Загальна характеристика інституційного механізму ЄС

Тема 2: Інституційний (організаційно-правовий) механізм

1. Загальна характеристика інституційного
механізму та інститутів Європейського Союзу

Особливості
договірного механізму інтеграції, здійснюваної в Європейському Союзі (далі Євросоюз, ЄС), дістали відображення в характерних рисах інституційного механізму цього
об’єднання. За допомогою
спеціальних інститутів та органів Європейський Союз забезпечує досягнення поставлених цілей та
реалізацію завдань у різних сферах
суспільного життя. Разом ці органи утворюють цілісну систему або організаційний механізм, в якому кожний інститут та орган ЄС має значення як окремо, так
і в правовому зв’язку з іншими.

Значного
розвитку набули й правові форми регулювання
інтеграційних процесів у Європейському Союзі, в його рамках відбувається
активне формування власної системи правових норм. Тенденція до зближення
правового статусу громадян держав-учасників,
значна частина прав і обов’язків в
економічній і соціальній сферах визначається не національним, а наднаціональним правом ЄС, свідчить про встановлення
безпосереднього і постійного правового зв’язку між громадянином і цією організацією, аналогічного тому, що існує між державою
і громадянином. Зважаючи на те, що національні інтереси України
безпосередньо пов’язані з поступовою інтеграцією до Європейського Союзу, одним із найважливіших інструментів для
реалізації даного завдання є право ЄС. Необхідно звернути
особливу увагу на тенденцію збільшення
впливу права ЄС на правопорядок України у зв’язку з поглибленням процесу співробітництва (прийняття Концепції Сусідства та Плану дій), розширення
ЄвропейськогоСоюзу та вступу до нього в травні 2004 року безпосередніх
країн-сусідів України. Тому питання
інституційного механізму Євросоюзу, — нині становить актуальну проблему української правової науки в цілому.

З
огляду на довготривалу мету “ще тіснішого об’єднання” народів Європи,
засновники ЄС віддали перевагу інституційній структурі, яка має дві суттєві
властивості.

По-перше,
вона відображає склад держав-учасників у законодавчому органі — виборній
асамблеї, у виконавчому органі, який віддзеркалює рівновагу сил всередині цієї
асамблеї, та в судовому органі, який розглядає всі спори щодо застосування
права ЄС.

По-друге, всі інституції ЄС є незалежними від органів національної влади
держав-учасниць і розміщуються в одному місці — на території Співтовариства.

З
огляду на це інституційна структура ЄС має такі характерні риси.

Суміщення функцій. Принаймні три найважливіших інституції Співтовариства
(Комісія, Рада та Європейський Парламент) наділені функціями різного характеру,
які не можуть бути чітко пристосовані до традиційного розмежування між
законодавчими, виконавчими, судовими та наглядовими органами. Наприклад, хоча
Комісія традиційно розглядається як виконавчий орган Співтовариства, вона
суміщає усі ці чотири функції.

Поліцентричність структури. Незважаючи на те, що центр ваги інституцій
Співтовариства незмінно знаходиться у Брюсселі, його структура поширюється
принаймні на три міста: Брюссель (Бельгія), Люксембург і Страсбург (Франція) —
не враховуючи виключно функціонального розташування, наприклад, Центру ядерних
досліджень Євроатому в Іспрі (Італія) та Калхемі (Сполучене Королівство). Це
може спричиняти деякі перешкоди в управлінні, але надає іншим важливим
європейським центрам можливість робити свій внесок у розбудову Європи.
Поліцентрична структура була затверджена спеціальним Протоколом до
Амстердамського договору.

Розподілена лояльність. Теоретично всі інституції Співтовариства задумані й створені в такий
спосіб, щоб бути відданими тільки одній справі — інтересам Співтовариства.
Однак це виявилося практично неможливим з принципових і прагматичних міркувань.
Комісія, безумовно, є органом, який зобов’язаний присвячувати себе тільки
інтересам Європейського Союзу — у зв’язку з цим від єврокомісарів вимагається
навіть складати присягу. Однак Рада представляє інтереси держав-учасниць, а від
Суду Європейських Співтовариств вимагається, щоб до всіх спорів, які
передаються йому на розгляд, він ставився з повною і беззастережною
неупередженістю.

Розподіл влад. Цей
принцип уперше був сформульований французьким філософом-конституціоналістом
Монтеск’є у ХVIII ст., і створення французьких післяреволюційних інституцій
базувалося саме на цьому принципі. Він полягає в тому, що, здійснюючи свою
владу, законодавчі, виконавчі й судові органи мають бути повністю незалежними
один від одного. Цей принцип застосовується до інституцій ЄС тому, що всі вони
є повністю незалежними одна від одної, хоча, як було згадано вище, і виконують
змішані функції.

Термін “інститут” в європейському праві відноситься до
установ Союзу, які наділені повноваженнями приймати юридично обов’язкові
рішення. В інших випадках використовується поняття “орган”. Такий поділ було закладено у договорі – Європейського
об’єднання з вугілля та сталі (Париж, 1951 р., учасники договору – Франція,
Німеччина, Італія, Бельгія, Голландія, Люксембург), яким започатковано процес
правового регулювання інтеграції в Європі.

Всього у ЄС нараховується п’ять інститутів: Європейський
парламент; Рада Європейського союзу; Європейська комісія; Суд європейських
співтовариств; Рахункова палата (Палата аудиторів).

Інститути
доповнюють наступні органи: судовий – Суд першої інстанції. Два органа
консультативного характеру – Економічний і соціальний комітет, Комітет
регіонів, що діють у дорадчій якості.

Органами
фінансової і валютної політики є – Європейський центральний банк, Європейська
система центральних банків, Європейський інвестиційний банк.

Європейський
Парламент призначає Уповноваженого по правам людини (омбудсмена).

Поняття
інституційно-правового механізму діяльності застосовують у праві міжнародних
організацій для опису системи їх органів, повноважень і функцій органів та
процедур прийняття рішень.

Відтак під інституційним механізмом Європейського
Союзу слід розуміти систему органів, встановлену установчими договорами, та
інші органи, які закріплені в договорах, а також створені на основі вторинного
права Європейських Співтовариств та Європейського Союзу.

Важливим принципом побудови інституційної системи
Євросоюзу є її цілісність та єдність, тобто інститути ЄС визнаються керівними
органами Європейського Союзу, що наділені владними повноваженнями.

Кожна система
органів повинна дотримуватись певних меж, які можна визначити як рамки діючого
для неї власного правового порядку. В свою чергу, такими рамками організаційної
структури Європейських Співтовариств можна визначити:

• дотримання
  кількості органів, передбаченої установчими договорами;
• здійснення
  завдань і цілей виключно органами, передбаченими ними;
• виконання
  органами тільки передбачених договорами повноважень.

У рамках
Євросоюзу та Співтовариств ці межі встановлюються принципом інституційної
рівноваги, своєрідним замінником системи стримувань і противаг, знаної із
національного права як принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу
та судову.

Головним
завданням принципу інституційної рівноваги на рівні Європейських Співтовариств
є відображення, хоча б і в обмеженому обсязі, демократичних принципів
функціонування суспільств у країнах Західної Європи, згідно з якими народи
мають право на активну участь у здійсненні публічної влади через своїх
представників і, зокрема, у обраних прямо і безпосередньо представницьких
органах.

Нормативним
проявом принципу інституційної рівноваги є закріплені в установчих договорах
положення про так званий вертикальний та горизонтальний поділ компетенції в ЄС.

Під вертикальним поділом компетенції розуміють розмежування повноважень між
державами-учасницями і Європейськими Співтовариствами (ст. 5 Договору про ЄС).

Закріплені в
установчих договорах повноваження органів ЄС і форми та методи співпраці між
ними становлять принцип горизонтального поділу компетенції (ст. 7 Договору про
ЄС, ст. 5 Договору про Євросоюз).

Складовими елементами поняття органу міжнародної організації визначають: утворення на основі
установчих договорів, наявність компетенції, повноважень та функцій, наявність
внутрішньої структури, порядку прийняття рішень, закріплений в установчих актах
правовий статус та його роль як складової частини міжнародної організації.

Спираючись на
наведене вище, загальними критеріями
визначення статусу органа в інституційному механізмі ЄС є:

• правові
  підстави для створення;
• участь його у
  процесі управління та прийняття рішень та у реалізації завдань Європейського
  Співтовариства та Євросоюзу;
• самостійність
  його та незалежність серед інших органів, закріплену установчими договорами.

Застосувавши
вищезазначені критерії, пропонується наступна дефініція інституту в системі інституційного механізму Європейського
Співтовариства: «інститут
Європейського Співтовариства — це створена статутними договорами самостійна
установа з власною компетенцію, яка бере активну участь у здійсненні завдань,
виконує суттєві функції керівництва, управління та прийняття рішень у рамках
Європейського Співтовариства».

Таким чином, інституційний механізм ЄС діє як єдина
інституційна структура, має забезпечувати узгодженість та безперервність
діяльності, здійснюваної з метою досягнення його цілей, при дотриманні
відповідного рівня інтеграції в Співтоваристві.

Отже, як
певний підсумок даної проблематики, слід резюмувати те, що головними ознаками інституту ЄС можна визначити:

• формальне його
  заснування на основі установчих договорів;
• закріплену в
  договорах самостійність;
• здійснення
  діяльності на основі горизонтального поділу компетенції;
• участь у
  процесах управління і прийнятті рішень.