Адміністративні провадження за ініціативою органу владних повноважень

9.3
Адміністративні провадження за ініціативою органу владних повноважень

Правове регулювання господарської діяльності підпри­ємств, закладів та
підприємницької діяльності громадян визна­чається законами, підзаконними
нормативними актами на принципах економічної, організаційної і комерційної
незалеж­ності та ринкової саморегуляції.

Разом із тим з метою забезпечення дотримання законодав­ства, прав,
свобод і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб, державної безпеки та
громадського порядку, захисту прав споживачів, пом’якшення руйнівної сили
ринкових відносин та попередження негативних наслідків діяльності природних мо­нополій
і зовнішньої економічної експансії державою створена відповідна система
органів, що здійснюють контроль, нагляд та перевірки господарської діяльності,
виконання законів і підзаконних нормативних актів усіма учасниками
правовідносин.

На даний момент існує велика кількість (понад 40) конт­рольно-наглядових
органів: органи державної податкової служ­би; органи санітарно-епідемічного
нагляду; органи державної митної служби; органи захисту прав споживачів; органи
дозвіль­ної системи внутрішніх справ; органи державної автомобільної інспекції
тощо. В межах своєї компетенції та керуючись від­повідними нормами чинного
законодавства вони мають право припиняти діяльність суб’єктів господарювання,
вилучати май­но і речі, застосовувати фінансові санкції, інші заходи примусу– вилучення документів, скасування реєстрації, припинення дії
дозволів, ліцензій, примусовий поділ підприємств тощо.

Наприклад, згідно зі ст. 9 Закону України «Про порядок погашення
зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами»
від 21 грудня 2000 р. подат­кові органи для погашення податкового боргу можуть
здійсню­вати арешт активів. Відповідно до п. 8 ст. 5 Закону України «Про захист
прав споживачів» від 12 травня 1991 р., спеціально уповноважені органи із
захисту прав споживачів мають право опломбувати у порядку, передбаченому
законодавством, у сфері торгівлі, громадського харчування і послуг, виробничі,
склад­ські, торговельні та інші приміщення, а також несправні, з не­вірними
показниками засоби вимірювальної техніки, за допо­могою яких здійснюється
обслуговування споживачів. Головні державні санітарні лікарі (їх заступники)
відповідно до ст. 42 Закону України від 24 лютого 1994 р. «Про забезпечення
сані­тарного та епідемічного благополуччя» мають право тимчасово забороняти чи
припиняти діяльність підприємств, установ, за­кладів будь-якого призначення,
згідно з ч. 2 ст. 46 цього Закону застосовувати фінансові санкції. Припиняти
(призупиняти) діяльність суб’єктів господарювання за порушення відповідно­го
законодавства мають право і органи державної пожежної безпеки та державного
нагляду за охороною праці та ін. У ви­падках, визначених законом, уповноважені
на те органи мо­жуть здійснювати особистий огляд та огляд речей, товарів, руч­ної
кладі та багажу.

Отже, у органів владних повноважень у процесі реалізації управлінських
функцій в публічній сфері, при забезпеченні ре­алізації прав та інтересів
фізичних чи юридичних осіб виникає потреба здійснення з їх ініціативи
різноманітних процесуаль­них і процедурних дій, спрямованих на охорону прав,
свобод та інтересів як окремих громадян, так і держави та суспільства в цілому.

Підставами для початку адміністративного провадження за ініціативою
органу владних повноважень є:

1) порушення встановлених
законодавчими актами правил у сфері здійснення господарської діяльності, в
сфері громадсь­кого порядку та громадської безпеки, а також встановлення
порядку управління;

2) порушення прав, свобод і
законних інтересів фізичних чи юридичних осіб, виявлене за результатами
перевірки, про­веденої органами владних повноважень, їх посадовими особа­ми у
порядку державного контролю, у тому числі й під час здійснення
адміністративного провадження;

3) проведення контрольних заходів
за зверненням право­охоронних органів;

4) обставини стихійного, природного
чи технічного харак­теру, що вимагають додаткових заходів для захисту прав, сво­бод
та інтересів фізичних чи юридичних осіб (встановлення карантину, обмеження
пересування, надзвичайного стану тощо).

Строк здійснення провадження за ініціативою суб’єкта владних
повноважень не повинен перевищувати тридцяти днів із дня його початку. В окремих випадках за мотивованим обґрунтуванням
строк може бути продовжено органом владних повноважень, але не більше ніж на п’ятнадцять днів із письмо­вим повідомленням усіх
заінтересованих осіб.

Учасниками адміністративного провадження за ініціативою суб’єкта
владних повноважень є:

1) орган владних повноважень —
органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і
службові особи;

2) заінтересована особа — фізична
чи юридична особа, пра­ва, обов’язки та інтереси якої зачіпає або може зачіпати
прий­няття органом владних повноважень відповідного адміністра­тивного акта;

3) інші учасники адміністративного
провадження — свідок, експерт, спеціаліст, перекладач, законні представники,
представ­ники, особи, залучені до розгляду та вирішення справи по суті.

Орган владних повноважень під час здійснення адміністра­тивного
провадження за його ініціативою зобов’язаний:

1) повідомляти заінтересованих осіб
про відкриття ад­міністративного провадження;

2) роз’ясняти заінтересованим
особам порядок ознайомлен­ня з матеріалами адміністративної справи, їх права та
обов’язки, норми законодавства, на яких ґрунтується рішення, та можливі правові
наслідки прийняття адміністративного акта;

3) надавати заінтересованим особам
можливість подати до­кументи, клопотання, заперечення та пояснення, зібрати
необ­хідні докази, довести інші обставини, що мають значення для розгляду
адміністративної справи і прийняття адміністративно­го акта;

4) вирішувати питання про
необхідність проведення слу­хання в адміністративній справі. У разі потреби
такого слухан­ня визначати час і місце його проведення;

5) вживати заходів для залучення, у
разі необхідності, до адміністративного провадження інших учасників адміністра­тивного
провадження відповідно до чинного законодавства.

За результатами розгляду адміністративної справи, за ініціа­тивою
органу владних повноважень, приймається відповідний адміністративний акт
(постанова, рішення, наказ, протокол, акт тощо), який може бути оскаржений у
вищестоящому інстанційному порядку або до суду.

До розгляду і вирішення адміністративних справ, що мають широкий
громадський інтерес (наприклад, ліквідація, закрит­тя, зупинення діяльності
підприємства зі шкідливими викида­ми), до участі в адміністративному
провадженні можуть залуча­тися громадські організації, засоби масової
інформації, яким повідомляється порядок ознайомлення з матеріалами ад­міністративної
справи, час і місце розгляду справи, порядок подання ними документів, пояснень,
заперечень чи повідом­лення інших обставин, що мають значення для розгляду і
вирі­шення справи.

Таким
чином, провадження за ініціативою органу владних повноважень
можна визначити як регламентовані адміністра­тивними процесуальними нормами дії
органу владних повноважень щодо здійснення контролю, нагляду та перевірки
виконання за­конів, інших нормативних актів у сфері господарювання, забезпе­чення
громадського порядку і громадської безпеки, порядку управ­ління та застосування
заходів примусу.

Універсальність сфери публічних відносин та динаміка їх розвитку як
спричинює постійне розширення нормативної бази, так і створює передумови для
здійснення різноманітних проваджень за ініціативою органу владних повноважень,
межі яких окреслюють у рамках здійснення контрольно-наглядових та
правозастосовчих функцій. Провадження за ініціативою ор­гану владних
повноважень умовно можна поділити на дві гру­пи: контрольно-наглядові
провадження та провадження із за­стосування заходів адміністративного примусу,
крім накладен­ня адміністративних стягнень.

Контрольно-наглядові провадження здійснюються з
метою виявлення порушень норм права, що регулюють суспільні від­носини. Контроль
є одним із найважливіших каналів отриман­ня об’єктивної інформації політичного,
економічного, соціаль­ного та правового характеру.

Контроль реалізується шляхом вчинення планових, по­запланових,
зустрічних та оперативних перевірок, підставами для яких є:

— витрати істотно перевищують доходи;

— провадження зовнішньоекономічної діяльності;

— користування податковими пільгами;

— операції з підакцизними товарами;

— інформація про господарські
зв’язки з шахрайськими фірмами, провадження забороненої діяльності, масштабні
фі­нансові операції, великі готівкові обороти тощо;

— виявлення недостовірних даних у
документах обов’язкової звітності;

— надходження скарги від
конкретної особи про порушен­ня законодавства;

— звернення правоохоронних органів щодо правомірності використання
бюджетних коштів, державного і комунального майна та ін.

Разом із тим, контроль здійснюється й у формі нагляду уповноважених на
те державних інспекцій та державних ор­ганів нагляду (державна автомобільна
інспекція, державний орган нагляду з охорони праці, органи державної пожежної
безпеки, державні інспекції з карантину рослин, державні інс­пекції з
насінництва та розсадництва та ін.).

Контрольно-наглядові провадження як провадження в сфері управління
виконують кілька функцій, а саме:

а) функцію регулювання суспільних відносин, яка характе­ризується тим,
що у разі виявлення порушення законодавства дії підконтрольного органа
(об’єкта) спрямовуються у потріб­ному напрямі;

б) функцію соціальної превенції (профілактичну), яка спря­мована на
попередження вчинення порушення законодавства, прав та інтересів фізичних чи
юридичних осіб;

в) правоохоронну функцію, тобто забезпечення поновлен­ня порушених прав
учасників відносин;

г) інформаційну функцію, зміст якої полягає в отриманні контрольним
органом інформації про стан справ у сфері його інтересів, відповідності
діяльності підконтрольного органу нор­мативним актам, виконанню завдань
управлінського впливу.

{lang_content_nav} норм чинного законодавства дає підстави визначити, що
контрольно-наглядові провадження — це сукупність ор­ганізаційних, економічних,
соціальних та правових заходів, спрямованих на систематичну перевірку виконання
Конститу­ції і законів України, інших нормативних актів та втручання
контролюючих органів у оперативну діяльність підконтрольних органів, установ і
закладів з метою усунення виявлених не­доліків, попередження вчинення
правопорушень та поновлен­ня порушеного права фізичних чи юридичних осіб.

До
контрольно-наглядових проваджень належать:

1) провадження з контролю у сфері
фінансово-госпо­дарської та іншої діяльності, що здійснюється Головним конт­рольно-ревізійним
управлінням України, державною службою фінансового моніторингу, державним
казначейством, держав­ною інспекцією з контролю за цінами, державною комісією з
цінних паперів, службою експортного контролю, іншими цен­тральними органами
виконавчої влади та їх регіональними службами;

2) провадження з контролю у сфері
фінансових (фіскальних) відносин, тобто забезпечення надходження податків та
зборів до бюджетів усіх рівнів та внесків до державних цільових фондів, що
здійснюється органами державної податкової служби, де­ржавної митної служби
Міністерства фінансів України, Пенсій­ного фонду України, фондів соціального
страхування та ін.;

3) провадження з контролю у сфері
безпеки життєдіяль­ності, що здійснюється державними пожежно-рятувальними
службами, санітарно-епідемічними службами, службами захис­ту прав споживачів, з
нагляду за охороною праці тощо з метою створення безпечних умов проживання та
праці, забезпечення дотримання санітарно-епідемічних та санітарних норм, затвер­дження
та встановлення державних стандартів, їх дотримання при наданні послуг та
забезпечення прав споживачів;

4) провадження із забезпечення,
установленого судом, ад­міністративного нагляду за особами, звільненими з місць
по­збавлення волі відповідно до Закону України «Про адміністра­тивний нагляд за
особами, звільненими з місць позбавлення волі» від 1 грудня 1994 р.

Отже, контрольно-наглядові провадження «пронизують» усі сфери життя
суспільства, що, можливо, у ринкових відносинах не зовсім схвально
сприймається, оскільки в усьому світі бізнес поважають і оберігають на
державному рівні, проте у всіх ви­падках ця сфера діяльності органів владних
повноважень, як й провадження із застосування заходів примусу, має бути чітко,
якомога повно виписана в законодавстві й, бажано, на законо­давчому рівні, а не
на рівні підзаконних нормативних актів.

Провадження
із застосування заходів адміністративного при­мусу, крім
накладення адміністративних стягнень, здійснюється у разі необхідності
попередження або припинення протиправних дій, забезпечення громадської безпеки,
коли настання виняткових умов потребує застосування примусових мір, і у
випадках відсутності правопорушення чи протиправних дій. Застосування заходів ад­міністративного примусу, як
відомо, набагато ширше, ніж тіль­ки накладення адміністративних стягнень.

Важливою функцією заходів адміністративного примусу є їх правоохоронний
характер, спрямований на локалізацію, ней­тралізацію і недопущення
правопорушень, на захист сформова­них державою правовідносин. Особливості
адміністративного примусу:

1) заходи адміністративного примусу
встановлюються, змі­нюються, скасовуються виключно законами;

2) застосування заходів
адміністративного примусу не пов’язане з відношеннями службової
підпорядкованості. Вони застосовуються значною кількістю контрольно-наглядових
ор­ганів, їх посадових осіб;

3) заходи адміністративного примусу
можуть застосовува­тися не лише до правопорушників, а й до законослухняних
громадян у випадках введення надзвичайного стану, необхід­ності подолання
епідемії, епізоотії, а також забезпечення без­пеки життєдіяльності суспільства;

4) заходи адміністративного примусу
можуть бути застосо­вані як до конкретних осіб, так і до певної групи громадян
чи до юридичних осіб;

5) провадження по застосуванню заходів
примусу може встановлюватися, змінюватися та скасовуватися як законами, так й
актами управління, виданими з метою конкретизації за­конів та методичного
забезпечення їх виконання.

Отже, провадження
із застосування заходів адміністратив­ного примусу можна визначити як
урегульовану нормами процесу­ального права діяльність органів владних
повноважень щодо за­стосування заходів фізичного, психічного,
організаційно-правового та майнового характеру, які спрямовані на припинення
правопо­рушень, ліквідацію негативних наслідків та охорону прав та інте­ресів
фізичних чи юридичних осіб.

Вивчення нормативної бази та аналіз адміністративної практики дає
можливість виділити кілька видів проваджень по застосуванню заходів
адміністративного примусу: 1) прова­дження по застосуванню заходів
адміністративного попере­дження; 2) провадження по застосуванню заходів
адміністра­тивного припинення; 3) провадження по застосуванню адмі­ністративно-господарських
санкцій.

Провадження із застосування заходів
адміністративного по­передження — це застосування
уповноваженими на те компе­тентними органами комплексу заходів, спрямованих на
попе­редження правопорушення або недопущення ухилення від ви­конання
обов’язків, визначених нормами права. Законодавець строго регламентує не тільки
підстави, а й порядок застосуван­ня адміністративно-попереджувальних заходів,
відповідальність і компетенцію посадових осіб. Кожний захід застосовується ор­ганом
владних повноважень не за розсудом, а тільки у випад­ках, прямо передбачених
законом. До заходів адміністративно­го попередження належать провадження:

а) із застосування санітарно-охоронних обмежень (вве­дення карантину,
профілактичне щеплення, вилучення для проведення аналізу проб продукції,
санітарні перевірки дитя­чих дошкільних та шкільних закладів, торговельних
підпри­ємств та закладів громадського харчування, виробничих при­міщень та
ін.);

б) з примусового вилучення майна (реквізиція) у разі забез­печення
необхідного правопорядку за надзвичайних умов, а також вилучення зброї,
боєприпасів, штампів, печаток та ін­ших речей, добровільно зданих компетентним
органом владних повноважень;

в) з тимчасової заборони експлуатації транспортних засобів, механізмів,
устаткування, технічний стан яких загрожує гро­мадській безпеці, безпеці праці,
дорожнього руху; тимчасового усунення від виконання наявних робіт тощо;

г) з припинення дії певних дозволів (ліцензій), примусово­го обстеження
підприємств, установ, закладів щодо їх про­фесійної придатності (атестація) до
виконання завдань, перед­бачених установчими документами;

ґ)
провадження про визнання персони «нон грата».

Провадження із застосування заходів
адміністративного при­пинення — це примусові заходи
припинення порушень законо­давства на стадії їх вчинення та усунення шкідливих
наслідків і забезпечення можливості притягнення до юридичної відпові­дальності.
До них належать провадження:

а) з
адміністративного затримання особи в порядку, перед­баченому статтями 261—263
КУпАП; особистого огляду, огляду і вилучення речей, ручної кладі, багажу
(статті 264—265 КУпАП); відсторонення водіїв від керування транспортними
засобами, річковими і маломірними суднами та огляд на стан сп’яніння (ст. 266
КУпАП);

б) з видворення за межі держави іноземців та осіб без грома­дянства
відповідно до ст. 32 Закону України «Про правовий ста­тус іноземців та осіб без
громадянства» від 4 лютого 1994 р.;

в) у зв’язку із застосуванням зброї та спеціальних засобів, відповідно
до статей 14—15 Закону України «Про міліцію» від 20 грудня 1990 р.;

г) щодо вилучення і затримання речей, документів, транс­портних
засобів, вантажів вогнепальної та іншої зброї; арешту активів відповідно до ст.
9 Закону України «Про порядок пога­шення зобов’язань платників податків перед
бюджетами та дер­жавними цільовими фондами» від 21 грудня 2000 р.;

ґ) щодо заборони експлуатації окремих механізмів, машин та агрегатів,
транспортних засобів, виробничого устаткування, при­пинення або заборони
певного виробництва, експлуатації певних приміщень, цехів, заборони реалізації
певної продукції тощо;

д) з примусової ліквідації штучно створених монопольних підприємств;
тимчасового припинення фінансування, кредиту­вання; інвестування; позбавлення
ліцензій і дозволів.

е) з порушення правил паркування транспортних засобів та примусового
евакуювання їх.

Провадження із застосування адміністративно-господарських санкцій. Установленням адміністративно-господарських санк­цій законодавець
насамперед мав на меті забезпечення публіч­ного впливу економічного змісту на
сферу підприємницької діяльності та господарювання, а по-друге, створення
певної системи правових засобів економічної відповідальності, які б
характеризували і за формою, і за змістом новий вид юридичної відповідальності
— господарсько-правову відповідальність. Від­сутність у переліку в п. 22 ст. 93
Конституції України згадки щодо виключного визначення Законом України такого
виду відповідальності, як «господарсько-правова», пояснюється тим, що цей вид
юридичної відповідальності на час прийняття Кон­ституції України знаходився в
стані емпіричного формування — розробки і прийняття низки нормативних актів,
які визнача­ють механізм господарювання, регулювання економіки і со­ціальної
сфери, організації фінансово-бюджетної, кредитної та грошової системи України.
Проте ч. 2 ст. 238 Господарського кодексу України закріплює, що
адміністративно-господарські санкції можуть бути встановлені виключно законами.

Адміністративно-господарські санкції застосовуються за порушення
встановлених законодавчими актами правил здійс­нення господарської діяльності.
Адміністративно-госпо­дарськими санкціями визнаються не лише заходи майнового
характеру (штраф, вилучення прибутку, стягнення зборів), а й заходи
організаційно-правового характеру (анулювання ліцен­зії, обмеження діяльності
об’єкта тощо), спрямовані на запобі­гання та припинення правопорушень у сфері
господарювання, а за потреби — і застосування певних стягнень у вигляді інших
негативних для правопорушника наслідків.

Адміністративно-господарські санкції за своїми матеріаль­ними та
процесуальними властивостями мають спільні риси з адміністративною відповідальністю.
Вони, як і адміністративна відповідальність, не мають компенсаційного
характеру, не від­новлюють початкового майнового стану, їх стягнення не здій­снюються
на користь іншої сторони або учасника господарсько-правових відносин, а
зараховуються (фінансові, штрафні санк­ції, як і адміністративні штрафи),
повністю або частково до державного бюджету та частково — до цільових
позабюджетних фондів розвитку органів державної влади чи підтримки підпри­ємств
малого та середнього бізнесу, захисту конкуренції, спри­яння зайнятості
населення тощо. Логічна структура норм ад­міністративних санкцій допускає
наявність гіпотези, диспозиції та санкції, які за змістом тотожні
адміністративно-деліктним нормам з їх імперативним, державно-владним
характером.

Складання актів про порушення вимог нормативних акутів у сфері
підприємницької і господарської діяльності та розгляд справ про порушення
здійснюються контрольно-наглядовими органами виконавчої влади (в окремих
випадках судами) або органами місцевого самоврядування за правилами відповідних
нормативних актів, але за принципами і умовами на зразок розгляду справ про
адміністративні правопорушення. Постано­ва (рішення) у справі про порушення в
сфері економіки та на­кладення стягнення у вигляді
адміністративно-господарських санкцій за змістом та порядком оголошення
аналогічні поста­нові у справі про адміністративні правопорушення. Порядок
оскарження і опротестування адміністративно-господарських санкцій (хоча
Господарським кодексом України його не визна­чено) у справі про порушення в
сфері економіки за деякими винятками майже такі, як і оскарження постанови у
справі про адміністративне правопорушення. Ці та інші загальні риси та ознаки
адміністративної відповідальності та адміністративно-господарських санкцій,
мабуть, і були підставою для стимулю­вання визнання окремими авторами наявності
адміністративної відповідальності юридичних осіб за законодавством України.

Однак ні спільні риси і ознаки, ні розгляд справи про по­рушення у
сфері господарювання і притягнення до відпові­дальності в адміністративному
порядку ще не означають, що це є адміністративна відповідальність юридичних
осіб. Адже при­тягнення до кримінальної, цивільно-правової відповідальності в
судовому порядку ми не називаємо «судовою» відповідальніс­тю, а відповідно до
предмета регулювання — кримінальною або цивільно-правовою відповідальністю.
Застосування адміністра­тивно-господарських санкцій органами державної влади
або органами місцевого самоврядування — це їх особливість і від­мінність від
інших видів юридичної відповідальності.

Використання законодавцем вже напрацьованих механізмів і опробуваних
практикою юридичних режимів при застосуван­ні адміністративно-господарських
санкцій є правомірним, до­цільним, економічно виправданим. Проте, незважаючи на
значну спільність загальних рис і ознак адміністративної від­повідальності та
адміністративно-господарських санкцій існує значна їх відмінність. За строками
застосування стягнень: ад­міністративні — два місяці (ст. 38 КУпАП),
адміністративно-господарські — шість місяців з дня виявлення правопорушен­ня,
але не пізніше як через рік з дня порушення (ст. 250 ГК України). При вчиненні
адміністративного проступку обов’язково складається протокол про
адміністративне право­порушення, а порушення у сфері підприємницької і госпо­дарської
діяльності оформлюються у більшості випадків акта­ми, постановами тощо.
Притягнення до адміністративної від­повідальності має певні юридичні наслідки —
повторність вчиненого, а стягнення вважається дійсним протягом року і є
обтяжуючою обставиною відповідальності у разі вчинення но­вого правопорушення
та кваліфікуючою ознакою при притяг­ненні до адміністративної відповідальності
фізичних осіб за правопорушення у сфері господарювання (статті 163—164³,
165 КУпАП), а застосування адміністративно-господарських санк­цій будь-яких
додаткових наслідків юридичного характеру не тягне. За часів існування
адміністративної преюдиції застосу­вання адміністративно-господарських санкцій,
передбачених законами, не вважалося за адміністративне стягнення і у разі вчинення
повторно протягом року правопорушення особа не піддавалася кримінальному
переслідуванню. Ці та інші відмін­ності відмежовують адміністративну
відповідальність від ад­міністративно-господарських санкцій. Це дає змогу
зробити висновки, що відповідальність підприємств, установ і закладів у вигляді
фінансових, штрафних санкцій, передбачена (вста­новлена) законами та іншими
нормативними актами, яку деякі науковці вважають за адміністративну
відповідальність юри­дичних осіб, є не що інше, як адміністративно-господарські
санкції — одна зі складових реально існуючої господарсько-правової
відповідальності, якщо інше не визначено законом.

Аналіз адміністративно-господарських санкцій та їх засто­сування дає
можливість зазначити наступне.

1. Підставою для застосування адміністративно-господарсь­ких
санкцій є порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення
господарської діяльності, а не договору. Ад­міністративно-господарські санкції
застосовуються на такій юридичній підставі, як об’єктивні, дійсні протиправні
дії чи без­діяльність в основному винної особи, за які законом передбаче­на
відповідальність у вигляді (формі) адміністративно-госпо­дарських санкцій.
Законодавець не встановлює жодних інших умов відповідальності щодо заподіяння
шкоди (розміру збитків, форми вини). Розмір фінансової (штрафної) санкції та
вид ад­міністративно-господарської санкції чітко визначено законо­давцем у
відповідних законах. Сплата штрафних, фінансових санкцій не виключає
застосування водночас інших адміністра­тивно-господарських санкцій, що є
істотною особливістю (оз­накою) такої відповідальності, законність чи
конституційність якої потребує окремого дослідження.

2. Суб’єктом відповідальності щодо
адміністративно-госпо­дарських санкцій визнаються учасники господарських відно­син,
які здійснюють господарську діяльність. До них належать:

а) господарські організації — юридичні особи, державні, комунальні та
інші підприємства, створені відповідно до Цивільного кодексу України і
Господарського кодексу Украї­ни, які здійснюють господарську діяльність та
зареєстровані в установленому порядку;

б) громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які
здійснюють господарську діяльність та зареєстровані від­повідно до закону як
підприємці зі створенням юридичної осо­би;

в) філії, представництва, інші виокремлені підрозділи гос­подарських
організацій (структурні одиниці), утворені ними для здійснення господарської
діяльності.

Суб’єктами такої відповідальності можуть бути і громадські організації,
утворені для здійснення господарської діяльності та отримання прибутку.

3. Органами, яким надане право
застосування адміністра­тивно-господарських санкцій, є уповноважені
відповідними законами чи іншими нормативними актами органи державної влади або
органи місцевого самоврядування та їх посадові осо­би. Досить часто
повноваження органів і їх посадових осіб щодо застосування
адміністративно-господарських санкцій і адміністративних стягнень збігаються в
одній особі.

Це вказує на імперативно-владний характер як адміністра­тивної
відповідальності, так і відповідальності у вигляді ад­міністративно-господарських
санкцій, що переконливо свід­чить про відсутність потреби застосування
адміністративної відповідальності до юридичних осіб.

В іншому випадку, визнання юридичної особи суб’єктом адміністративної
відповідальності, призведе до економічного поневолення і без того
малооплачуваних працівників підпри­ємств, установ, закладів, адже тягар
адміністративної відпові­дальності буде перекладено власником на своїх
робітників, а власник чи особа, винна у вчиненні правопорушення зали­шиться
непокараною («незаплямованою») — це по-перше. По-друге,
адміністративно-господарські санкції більш суворі, ніж адміністративні
стягнення за аналогічні провини, що знову-таки виведуть юридичну особу (вважай,
власника) з-під органі­заційно-правового чи майнового впливу.

Стаття 239 Господарського кодексу України встановлює, що органи
державної влади та органи місцевого самоврядуван­ня відповідно до своїх
повноважень та у порядку, встановлено­му законом, можуть застосовувати до
суб’єктів господарювання такі адміністративно-господарські санкції:

1) безоплатне вилучення прибутку (доходу);

2) застосування штрафу як
адміністративно-господарської санкції;

3) стягнення зборів (обов’язкових платежів);

4) зупинення операцій за рахунками
суб’єктів господарю­вання;

5) застосування антидемпінгових заходів;

6) припинення експортно-імпортних операцій;

7) застосування індивідуального режиму
ліцензування;

8) зупинення ліцензії (патенту) на
здійснення суб’єктом господарювання певних видів господарської діяльності;

9) анулювання ліцензії (патенту) на
здійснення суб’єктом господарювання окремих видів господарської діяльності;

10) обмеження або зупинення
діяльності суб’єкта господа­рювання;

11) скасування державної реєстрації
та ліквідація суб’єкта господарювання;

12) інші адміністративно-господарські
санкції, встановлені законами.

Разом із тим відомо, що застосування будь-якого заходу
адміністративного примусу потребує відповідного процесуаль­ного
(документального) оформлення з дотриманням передба­чених законом процедур,
тобто застосування будь-якого виду адміністративно-господарської санкції
потребує відповідного адміністративного провадження, які здійснюються органом
владних повноважень, їх посадовими та службовими особами.

Кожне провадження, перелік порушень, за які до об’єкта гос­подарювання
застосовуються адміністративно-господарські сан­кції, розмір, вид, порядок їх
застосування визначаються закона­ми, а порядок провадження в деяких випадках —
актами управ­ління. Наприклад, ст. 31 Закону України «Про теплопостачання» від
2 червня 2005 р.; ст. 23 Закону України «Про захист прав споживачів» в редакції
від 1 грудня 2005 р.; ст. 60 Закону Украї­ни. «Про автомобільний транспорт» в
редакції від 23 лютого 2006 р. визначається перелік порушень, за які
застосовуються штрафні санкції, розмір штрафів та органи, які уповноважені
застосовува­ти штрафні санкції, а також порядок їх застосування.

Таким чином,
на законодавчому рівні запроваджена від­повідальність господарюючих суб’єктів
не тільки у формі ад­міністративно-господарських санкцій, а й у формі
організацій­но-правових заходів, застосування яких потребує відповідних
проваджень та вчинення адміністративних процедур, визначе­них законами та
актами управління.

 

9.4
Адміністративні провадження за скаргою суб’єкта звернення

Провадження за скаргою розпочинається з моменту подан­ня скарги,
оформленої в установленому законодавством поряд­ку. Поняття скарги на
законодавчому рівні визначено лише в Законі України «Про звернення громадян»
від 2 жовтня 1996 р., де зазначається, що «скарга — звернення з вимогою про
понов­лення права і захист законних інтересів громадян, порушених діями
(бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування,
підприємств, установ, організацій, об’єднань громадян, посадових осіб» (ст. 3).

Це визначення може бути прийнято за основу і для ад­міністративного
провадження за скаргою суб’єкта звернення із зазначенням того, що суб’єктом
звернення — оскаржувачем (скаржником) може бути не лише фізична особа —
громадянин, а й юридична особа — підприємство, установа, заклад. Проте на
сьогодні юридичну особу суб’єктом звернення зі скаргою до вищестоящого органу,
в інстанційному порядку, в законодавс­тві прямо не визнано. Частина 1 ст. 30
Закону України «Про захист прав споживачів» встановлює, що скарги на рішення
органів виконавчої влади, що здійснюють захист прав спожи­вачів, їх посадових
осіб, розглядаються в порядку, визначеному законодавством. Зі змісту цієї норми
можна допустити, що суб’єктом звернення зі скаргою може бути й юридична особа —
підприємство та заклади торгівлі чи інші установи. Однак практично скарги на
рішення органів виконавчої влади, що здійснюють захист прав споживачів,
подаються безпосередньо до органу, який розглядав цю справу або в порядку
позовного провадження за правилами Кодексу адміністративного судо­чинства
України чи Господарського процесуального кодексу України. Тому визнання
юридичної особи, на законодавчому рівні, суб’єктом звернення зі скаргою у
вищестоящому, інстанційному порядку на порушення органом владних повноважень її
прав та інтересів, надає додаткову можливість юридичній особі оперативного і
швидкого вирішення справи на професій­ній основі й, крім того, у разі незгоди з
прийнятим за скаргою рішенням не позбавляє її права звернення до суду за
захистом своїх прав та інтересів.

Скарга подається до відповідних органів або їх посадових осіб,
уповноважених законодавством розглядати і вирішувати порушені у скарзі питання.
Підставами для подання скарги є будь-які рішення, дії чи бездіяльність органа
публічного права, внаслідок яких:

1) порушені або можуть бути
порушеними права і законні інтереси чи свободи громадянина, права та інтереси
юридичної особи прийняттям адміністративного акта та його виконанням,
процедурним рішенням, дією або бездіяльністю органа публіч­ного права;

2) створені перешкоди для
здійснення громадянином чи юридичною особою їх прав та законних інтересів;

3) незаконно покладено на
громадянина чи юридичну осо­бу які-небудь обов’язки або їх незаконно притягнуто
до від­повідальності.

Виходячи із зазначених підстав предметом адміністратив­ного оскарження
є:

1) рішення, дії чи бездіяльність
органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб,
що пору­шують або можуть порушити права, свободи та законні інтере­си фізичних
осіб, права та інтереси юридичних осіб, прийняті за результатом їх діяльності;

2) рішення, дії чи бездіяльність
керівників та посадових осіб підприємств, установ, організацій незалежно від
форм власності, об’єднань громадян при здійсненні ними владних управлінських
функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих
повноважень, що порушують або можуть бути порушеними права, свободи та законні
інтереси фізичних осіб, права та законні інтереси юридичних осіб, прий­няті за
результатами їх діяльності, пов’язаної зі сферою публіч­них відносин;

3) адміністративні акти, процедурні
рішення, дії чи без­діяльність органа владних повноважень за результатом розгля­ду
адміністративної справи за заявою;

4) адміністративні акти, процедурні
рішення, дії чи без­діяльність органа владних повноважень за результатом розгля­ду
адміністративної справи за ініціативою органа владних пов­новажень.

Отже, як бачимо, предметом оскарження є досить широке коло суспільних
відносин у сфері управління, що певним чи­ном впливає на формування
суб’єктивного складу учасників адміністративних проваджень за скаргою.
Обумовлюється це тим, що перегляду в порядку адміністративного провадження
підлягають не тільки рішення, дії чи бездіяльність органів (по­садових осіб)
державної влади, а й рішення, дії чи бездіяльність керівників, посадових осіб
підприємств, установ, закладів неза­лежно від форм власності, громадських
організацій, якщо вони порушують права, обов’язки, свободи та законні інтереси
фі­зичних чи юридичних осіб у сфері управління. При цьому суб’єктом розгляду
скарги буде відповідний орган (посадова особа) державної влади залежно від
змісту порушеного права.

У разі порушення прав, свобод та законних інтересів грома­дян
рішеннями, діями чи бездіяльністю керівників та посадових осіб об’єднань
громадян, підприємств, установ, закладів неза­лежно від форм власності, засобів
масової інформації, не пов’язаних зі сферою публічних відносин, скарга
подається в порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не
позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного
законодавства. Розгляд і вирішення таких скарг здійс­нюється за правилами
провадження за зверненням громадян. Це одна із відмінностей провадження за
зверненням громадян від адміністративного провадження за скаргою суб’єкта
звернення.

Учасниками
адміністративного провадження за скаргою є:

1) суб’єкт звернення за скаргою
(скаржник, оскаржувач) — це особа або представник особи,
права, свободи і законні інтереси якої у сфері публічних відносин порушені або
можуть бути порушеними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів влад­них
повноважень, керівниками та посадовими особами підпри­ємств, установ,
організацій незалежно від форм власності, об’єднань громадян та засобів масової
інформації при здійс­ненні ними владних управлінських функцій;

2) суб’єкт
розгляду скарги (орган владних повноважень) — це особи,
уповноважені законодавством розглядати і вирішувати порушені у скарзі питання:

а) відповідний орган (посадова особа), що уповноважений розглядати
адміністративну справу за скаргою;

б) відповідний орган (посадова особа), що розглянув ад­міністративну
справу за заявою чи за ініціативою органа влад­них повноважень і розглядає
скаргу в порядку перегляду прий­нятого ним адміністративного акта, процедурного
рішення, його дії чи бездіяльності;

в) відповідний орган (посадова особа) виконавчої влади ви­щого рівня.
Наприклад, скарга на рішення, дії чи бездіяльність органа районної державної
адміністрації може розглядатися відповідним органом обласної державної
адміністрації чи її го­ловою;

г) відповідний орган (посадова особа) місцевого самовряду­вання,
уповноважені розглядати скарги і приймати рішення. Наприклад, скарга на
рішення, дії чи бездіяльність виконавчо­го комітету сільської, селищної,
міської ради розглядається від­повідною радою.

3) заінтересована
особа — це фізична чи юридична особа, права, обов’язки та
інтереси якої зачіпає або може зачіпати прийняття та реалізація органом владних
повноважень, інши­ми особами публічного права відповідного адміністративного
акта, процедурного рішення, його дії чи бездіяльності; заінте­ресована особа
користується усіма правами і обов’язками, пе­редбаченими для суб’єкта звернення
за скаргою;

4) інші
учасники адміністративного провадження за скаргою — це
свідок, експерт, спеціаліст, перекладач, законні представ­ники, представники,
особи, залучені до розгляду та вирішення скарги по суті.

Строк, протягом якого особа може звернутися зі скаргою у разі порушення
її прав, свобод чи законних інтересів, у законо­давстві та актах управління
прямо не встановлено але побічно можна дійти висновку, що в деяких законодавчих
актах цей строк визначається. Наприклад, ч. 4 ст. 21 Закону України «Про
ліцензування певних видів господарської діяльності» встановлено: «рішення про
анулювання ліцензії набирає чин­ності через десять днів з дня його прийняття»,
а ч. 5 цієї самої статті передбачено: «Якщо ліцензіат протягом цього часу подає
скаргу до експертно-апеляційної ради, дія даного рішення ор­гану ліцензування
зупиняється до прийняття відповідного рі­шення спеціально уповноваженого органу
з питань ліцензування». Отже, як бачимо, скарга в порядку адміністративного
провадження має бути подана у строк десять днів. Якщо в цей строк скаргу не подано, то рішення про анулювання ліцензії
може бути оскаржене лише в судовому порядку (ч. 8 ст. 21 зазначеного Закону).

Стислі строки оскарження в порядку адміністративного провадження
встановлено й в інших нормативних актах. Наразі у провадженнях у справах про
адміністративні правопорушен­ня (ст. 289 КУпАП) та ін. Адміністративним
законодавством чітко не визначено давності звернення зі скаргою за зразком
позовної давності в три роки, передбаченої ст. 257 Цивільного кодексу, та
спеціальної позовної давності, визначеної ст. 258 Цивільного кодексу України.

Звичайно, у одній із наймобільніших галузей права — Ад­міністративному
праві України, яке пов’язане з регулюванням досить динамічних суспільних
відносин у сфері управлінської діяльності неможливо та й недоцільно
встановлювати загаль­ний строк давності звернення зі скаргою в три роки, тим
біль­ше, що нормами адміністративно-процесуального права забез­печується
реалізація матеріальних норм права інших галузей (трудового, природоохоронного,
господарського, транспортно­го тощо), які потребують оперативного вирішення
поставлених питань.

Разом із тим, можна погодитися з тим, щоб на законодав­чому рівні було
встановлено строк звернення зі скаргою в один рік із моменту прийняття рішення
або вчинення дії чи без­діяльності, що порушують права, свободи та законні
інтереси фізичних чи юридичних осіб, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення
фізичних чи юридичних осіб з прийнятим рішенням. У сфері адміністративних
проваджень річний строк звернення за захистом прав, свобод та інтересів вже
закріпле­ний на законодавчому рівні — ст. 99 Кодексу адміністративно­го
судочинства України, ст. 17 Закону України «Про звернення громадян».

Щодо перегляду адміністративних актів, прийнятих орга­ном владних
повноважень за результатами розгляду адміністра­тивної справи за заявою та за
ініціативою органа владних пов­новажень строк подання скарги, за загальним
правилом, може бути встановлено в тридцять днів із дня проголошення адміністративного акта, а оскарження процедурних
рішень — в межах строку, встановленого на здійснення адміністративного
провадження. Подання скарги тимчасово зупиняє дію ад­міністративного акта або
процедурного рішення.

За загальним правилом, адміністративне провадження за скаргою
здійснюється суб’єктом розгляду скарги протягом трид­цяти
днів з дня реєстрації скарги. В окремих випадках цей строк
може бути продовжений, але не більш ніж на п’ятнадцять
днів.

Скарга подається у письмовій формі особисто особою, яка вважає, що її
права та інтереси порушено, або її представни­ком, може бути надіслана поштою,
іншими засобами зв’язку.

У
скарзі зазначається:

1) назва суб’єкта розгляду скарги;

2) прізвище, ім’я та по батькові
суб’єкта звернення за скар­гою, його місце проживання — для фізичних осіб чи
наймену­вання, адреса, номер розрахункового рахунка — для юридич­них осіб;

3) викладається суть порушеного
питання, прохання, вимо­ги, обставини і докази, на яких ґрунтується скарга;

4) скарга має бути підписана
суб’єктом звернення із зазна­ченням дати.

До скарги юридичної особи, а також фізичної особи — підприємця
додається копія свідоцтва про державну реєстрацію, посвідчена в установленому
порядку.

У скарзі можуть бути викладені інші відомості, необхідні для
правильного вирішення порушеного у скарзі питання, про­хання чи вимоги.

Якщо скарга подається представником суб’єкта звернення за скаргою, до
неї додаються документи, які підтверджують його повноваження.

Скарга підлягає реєстрації відповідно до правил діловодства в день її
отримання суб’єктом розгляду скарги, про що суб’єкту звернення за скаргою
видається довідка із зазначенням дати і номера реєстрації.

Адміністративне провадження за скаргою не може бути розпочате, а
розпочате підлягає закриттю, у разі якщо:

1) розгляд і вирішення питань,
викладених у скарзі, не на­лежить до повноважень даного суб’єкта розгляду
скарги. У та­кому разі скарга повертається суб’єкту звернення з відповідни­ми
роз’ясненнями;

2) стосовно цієї адміністративної
справи є рішення суду, що набрало законної сили;

3) настала смерть фізичної особи,
яка подала скаргу, або ліквідована юридична особа — суб’єкт звернення за
скаргою.

Суб’єкт звернення за скаргою під час здійснення адміністра­тивного провадження
має право:

1) вимагати у суб’єкта розгляду
скарги роз’яснення щодо порядку здійснення адміністративного провадження, прав
і обов’язків учасників провадження, інформації про процедурні дії та процедурні
рішення, прийняті під час розгляду скарги.

2) брати участь особисто або через
свого представника в адміністративному провадженні та перевірці поданої скарги;

3) знайомитися з матеріалами
адміністративного прова­дження, робити виписки та копії з матеріалів справи;

4) бути присутнім та вислуханим при
розгляді скарги, нада­вати пояснення та докази з питань, що є предметом
адміністра­тивного провадження;

5) подавати клопотання про:
залучення до адміністративно­го провадження інших учасників; витребування
додаткових до­кументів; призначення експертизи; тимчасове зупинення ад­міністративного
провадження або його поновлення чи продов­ження строків розгляду справи;

6) користування послугами адвоката
(захисника), перекла­дача, представника трудового колективу чи громадських ор­ганізацій;

7) висловлювати усно або письмово вимогу
щодо дотри­мання таємниці розгляду скарги;

8) вимагати відшкодування збитків,
якщо вони стали ре­зультатом порушень встановленого порядку розгляду скарги;

9) отримувати примірники
адміністративного акта, прийня­того за результатом розгляду адміністративної
справи;

10) оскаржувати адміністративний
акт, процедурні рішен­ня, дії чи бездіяльність суб’єкта розгляду скарги.

Суб’єкт звернення за скаргою зобов’язаний подавати від­повідні
документи, докази та матеріали, необхідні для здійс­нення адміністративного провадження;
своєчасно повідомляти про зміну своєї адреси та про причини неприбуття на запро­шення
суб’єкта розгляду справи; виконувати вимоги, встанов­лені законодавством щодо
розгляду і вирішення адміністратив­них справ.

Розгляд справи за скаргою здійснюється в загальному по­рядку. З метою
забезпечення всебічного, повного та об’єктивного з’ясування обставин
адміністративної справи суб’єкт розгляду скарги призначає слухання, під час
якого учасникам адміністра­тивного провадження роз’яснює їх права і обов’язки,
можливі наслідки прийняття адміністративного акта за результатами розгляду
справи, заслуховує доводи, міркування, заперечення та пояснення учасників
провадження, розглядає отримані до­кументи, перевіряє та оцінює зібрані докази.

Під час слухання в адміністративній справі за скаргою скла­дається
протокол, в якому зазначаються: дата, час і місце про­ведення слухання в
адміністративній справі; найменування та адреса суб’єкта розгляду скарги;
перелік учасників адміністра­тивного провадження, які беруть участь у слуханні
справи; суть скарги, що розглядається; зміст доводів, міркувань, заперечень та
інших пояснень учасників адміністративного провадження; оцінка доказів,
відомості про заявлені клопотання, процедурні дії та прийняті процедурні
рішення тощо.

Суб’єкт розгляду скарги під час здійснення адміністратив­ного
провадження за скаргою зобов’язаний:

1) невідкладно вжити заходів до
припинення неправомір­них дій та бездіяльності, щодо яких подано скаргу:

2) об’єктивно, всебічно і вчасно розглянути
скаргу;

3) за клопотанням суб’єкта
звернення за скаргою надати письмове роз’яснення щодо рішення, прийнятого за
результа­тами розгляду скарги, та направити прийняте рішення відпо­відним
органам, посадовим особам, яких стосується його вико­нання;

4) забезпечити поновлення порушених прав;

5) вжити заходів щодо відшкодування
у встановленому зако­ном порядку матеріальних збитків, завданих у результаті
пору­шення прав і законних інтересів суб’єкта звернення за скаргою;

6) вирішити, в межах своїх
повноважень, питання про від­повідальність осіб, з вини яких було допущено
порушення;

7) у разі визнання скарги
необґрунтованою роз’яснити по­рядок вирішення порушеного у скарзі питання;

8) роз’яснити порядок оскарження
адміністративного акта, процедурного рішення, прийнятих за результатами
розгляду адміністративної справи за скаргою.

За рішенням суб’єкта розгляду скарги адміністративне про­вадження за
скаргою може бути тимчасово зупинене за таких підстав:

1) визнання в судовому порядку
фізичної особи, яка подала скаргу, безвісно відсутньою — провадження
зупиняється до скасування рішення суду про визнання фізичної особи безвіс­но
відсутньою (ст. 45 ЦК України);

2) хвороба фізичної особи, яка подала скаргу, в
результаті чого не може брати участь в адміністративному провадженні – провадження зупиняється до одужання чи встановлення за хворою особою
опікунства або піклування;

3) реорганізація юридичної особи —
провадження припи­няється за заявою до визнання правонаступника;

4) з інших підстав, визначених
законодавством (відряджен­ня, стихійне лихо тощо).

Провадження за скаргою може бути закрите на будь-якій стадії у разі:

1) якщо суб’єкт звернення за
скаргою у письмовій формі відмовився від продовження адміністративного
провадження;

2) коли учасники провадження за
скаргою досягли згоди за умови, що дії учасників не суперечать законам та не
порушу­ють права, свободи, законні інтереси інших фізичних чи юри­дичних осіб.

За результатами розгляду адміністративної справи за скар­гою суб’єкт
розгляду скарги приймає у формі адміністративно­го акта одне з таких рішень:

1) залишити рішення органів
виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, керівників, посадових осіб
об’єд­нань громадян, засобів масової інформації, підприємств, уста­нов,
закладів незалежно від форм власності при здійсненні ними владних управлінських
функцій без змін, їхні дії визнати правомірними, а скаргу залишити без
задоволення;

2) залишити адміністративний акт,
процедурні рішення за результатами розгляду адміністративної справи за заявою
або за ініціативою органа владних повноважень без змін, а скаргу

— без задоволення;

3) скасувати повністю або частково
чи змінити оскаржува­ний адміністративний акт, процедурне рішення, а скаргу
задо­вольнити повністю або частково.

4) задовольнити скаргу повністю або
частково порушивши при цьому питання перед органом владних повноважень про
внесення відповідних змін до прийнятого ним рішення.

Адміністративний акт суб’єкта розгляду скарги може бути також
оскаржений в установленому законом порядку до суду.

Виходячи зі змісту скарги провадження за скаргою суб’єкта звернення
умовно можна поділити на дві групи: провадження у зв’язку з порушенням прав і
законних інтересів громадян чи юридичних осіб; провадження за результатами
розгляду ад­міністративної справи за заявою суб’єкта звернення чи за
ініціативою органу владних повноважень.

Провадження у зв’язку з порушенням прав і законних інте­ресів громадян
чи юридичних осіб здійснюється у разі подання скарги суб’єкта звернення у
зв’язку з порушенням його прав діями, рішенням и державних органів, органів
місцевого само­врядування, підприємств, установ, організацій, об’єднань гро­мадян,
їх посадовими особами з вимогою про поновлення по­рушеного права чи інтересу.
Це можуть бути порушення прав та інтересів прийняттям адміністративного акта та
його вико­нанням, створенням перешкод для здійснення громадянином чи юридичною
особою своїх прав або незаконне покладення на них яких-небудь обов’язків.

Провадження за результатами розгляду адміністративної справи за заявою
суб’єкта звернення чи за ініціативою органа владних повноважень здійснюються у
випадках, коли розгля­дом справи за заявою суб’єкта звернення не досягнуто
бажано­го результату або якщо за ініціативою органа владних повнова­жень справа
розглянута з порушенням законодавства, переви­щені повноваження контролюючого
органа, застосовані заходи примусу, що не відповідають законодавству, тощо.