та давати їй рекомендації. Європарламент організовує щорічні дискусії про стан
справ у цих сферах (ст. 21 Договору про Євросоюз).

Європарламент має
важливі повноваження в бюджетній сфері. Хоча бюджет готує Комісія, Європарламент має
право змінювати проект бюджету. Йому також належить останнє слово у прийнятті
або відхиленні бюджету (ст. 272.6, 8 Договору про заснування ЄС). Європарламент
дає Комісії дозвіл стосовно виконання бюджету (ст. 276 Договору про заснування
ЄС).

Бюджетні повноваження дають Європарламентові змогу впливати на всю
політику Євросоюзу.

Розглянувши процедури формування, склад та структуру Європейського
Парламенту, права та обов’язки депутатів можна зробити висновок, що за всіма
формальними ознаками Європарламент є виборним представницьким органом
Європейського Союзу. Прямі вибори депутатів Європарламенту змінюють міждержавну
природу Співтовариств і Союзу на наднаціональну та додають легітимності даному
органу.