Адміністративні процесуальні правовідносини

3.1 Поняття та основні риси адміністративних процесуальних правовідносин

Правові відносини
— це частина суспільних відносин, уре­гульованих нормами права, суб’єкти яких є
носіями прав і юридичних обов’язків. У юридичній літературі під правовідноси­нами
розуміють урегульовані нормами права суспільні відносини, в яких сторони
виступають як носії взаємних прав і обов’язків, установлених і гарантованих
державою. Отже, адміністративні процесуальні відносини є різновидом
правових відносин, а тому їм притаманні усі загальні ознаки правовідносин. Вони
завжди являють собою відомий суспільний зв’язок між особа­ми — громадянами,
організаціями, державними і судовими ор­ганами, який визначає забезпечену
законом міру можливої та необхідної поведінки.

Специфічні ознаки
процесуальних відносин виділяють їх серед інших суспільних відносин, а саме:

а) правові
відносини — це зв’язок між особами на основі норм права;

б) зв’язок між
особами вникає на основі норм права через їх суб’єктивні юридичні права і
обов’язки;

в) цей зв’язок між
особами на основі норм права підтри­мується і гарантується державою;

г) цей зв’язок між
особами на основі норм права має ін­дивідуальний характер. Причому, як зазначає
С. С. Алексєєв, в одних випадках має місце повна двостороння індивідуалізація
(стосовно адміністративного процесуального права — це права і обов’язки щодо
розгляду індивідуальних адміністративних справ), в інших випадках одностороння
індивідуалізація, коли фіксуються суб’єктивні права чи обов’язки тільки однієї
сторо­ни правовідношення (наприклад, визначення органів (посадо­вих осіб), правомочних
здійснювати адміністративне затриман­ня – ст. 262 КУпАП).

Отже, норма права
є основою або необхідною передумовою виникнення, зміни і припинення
правовідносин. Дійсно, пра­во — це регулятор суспільних відносин. У своєму
соціальному і юридичному змісті воно досить чітко виражає владні засади. Ані
цивільно-процесуальні, ані адміністративні процесуальні відносини, ані які інші
правовідносини не виникають самі по собі, оскільки вони узаконені й виникнення
їх зумовлене нор­мами права.

Нагадування про владну
природу права має пряме відно­шення до виявлення змісту адміністративних
процесуальних відносин, проблема яких завжди була гостро дискусійною для
поняття сутності адміністративного процесу взагалі і засобів
адміністративно-процесуального регулювання зокрема.

В юридичній
літературі й досі вважається, що адміністра­тивні процесуальні правовідносини
мають всі ознаки адміні­стративних правових відносин, що адміністративне
процесу­альне право є складовою системи адміністративного права і, нарешті, що
адміністративні процесуальні норми є «другоряд­ними» щодо матеріальних норм,
вони носять підлеглий, служ­бовий характер щодо матеріальних відносин, мають
сервісну функцію. Таке ставлення до визначення місця адміністратив­них
процесуальних норм, а відтак і до адміністративних проце­суальних відносин
щонайменше вказує на хибність доводів, недостатність та неповноту дослідження,
а також на спробу обґрунтування авторами єдності предмета та системи ад­міністративного
права, до якої включають й адміністративний процес.

Незалежно від
симпатій до К. Маркса вислів «матеріальне право… має свої притаманні йому
процесуальні форми» ще не означає другорядності цих форм, а лише вказує на
засоби ре­алізації матеріальних норм. Ані всезагальні принципи, ані спе­ціальні
методи конкретних наук не виступають у чистому ви­гляді, а перебувають у
складних взаємовідносинах між собою. Діалектика взаємозв’язку форми і змісту —
процес постійної боротьби між ними. Отже, і співвідношення матеріальних і
процесуальних відносин перебуває у стані формування єдиного процесу — змісту
регулювання суспільних відносин. Проте кожна галузь має свій предмет правового
регулювання, врегу­льована відповідними нормами (системою норм) права, прита­манними
тільки цій галузі, має власну законодавчу базу, що є підставою для визнання її
відносної автономності.

Адміністративні
процесуальні відносини мають свої особ­ливості, власні ознаки, серед яких можна
виділити наступні.

1. На відміну від кримінально-процесуальних,
цивільних процесуальних чи господарських процесуальних відносин, які
складаються під час розкриття і розслідування кримінальних справ та при
здійсненні правосуддя як у сфері публічних, так і приватних інтересів,
адміністративні процесуальні відносини виникають, змінюються і припиняються
лише у сфері публіч­ного управління. При цьому розгляд і вирішення судами справ
про адміністративні правопорушення не є адміністративним судочинством, а саме
адміністративне судочинство не є про­довженням управлінської діяльності. Воно
виступає як форма судового контролю за діяльністю органів владних повноважень,
як форма забезпечення захисту прав та інтересів фізичних чи юридичних осіб.

2. Адміністративні процесуальні відносини, як
правило, ви­никають із наявності адміністративної справи щодо розгляду і
вирішення спорів про право та вжиття примусових заходів. Проте вони можуть
виникати за заявою чи скаргою фізичних та юридичних осіб щодо визнання,
реалізації та захисту їх прав і законних інтересів, а також за ініціативою
суб’єкта владних повноважень, у тому числі в порядку здійснення ним конт­рольних
повноважень за реалізацією та захистом прав і закон­них інтересів фізичних чи
юридичних осіб.

3. На відміну від кримінального, цивільного та
госпо­дарського процесів суб’єктами адміністративних процесуаль­них відносин,
уповноважених розглядати і вирішувати ад­міністративні справи, виступають не
тільки суди, а й органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, їх
поса­дові (службові) особи, інші органи і посадові особи в порядку,
встановленому законом.

4. Однією із сторін адміністративних
процесуальних пра­вовідносин завжди є орган владних повноважень або його по­садова
(службова) особа, які наділені державно-владними пов­новаженнями у сфері
публічних відносин, у тому числі й з пи­тань розгляду і вирішення
адміністративних справ.

Узагальнюючи
викладене, адміністративні процесуальні від­носини можна визначити як
урегульовані нормами права суспільні відносини, що виникають у процесі розгляду
і вирішення індивіду­альних адміністративних справ у публічній сфері.

3.2 Структура адміністративних
процесуальних відносин

Виникнення,
розвиток і припинення адміністративних процесуальних відносин залежить від
певних умов. До них на­лежать наявність: а) юридичної основи; б) суб’єктів
процесу та їх адміністративно-процесуальної правосуб’єктності; в) об’єктів
правовідносин; г) змісту правовідносин; ґ) юридичних фактів. Зазначені умови і
становлять структуру адміністративних про­цесуальних відносин.

Юридичною основою адміністративних процесуальних відно­син є правові норми, що містяться у
законодавчих і норматив­них актах. Ці норми опосередковують зміст
адміністративних процесуальних відносин, визначають права і обов’язки учасни­ків
таких відносин, їхню поведінку і впливають на характер і мету діяльності. Як
зазначалося вище, правова норма є необхід­ною умовою виникнення, зміни і
припинення правовідносин.

Суб’єктами адміністративних процесуальних відносин ви­ступають:

1) особи, які розглядають і вирішують
адміністративні спра­ви — державні органи, їх посадові особи; органи місцевого
са­моврядування, їх посадові особи; суди які розглядають і вирі­шують
адміністративні справи; суди, які здійснюють перегляд адміністративної справи в
порядку оскарження чи опротестування, або в апеляційному і касаційному порядку
та в зв’язку з винятковими та нововиявленими обставинами;

2) особи, які обстоюють в адміністративному
процесі осо­бисті права та законні інтереси — громадяни, юридичні особи,
колективи громадян і організацій в особі їх представників із метою захисту
своїх прав та інтересів; державні органи в особі їх представників із метою
захисту інтересів держави та суспіль­них інтересів;

3) особи, які представляють та захищають інтереси
інших осіб — законні представники: батьки, усиновителі, опікуни, піклувальники,
інші особи, визначені законом;

4) особи, які сприяють адміністративним
провадженням та здійсненню адміністративного судочинства — свідки, експерти,
перекладачі, спеціалісти.

Необхідною умовою
для вступу зазначених суб’єктів у кон­кретні адміністративні процесуальні
відносини є адміністра­тивна процесуальна правосуб’єктність, яка
складається з пра­воздатності та дієздатності.

Адміністративна
процесуальна правоздатність визначає здатність особи мати певний
обсяг прав та обов’язків, необхід­них для того, щоб стати суб’єктом
адміністративних процесу­альних відносин. Адміністративна процесуальна
правоздатність у громадян виникає з моменту народження, а у юридичних осіб,
органів державної влади, органів місцевого самоврядуван­ня — з моменту їх
державної реєстрації або утворення в уста­новленому законом порядку. Припиняється
правоздатність (якщо йдеться про фізичну особу) — з моменту смерті, а юри­дичних
осіб, органів державної влади, органів місцевого само­врядування — з моменту
реорганізації або ліквідації.

Адміністративна
процесуальна дієздатність — це здатність особи здійснювати свої
адміністративні процесуальні права та обов’язки, у тому числі й доручати
ведення справи представни­кові. Адміністративна процесуальна дієздатність
належить фі­зичним особам, які досягли повноліття, а також особам, які
відповідно до законодавства можуть самостійно брати участь у справі до
досягнення повноліття та юридичним особам, орга­нам державної влади, органам
місцевого самоврядування, гро­мадським організаціям, установам, закладам.

Адміністративна
процесуальна правоздатність і дієздатність осіб визначається законами,
наприклад, ст. 48 КАС України; статтями 25, 26, 30, 31, 32, 80 ЦК України;
статтями 28, 29 ЦПК України, ст. 12 КУпАП та іншими законодавчими актами.

Важливим кроком у
визначенні правової природи адміністра­тивних процесуальних відносин є
з’ясування об’єкта правовід­носин, його зв’язків з суспільними
відносинами та взаємодії з іншими матеріальними та процесуальними галузями
права. Ви­вчення існуючих з цього приводу уявлень дає можливість, при­наймні,
говорити про наявність двох точок зору на це питання.

Перша точка зору:
більшістю авторів у юридичній літера­турі об’єктом правовідносин визнається
поведінка (суб’єктів) учасників відносин, їхні дії чи утримання від дій, що
спрямо­вані на вирішення різноманітних правових інтересів. Вони розглядають
правовідносини як форму існування суспільних відносин при вирішенні конкретних
інтересів, урегульованих нормами права.

Друга точка зору:
окремі автори, уникаючи пострадянсько­го словосполучення «суспільні відносини»
вказують на ма­теріальний характер об’єктів відносин. Наприклад, у підручни­ку
«Муніципальне право України» зазначається, що «основни­ми об’єктами
муніципально-правових відносин є: влада народу; державна влада; права, свободи
й обов’язки людини і громадя­нина; влада територіальних громад; питання
місцевого значення…». У підручнику «Цивільне право України» вказується, що
об’єкт цивільно-правових відносин — це те, на що спрямовано суб’єктивне право і
суб’єктивний обов’язок з метою задоволен­ня відповідних інтересів, що об’єктами
цивільних правових відносин є: а) речі; б) дії, у тому числі послуги; в)
результати духовної та інтелектуальної творчості; г) особисті немайнові блага.

Звісно, що кожен
має право на власну думку, але відносини, врегульовані нормами права, не можуть
бути поза суспільними відносинами. Зазначені в прикладах речі, матеріальні
цінності, продукти духовної творчості скоріше будуть предметами право­вих
відносин, ніж їх об’єктами. Як на нашу думку, то об’єктом правовідносин
виступає поведінка учасників, спрямована на до­сягнення певних результатів, а
предметом — об’єкти матеріаль­ного характеру. Професор А. І. Берлач підкреслює,
що предмет правовідносин — це реалізовані суб’єктами правовідносин пра­вові
інтереси у формі речей, матеріальних цінностей, продуктів духовної творчості,
особисті нематеріальні блага та ін..

Об’єктом адміністративних процесуальних правовідносин виступають суспільні
відносини, які уособлюють характер діяльності суб’єктів і процесуальні наслідки
їх поведінки щодо розгляду і вирішення конкретної адміністративної справи.

Водночас варто
зазначити, що об’єкт процесуальних пра­вовідносин в юридичній літературі
досліджений недостатньо. Окремі автори взагалі не розглядають таке поняття,
інші вка­зують на поведінку учасників процесу, їхні дії як об’єкти про­цесуальних
відносин. Висловлювалися також міркування, що процесуальні правовідносини
взагалі не мають об’єкта, що процесуальні дії суб’єктів не можуть бути об’єктом
процесуаль­них відносин, оскільки останніми реалізуються процесуальні права і
обов’язки. Процесуальні дії входять до змісту процесу­альних відносин та
виступають як юридичні факти.

Дослідники
структури адміністративних процесуальних від­носин здебільшого розглядають
об’єкт правовідносин у кон­тексті адміністративного матеріального права, що,
власне, не дивує, адже адміністративне процесуальне право як окремий правовий
інститут до цього часу включається авторами до сис­теми адміністративного
права. Більше того, процесуальні від­носини розглядаються як результат
трансформації матеріаль­них відносин.

Дійсно, об’єкт
процесуальних відносин тісно пов’язаний з об’єктом матеріальних правовідносин,
що створює певні склад­нощі в його визначенні. Адже діяльність органів,
уповноваже­них розглядати і вирішувати конкретні адміністративні спра­ви, спрямована
на реалізацію норм матеріального права і водночас спричинює виникнення,
розвиток і припинення про­цесуальних відносин, які є принципово відмінними за
юри­дичним і фактичним змістом. Як влучно зазначає О. В. Кузьменко, «норми
адміністративно-процесуального права регулюють не самі матеріальні відносини
(нехай і «трансформовані»), а відносини, що складаються з приводу порядку їх
регулювання». Далі авторка вказує, що неможливо вести мову про будь-яку
трансформацію там, де йдеться про такі різнопорядкові явища, як процес
(динаміка) та певний стан (статика). Процесуальними нормами регулюються «свої»
специфічні суспільні відносини, які аж ніяк не можуть бути об’єднані зі
«спорідненими» правовими відносинами як предмет їх регулювання.

Якщо тезу
«трансформації» матеріальних відносин у проце­суальні прийняти за дійсне, то,
враховуючи те, що адміністра­тивні процесуальні норми забезпечують реалізацію
матеріаль­них норм не лише адміністративного права, а й інших галузей права,
напрошується висновок про те, що об’єктом адміністративних процесуальних
правовідносин виступають і матеріаль­но-правові відносини інших галузей права,
що є сумнівним, методологічно невиправданим, порушенням принципів побу­дови
всієї системи права.

Наведені судження
переконують, що об’єктом адміністра­тивних процесуальних відносин не можуть
бути ні предмети матеріального характеру, ні матеріально-правові відносини.

Об’єкт
адміністративних процесуальних відносин характе­ризується власними специфічними
ознаками, які виокремлю­ють його від однойменної матеріальної галузі права. Це,
по-перше, встановлення порядку регулювання матеріальних від­носин, на
реалізацію якого спрямовані процесуальні права, обов’язки і процесуальні дії
суб’єктів правовідносин. Саме встановлення порядку регулювання матеріальних
відносин і підкреслює специфічність адміністративного процесуального права.
По-друге, досягненням процесуальних наслідків, що за­безпечують реалізацію
прав, свобод, інтересів фізичних чи юридичних осіб та захист публічного
інтересу. Саме на досяг­нення кінцевого результату розгляду конкретної
адміністратив­ної справи спрямована діяльність суб’єктів владних повнова­жень,
усіх учасників процесу. Цієї точки зору дотримуються і цивілісти-процесуалісти.

У цьому зв’язку
логічним буде визнати, що об’єктом ад­міністративних процесуальних відносин є
реалізація встановле­ного порядку регулювання матеріальних правовідносин та її
процесуальні наслідки.

Особливості та
специфічні ознаки адміністративних проце­суальних правовідносин дозволяють
висловити сумнів про не­заперечність твердження, що «процесуальні норми
другорядні щодо матеріальних, що «слід визнати цілком безпідставним будь-які
спроби обґрунтувати самостійне існування — поряд із власне адміністративним
правом — окремої галузі так званого «адміністративного процесуального права»,
що регулювало б таке кореспондуюче адміністративному праву явище, як «ад­міністративний
процес», що більша частина адміністративних проваджень спрямована на
регулювання правовідносин пози­тивного характеру тощо. Адже норми процесуального права
встановлюють порядок застосування норм матеріального пра­ва, адміністративне
процесуальне право має власний предмет і об’єкт правового регулювання, не всі
правовідносини позитив­ного порядку в публічній сфері належать до предмета
правово­го регулювання нормами адміністративного процесу.

{lang_content_nav} адміністративних процесуальних правовідносин скла­дають суб’єктивні права
й обов’язки учасників адміністративно­го процесу, які взаємопов’язані і
утворюють юридичний зв’язок між учасниками правовідносин. Це фактична поведінка
учасни­ків правовідносин, визначена процесуальними нормами.

Суб’єктивне право передбачає можливість вимагати від ін­шої особи певної поведінки вчинення
певних дій або утриман­ня від певних дій і звернення до уповноважених органів
про захист своїх прав і законних інтересів. Наприклад, особа має право
звернутися до органу владних повноважень щодо реєст­рації господарської
діяльності відповідно до чинного законо­давства, а останній зобов’язаний
здійснити таку реєстрацію з дотриманням певних процедур, встановлених
законодавством.

Суб’єктивні
обов’язки — це передбачена законом необхід­ність певної поведінки
особи, забезпечена можливістю держав­ного примусу.

Отже, суб’єктивні
права і кореспондуючі їм обов’язки, коли одна сторона реалізує свої права, а
інша виконує обов’язки, складають зміст правовідносин.

Юридичні факти — це певні обставини, закріплені в проце­суальних нормах, на підставі яких
виникають, змінюються чи припиняються адміністративні процесуальні відносини.
Таки­ми обставинами виступають процесуальні дії, які спрямовані на
досягнення певної мети: порушення (відкриття) адміністратив­ної справи; розгляд
і вирішення правового спору; спору про право тощо. Наприклад, звернення до
легалізуючого органу про надання права здійснення певного виду діяльності
подання адміністративного позову, відкриття уповноваженою особою
адміністративної справи та ін. Процесуальні дії — це реалізація учасниками
процесу своїх прав і обов’язків. На відміну від ма­теріальних правовідносин, де
юридичними фактами виступа­ють як дії або бездіяльність, так і події, у
процесуальних відно­синах виступають лише дії, які є засобом реалізації
суб’єктами своєї волі, своїх прав і обов’язків. Бездіяльність та події не
викликають процесуальних наслідків, хоча в деяких випадках можуть бути приводом
для вчинення процесуальних дій.

У цьому зв’язку
викликає сумнів теза, що «юридичним фактом, який породжує адміністративні
процесуальні відноси­ни, є відповідне адміністративно-правове відношення». Це,
по-перше, суперечить тому, що адміністративними процесу­альними нормами
регулюються відносини у інших галузях пра­ва, по-друге, необґрунтовано надає
можливість вести мову про віднесення широкого кола (без обмежень) управлінських
дій до адміністративних проваджень (дисциплінарні провадження, видання
нормативних актів, діловодство тощо).

Варто звернути
увагу, що у цивільному і кримінальному процесі саме як елемент, як складову
процесуальних відносин розглядають не юридичні факти, а зміст процесуальних
відно­син як сукупність прав і обов’язків. Адже реалізація цих прав і
обов’язків здійснюється шляхом вчинення процесуальних дій, тобто юридичних
фактів.

Адміністративні
процесуальні відносини характеризуються всіма ознаками процесуальних відносин,
але, крім цього, ма­ють деякі особливості.

1. Органічно пов’язані з адміністративними
правовими від­носинами, та відносинами, які виникають у інших галузях пра­ва,
але захищаються нормами адміністративного та адміністра­тивного процесуального
права, наприклад, за невиплату за­робітної плати передбачена адміністративна
відповідальність (ч. 1 ст. 41 КУпАП).

2. Характеризуються особливим колом суб’єктів.
Напри­клад, справи про адміністративні правопорушення розглядають крім судів,
посадові особи органів виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, а
також спеціально створені органи — адміністративні комісії (ст. 213 КУпАП).

3. Відрізняються специфікою прав і обов’язків
учасників відносин. Наприклад, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб
за Кодексом адміністративного судочинства України здій­снюється за ідеологічним
принципом «особа проти держави», вперше громадянин є позивачем, а не
відповідачем.

4. У всіх відносинах однією із сторін обов’язково
є орган владних повноважень чи його посадова особа.

5. Адміністративні процесуальні відносини можуть
виник­нути за ініціативою будь-якого суб’єкта, і згода іншої сторони не є
обов’язковою для їх виникнення. Наприклад, подання скарги, притягнення до
відповідальності тощо.

6. Адміністративні процесуальні відносини, їх
реалізація за­безпечується заходами адміністративного примусу. Наприклад,
доставлення чи адміністративне затримання правопорушника, привід, вилучення
доказів та ін.

7. Оскарження прийнятих рішень може бути
здійснене не тільки в суді, а й у вищестоящому органі владних повноважень чи
його посадовою особою. У більшості випадків адміністра­тивно-правові спори чи
спори про права вирішуються в ад­міністративному порядку, тобто уповноваженими
на те органа­ми владних повноважень, їхніми посадовими і службовими особами
вищого рівня.

Підсумовуючи зазначене можна визначити, що
структура адміністративних процесуальних відносин являє собою певний механізм
взаємопов’язаних юридичних, соціальних, матеріаль­них та фактичних передумов,
що мотивують розгляд і вирішен­ня конкретної адміністративної справи.