Норми адміністративного процесуального права

2.1
Поняття, ознаки та основні риси адміністративних процесуальних норм,
особливості їх структури

Вивчаючи
адміністративне процесуальне право як цілісну правову систему, що має складне
утворення, ми не можемо обійти увагою таку первинну категорію даної системи,
якою є норма права. По-перше, така норма є передумовою існування
адміністративного процесуального права, її слід розглядати, насамперед, як
первинний фактор усієї адміністративної про­цесуальної системи (норми права,
органи, що розглядають адмі­ністративні справи, принципи, засоби тощо).

По-друге, норми
адміністративного процесуального права, як і норми інших галузей права,
виконують функції регулятора відповідних суспільних відносин. Вони або
вимагають від учас­ників процесу визначеної поведінки, або дозволяють їм здійс­нення
дій на власний розсуд. Наприклад, ст. 280 КУпАП вста­новлюється перелік
обставин, що підлягають з’ясуванню при розгляді справи про адміністративні
правопорушення, який ор­ган (посадова особа) зобов’язаний з’ясувати ці
обставини. І ін­ший приклад: ст. 287 КУпАП передбачено, що постанова у справі
про адміністративне правопорушення може бути оскар­жена
особою, щодо якої вона винесена, а також потерпілим. Отже, «може бути
оскаржена», а може й ні — на розсуд зазна­чених осіб.

По-третє, норми
адміністративного процесуального права відрізняються від інших галузей права
тим, що предметом їх регулювання є суспільні відносини щодо реалізації та
захисту прав і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб, а також держави у
сфері державного управління (в публічній сфері).

По-четверте,
норма адміністративного процесуального пра­ва — це правило поведінки, що
набуває якостей нормативності і загальнообов’язковості в чітко встановленому
порядку. При­чому норма такою стає лише тоді, коли вона видається уповно­важеним
на те органом у межах його компетенції і в рамках визначеної процедури, а також
коли її реалізація забезпечуєть­ся державою шляхом створення реальних умов і
засобів, що сприяють безперешкодному здійсненню сформульованих у правовій нормі
зразків поведінки та засобами заохочення, пе­реконання, а в необхідних
випадках, і примусу.

В юридичній
літературі однією із ознак адміністративно-процесуальних норм є значне коло
суб’єктів, уповноважених їх приймати, а також прийняття цих норм не тільки на
законо­давчому рівні, а й органами виконавчої влади різного рівня. Питання
дискусійне. Зважаючи на те, які дії органів виконав­чої влади відносити до
адміністративного процесу. Якщо дії органів виконавчої влади з питань
самоорганізації органу, ство­рення або ліквідації інших органів, реалізації
власних повнова­жень зі сфери функціонування органу, діловодство тощо відно­сити
до адміністративного процесу, то, звичайно, такі норми будуть приймати не
тільки органи виконавчої влади, а й органи місцевого самоврядування і органи
самоорганізації населення та ін.

На нашу думку,
норми адміністративного процесуального права в основному приймаються на
законодавчому рівні. Те, що приймаються, наприклад, інструкції, правила,
методики з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення чи укази
Президента України щодо забезпечення реалізації громадянами конституційного
права на звернення та інші підзаконні нормативні акти, які теж містять
адміністративні про­цесуальні норми, дійсно підкреслює особливості адміністра­тивного
процесу, на відміну від кримінального і цивільного процесу. Проте зазначені
підзаконні акти приймаються: по-перше, відповідно до закону і з метою
деталізації окремих по­ложень (носять характер методичного забезпечення процесу­альної
діяльності); по-друге, ці акти приймаються щонайменше на рівні центральних
органів виконавчої влади, а не на місце­вому.

На основі
узагальнення властивостей та особливостей ад­міністративних процесуальних норм,
поняття їх може бути сформульоване наступним чином.

Адміністративні процесуальні норми — це встановлені де­ржавою
та забезпечені її примусом (організаційними заходами) формально-визначені,
загальнообов’язкові правила поведінки, які регулюють суспільні відносини щодо
визнання, реалізації та захис­ту прав і законних інтересів фізичних чи
юридичних осіб, а також інтересів держави в публічній сфері, розгляду і
вирішення ад­міністративних справ.

Крім зазначених
вище ознак, адміністративні процесуальні норми характеризуються певними
особливостями та специфі­кою. Як зазначалося раніше, вони взаємодіють із цілою
низкою матеріальних галузей. Наприклад, порядок реалізації норм фі­нансового,
господарського, банківського, митного, земельного та інших галузей права
значною мірою визначається нормами адміністративного процесуального права.
Отже, норми ад­міністративного процесуального права мають полігалузевий ха­рактер
регуляторного впливу. До однієї із особливостей про­цесуальних норм В. К.
Колпаков відносить те, що процесуальні норми другорядні щодо матеріальних. Це
означає, що вони ви­никають і існують лише за наявності потреби у реалізації ма­теріальних
норм, за наявності потреби встановити обов’язкові для виконавчо-розпорядчих
органів та їх посадових осіб прави­ла розгляду адміністративних справ. Однак це
не означає, що адміністративні процесуальні норми породжуються нормами
матеріального прав. Адже одну матеріальну норму права мо­жуть «обслуговувати»
кілька процесуальних норм, а одна про­цесуальна норма «обслуговує» кілька
матеріальних норм, прий­нятих у різних часових рамках та за різними предметами
право­вого регулювання. Реалізація матеріальних та кореспондуючих
адміністративно-процесуальних норм розпочинається одночас­но та до певного часу
відбувається паралельно. Отже, другорядність адміністративних процесуальних
норм щодо матеріаль­них можна визнати лише умовно.

Як і іншим
правовим нормам, адміністративним процесу­альним нормам теж притаманна певна
структура. Класична мо­дель правової норми базується на ідеї — триелементній
побу­дові правової норми, відповідно до якого вона складається з гіпотези,
диспозиції та санкції. Така структура найбільш повно відповідає і нормі
адміністративного процесуального права з точки зору логічності її побудови.

Однак С. С.
Алексєєв відокремлює логічну структуру нор­ми від структури норми-припису,
остання з яких складається з двох елементів — гіпотези і диспозиції або
диспозиції і санкції. На існування двочленної структури правових норм права
звер­тає увагу і А. М. Колодій.

Гіпотеза— це частина правової норми, в якій міститься вказівка на ті умови, за яких
настає чинність правил, що вста­новлені в диспозиції.

Диспозиція — це частина правової норми, в якій у вигляді владного примусу визначається те,
як повинні (чи можуть) вес­ти себе суб’єкти — учасники суспільних процесуальних
відно­син.

Санкція — це частина правової норми, яка містить вказівку на ті правові наслідки, що
настають через порушення правила, зафіксованого у диспозиції, чи умови,
зазначені в гіпотезі.

Більшість
адміністративних процесуальних норм містить права й обов’язки учасників
процесу, форми та методи діяльнос­ті осіб, уповноважених розглядати та
вирішувати індивідуальну адміністративну справу. Специфіка таких норм полягає в
тому, що вони у більшості випадків містять лише правила поведінки — диспозицію,
характерною ознакою якої є імперативність. У них, як правило, відсутня така
частина норми, як санкція, наявність якої перетворює
процесуальну норму на матеріальну.

Норми
адміністративного процесуального права можна класифікувати за наступними
критеріями:

— за змістом норми поділяються на регулятивніі дефіні­тивні. Регулятивні встановлюють правила
поведінки учасників адміністративно-процесуальних відносин, у тому числі і
органів, уповноважених розглядати адміністративні справи. Де­фінітивнінорми визначають завдання проваджень, встановлю­ють принципи процесу,
формулюють визначення понять пра­воздатності та дієздатності, процесуальних
строків, доказів, судових витрат тощо;

— за сферою застосування норми адміністративного проце­суального
права поділяються на загальні, спеціальні,
виняткові. Загальні норми мають значення для всіх видів провадження,
всіх стадій процесу і містяться в загальних розділах адміністра­тивно-процесуальних
актів. Спеціальні норми регулюють права, обов’язки, умови
і порядок процесуальних дій суб’єктів пра­вовідносин щодо окремих видів
проваджень, здійснення пев­них процедур. Виняткові норми
в адміністративному процесу­альному праві спрямовані на врегулювання особливих
видів проваджень, умови виняткової підсудності та ін. Наприклад, провадження в
окремих категоріях справ, провадження за ви­нятковими обставинами, провадження
за нововиявленими обставинами та ін.;

— за методом впливу на відносини адміністративні проце­суальні
норми поділяються на імперативні і диспозитивні.
Опе­ративні встановлюють зобов’язання, заборону, примушування вчинення
тих чи інших дій учасниками адміністративного про­цесу. Диспозитивнівстановлюють права учасників адміністра­тивного процесу на вчинення дій на
власний розсуд, однак спрямованих на повне, об’єктивне, справедливе вирішення
ад­міністративних справ.

Можна зазначити
й інші підходи до класифікації норм ад­міністративного процесуального права.
Норми адміністратив­ного процесуального права можуть класифікуватися за їх дією
у часі та просторі, за сферою публічних відносин, за змістом повноважень тощо.
Наприклад, за змістом повноважень ад­міністративні процесуальні норми
поділяються на:

— норми, що
зобов’язують, установлюють (диктують) суб’єктам певну поведінку (обов’язок щодо
прийняття ад­міністративного позову чи скарги);

— норми, що
уповноважують, наділяють суб’єкта процесу­альними правами (право на складання
протоколу про ад­міністративне правопорушення);

— норми, що
зобов’язують утриматися від вчинення пев­них дій під страхом застосування
примусу (неявка без поваж­них причин в суд).

Залежно від
того, як у статті викладено елементи норм (всі або їх частина), можна визначити
способи викладання норми у статті адміністративно-процесуального акта.
Традиційно пра­вова наука визначає такі способи викладання норми у статті: прямий, відсильний, бланкетний, які мають місце і в адміністра­тивному
процесуальному праві. Так, за прямими способом усі елементи норми містяться у
статті нормативно-процесуального акта; за відсильним — одні елементи правової
норми викладені в одній статті, а решта — в інших статтях цього ж нормативного
акта; за бланкетним — одні елементи правової норми викладені у статті одного, а
інші — у статтях іншого нормативного акта.

Наявність усіх
способів викладання норм адміністративно­го процесуального права пояснюється
тим, що воно є части­ною всієї правової системи України та системи права
України.

2.2 Джерела
адміністративного процесуального права

З теорії права відомо, що джерела (або
форма) права — це
конкретні форми зовнішнього вираження загальнообов’язкових правил поведінки,
встановлених державою, через яке ці правила справляють свій владно-регулюючий
вплив на суспільні відносини. Це
визначення не є винятком і для адміністративного процесу­ального права з точки
зору юридичного позитивізму, адже в Україні джерелом права офіційно визнається
нормативний акт.

Ринкова
економіка і розбудова громадянського суспільства вимагають нових форм
упорядкування суспільних відносин. Такими формами дедалі частіше стають правові
договори та прецедентне право, необхідність визнання яких як джерел пра­ва
України досить ґрунтовно доводить доктор юридичних наук Л. Петрова. Звичайно,
важко уявити, щоб розгляд і вирішення індивідуальних адміністративних справ
здійснювалися на під­ставі правових договорів. Інша справа, що такі договори мо­жуть
укладатися (застосовуватися) в управлінській діяльності органів виконавчої
влади та місцевого самоврядування, а не в адміністративних процесуальних
відносинах.

Водночас в
адміністративному процесі при розгляді й вирі­шенні індивідуальних
адміністративних справ набули значного поширення у застосуванні роз’яснення,
які даються постановами Пленуму Верховного Суду України та пленумів Вищих спе­ціалізованих
судів. Ці постанови мають деякі ознаки прецедентного права. Не будучи носіями
норм права, вони певною мірою здійснюють вплив на вирішення конкретних справ.
Вони не мають нормативного характеру, але є обов’язковими для судів, інших
органів і посадових осіб, котрі застосовують нор­ми права, щодо яких зроблені
такі роз’яснення. Наприклад, постанова Пленуму Верховного Суду України «Про
практику розгляду судами скарг на постанови у справах про адміністра­тивні
правопорушення» (п. 10) роз’яснюється судам, що, пере­віряючи обґрунтованість
притягнення громадян до адміністра­тивної відповідальності за порушення
законодавства про охо­рону рибних запасів, суди повинні враховувати, що сам
факт перебування на водоймі у безпосередній близькості до неї із забороненими
знаряддями лову, вибуховими чи отруйними ре­човинами, відповідно до Правил
рибальства у внутрішніх водо­ймах України, є підставою для застосування
адміністративного стягнення, передбаченого ст. 85 КУпАП. Хоча у законодавстві
про адміністративну відповідальність поки що не передбачено відповідальності за
замах на правопорушення. Однак це окреме питання матеріального права і може
бути темою дискусії, нау­кового обґрунтування. Таких роз’яснень, узагальнюючих
су­дову практику з метою однакового розуміння і правильного застосування норм
як матеріального, так і процесуального пра­ва, тільки у сфері адміністративних
(управлінських) та ад­міністративно-процесуальних правовідносин понад 20 назв.
Особливістю їх застосування є те, що у разі перегляду ад­міністративної справи
в порядку оскарження чи опротестування апеляційний чи касаційний суд
обов’язково звертає увагу на дотримання судом першої інстанції роз’яснень
Пленуму Верховного Суду України щодо застосування норм матеріаль­ного і
процесуального права. Отже, обов’язковість наданої ви­щою судовою інстанцією
практики застосування норм права породжує нові відносини, в яких убачається
застосування судо­вої практики як джерела права України.

В юридичній
літературі більшість авторів до джерел права відносять рішення Конституційного
Суду України щодо тлума­чення норм Конституції України, визнання
конституційними чи неконституційними норм законодавчих актів та порядку за­стосування
норм інших законів України, з чим слід погодитися. Результатами такого
тлумачення є виникнення, розвиток або припинення відповідних правовідносин як
це мало місце у справі про безоплатне користування шкільними підручниками, чи
роз’яснення порядку і умов застосування правової норми. Наприклад, розглядаючи
справу про адміністративну відпові­дальність юридичних осіб, Конституційний Суд
України дійшов висновку, що за чинним Кодексом України про адміністративні правопорушення
суб’єктами адміністративної відповідальності є фізичні особи, у ч. 3 ст. 2
цього Кодексу під словосполучен­ням «законодавством, ще не включеним до
Кодексу» слід ро­зуміти закони, що встановлюють відповідальність фізичних осіб
за вчинення адміністративних правопорушень, які ще не вклю­чені в установленому
порядку до зазначеного Кодексу. Так

Конституційний
Суд України окреслив коло суб’єктів ад­міністративної відповідальності, і саме
до кого може бути засто­сована норма ст. 38 КУпАП.

Раніше ми зазначали,
що основним джерелом права, тобто конкретною формою зовнішнього вираження
правил поведін­ки, є нормативний акт. Нормативні акти, в свою чергу, склада­ють
певну сукупність, яку можна визначити як систему ад­міністративного
процесуального законодавства.

З огляду на
різноманітність джерел (нормативних актів) ад­міністративного процесуального
права, з урахуванням ієрархічності підлеглості їх доцільно класифікувати таким
чином.

1. Конституція України — як основний закон, що
встанов­лює загальні правові принципи, права, свободи і особисту не­доторканність
людини, гарантії їх забезпечення та здійснення правосуддя в державі.
Конституція України є основним джере­лом прав, має найвищу юридичну силу. Вона
виступає як юри­дична база поточного законодавства.

2. Міжнародні
договори (угоди), згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України
відповідно до ст. 19 Закону України від 29 червня 2004 р. «Про міжнародні
догово­ри України», є частиною національного законодавства і засто­совуються у
порядку, передбаченому для норм національного законодавства.

3. Кодекси
України:

— Кодекс
України про адміністративні правопорушення. Розділ ІІІ цього Кодексу встановлює
перелік органів, які упов­новажені розглядати справи про адміністративні
правопору­шення, порядок їх утворення, права, обов’язки та компетенція цих
органів, а також підвідомчість справ. У розділі ІУ регла­ментуються умови і
порядок провадження в справах про адмі­ністративні правопорушення, розгляд
адміністративних справ, винесення постанов про накладення адміністративних стяг­нень,
їх оскарження і опротестування. Розділ У встановлює по­рядок виконання постанов
про накладення адміністративних стягнень;

— Кодекс
адміністративного судочинства України, завдан­ням якого є захист прав, свобод
та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері
публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів
місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при
здійсненні ними владних управлінських функцій. Кодекс визначає повноваження
адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції, поря­док
звернень до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного
судочинства;

— Митний
кодекс України також визначає засади організа­ції провадження у справах про
порушення митних правил (статті 356—406).

4. Закони
України:

— Закон
України «Про судоустрій України» від 7 лютого 2002 р. визначає правові засади
організації судової влади та здійснення правосуддя в Україні, систему судів
загальної юрис­дикції;

— Закон
України «Про звернення громадян» від 2 жовтня

1996р.
регулює питання щодо звернення громадян до органів влади з заявами і
пропозиціями у тому числі й оскарження дій посадових осіб, державних і
громадських органів;

— Закон
України «Про боротьбу з корупцією» від 5 жовтня 1995 р. встановлює особливості
проваджень у справах про корупційні дії.

5. Укази
Президента України:

— Указ
Президента України «Про заходи щодо забезпечен­ня конституційних прав громадян
на звернення» від 19 березня

1997р. на
виконання вимог Закону України «Про звернення громадян» зобов’язує органи
влади, їх посадових осіб об’єктивно, всебічно і вчасно здійснювати перевірку
заяв і скарг громадян, домагатися реального здійснення прийнятих по них рішень;

— Указ
Президента України «Про додаткові заходи щодо забезпечення реалізації
громадянами конституційного права на звернення» від 13 серпня 2003 р.
зобов’язує керівників органів державної влади та органів місцевого
самоврядування не рідше ніж двічі на рік розглядати стан роботи зі зверненнями
грома­дян на засіданнях президій, колегіях із запрошенням представ­ників суду,
органів прокуратури, громадських організацій;

— Указом
Президента України «Про кількість судів апеля­ційного суду України, касаційного
суду України та Вищого Ад­міністративного суду України» від 7 листопада 2002 р.
встанов­лено, що кількість судів Вищого адміністративного суду Украї­ни складає
65 осіб, а Указом «Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних
судів, затвердження їх мережі та кількісного складу» від 16 листопада 2004 р. в
Україні утворено 27 окружних адміністративних судів, 7 апеляційних та 1 каса­ційний
суд для розгляду і вирішення індивідуальних адміністра­тивних справ.

6. Норми
адміністративного процесуального права містять­ся у постановах Кабінету
Міністрів України, нормативних ак­тах (інструкціях, правилах, методиках)
центральних органів виконавчої влади, а також у Цивільному процесуальному ко­дексі
України, Господарському процесуальному кодексі Украї­ни,
Кримінально-процесуальному кодексі України, які взає­модіють з нормами
адміністративно-процесуального права.

7. Постанови
Пленуму Верховного Суду України та поста­нови Пленуму Вищого адміністративного
суду України, котрі містять роз’яснення з питань застосування норм адміністра­тивного
матеріального та процесуального права.

Такий досить докладний перелік
нормативних актів, які концентрують норми адміністративного процесуального
права, дає змогу пересвідчитися в наявності достатньої нормативної бази, як
кодифікованої, так і на рівні поточних законів та інших нормативних актів, щоб
можна було стверджувати про сформо­вану самостійну нову галузь —
адміністративне процесуальне право і виокремлення її із системи
адміністративного права. Процеси формування, утворення нових галузей права
невідво­ротні, оскільки розвиваються та удосконалюються суспільні відносини.
Формування цих галузей, не виключено, буде відбу­ватися і за рахунок
традиційних усталених галузей права.