Правові основи провадження за зверненням громадян

10.1 Правові основи
провадження за зверненням громадян

Звернення громадян до суб’єктів владних повноважень, об’єднань громадян
та громадських організацій є важливішим засобом забезпечення реалізації
соціально-економічних, полі­тичних та особистих і охоронюваних законом
інтересів грома­дян. Конституційне закріплення (ст. 40) про те, що «усі мають
право направляти індивідуальні чи колективні письмові звер­нення або особисто
звертатися до органів державної влади, ор­ганів місцевого самоврядування та
посадових і службових осіб цих органів, що зобов’язані розглянути звернення і
дати обґрун­товану відповідь в установлений законом строк», принаймні
встановлює кілька принципових, основних положень (засад) щодо реалізації
громадянами своїх прав і законних інтересів, а саме:

1) встановлюється
право кожного громадянина на звернен­ня до органів
державної влади, органів місцевого самовряду­вання та посадових і службових
осіб цих органів;

2) встановлюється
зобов’язання органів державної влади, органів місцевого
самоврядування, посадових та службових осіб цих органів розглянути звернення і
дати обґрунтовану від­повідь заявникові у зазначений законом строк;

3) встановлюються
види звернень громадян — індивідуальні чи колективні,
письмові або усні, які мають за мету привернути увагу відповідних органів і
посадових осіб до публічних або приватних проблем чи інтересів як окремих
громадян, так й суспільства в цілому.

Поряд із забезпеченням реалізації соціально-економічних, політичних та
особистих прав звернення громадян одночасно виконують роль засобу, який
гарантує дотримання законності у державному управлінні, виступають важливішим
джерелом інформації про стан державного, господарського та
соціально-культурного будівництва у суспільстві.

Незважаючи на те, що звернення громадян стосуються різ­них напрямів
діяльності суспільства і держави, а за змістом містять різноманітну інформацію
— від схвальної до вимог від­новлення порушеного права, в юридичній літературі
зазна­чається, що всі вони характеризуються низкою загальних ознак. Аналіз
нормативних актів та літературних джерел дає можливість зробити висновки про
наступне: 1) звернення грома­дян є
лакмусовим папірцем соціальної активності громадян. Наприклад, на останніх
виборах депутатів до Верховної Ради України та органів місцевого самоврядування
2007 р. понад 500 тис. виборців звернулися до органів владних повноважень із
зверненнями щодо недоліків у роботі виборчих комісій та ін­ших державних
органів; 2) звернення громадян є
відображенням стану справ у відповідній сфері суспільного життя та діяльності
органів владних повноважень. Вони дають уявлення про функ­ціонування цих
органів, об’єднань громадян, підприємств, ус­танов та організацій; 3) звернення громадян є носієм інформації, яка має
вагоме значення для забезпечення прав і свобод люди­ни, державного і
господарського будівництва, управління різ­ними галузями й сферами економіки,
соціального і політично­го життя суспільства. В них міститься інформація про
певні негативні явища і недоліки в роботі державного апарату, про­галини у
законодавстві тощо. Така інформація породжує пра­вові наслідки; 4) звернення громадян «підносять» їх до рівня ак­тивних
учасників управлінського процесу. Відомості у звернен­нях надаються громадянами
за їх власним волевиявленням, що надає можливість громадянинові коригувати
управлінський процес та захищати право на участь в управлінні державними
справами, а також забезпечувати контроль за законністю дій органів владних
повноважень; 5) звернення громадянявляє со­бою універсальний процесуальний засіб для порушення різно­манітних
адміністративних проваджень. Наприклад, дозвільне, реєстраційне,
контрольно-наглядове провадження та ін.

Конституційне закріплення прав громадян на звернення до органів
державної влади, органів місцевого самоврядування, до посадових і службових
осіб цих органів деталізоване та конкре­тизоване у низці законів та підзаконних
актів. Як зазначається у юридичній літературі, окреслена сфера процесуальної
діяль­ності органів публічної влади не відчуває браку в нормативно­му масиві.
Насамперед це:

а) на рівні кодифікованого акта — Кодекс адміністративного судочинства України, який регламентує
судовий порядок роз­гляду адміністративних справ, що виникають у сфері
публічно-правових відносин та пов’язані з дією чи бездіяльністю суб’єктів
владних повноважень. Отже, протиправні дії органів владних повноважень, їх
посадових осіб можуть бути оскаржені до ад­міністративних судів;

б) на рівні окремих (спеціальних) законів — Закон України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р., яким
регулю­ються питання практичної реалізації громадянами України пра­ва на
звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування,
об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм
власності, із зауваженнями та пропозиціями, що стосуються їх функціональних
обов’язків або статутної діяльності; із заявою або клопотанням щодо реалізації
своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав; за­конних інтересів;
зі скаргою про їх порушення;

в) на рівні підзаконних нормативних актів — укази
Прези­дента України «Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян
на звернення» від 19 березня 1997 р. «Про до­даткові заходи щодо забезпечення
реалізації громадянами кон­ституційного права на звернення» від 13 серпня 2002
р., «Про невідкладні заходи з удосконалення організації прийому грома­дян
органами державної влади, органами місцевого самовряду­вання та посадовими і
службовими особами цих органів» від 14 квітня 2004 р.; постанова Кабінету
Міністрів України від 14 квітня 1997 р. «Про затвердження Інструкції з
діловодства за зверненням громадян в органах державної влади і місцевого
самоврядування, об’єднаннях громадян, в установах, організа­ціях незалежно від
форм власності, в засобах масової інформа­ції»; відомчі нормативні акти
центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого
самоврядування, якими передбачено створення необхідних умов для реалізації
консти­туційних прав громадян на письмове звернення, або особистий прийом та
обов’язкове одержання обґрунтованої відповіді на звернення, а також ведення
окремо від інших видів діловодства за пропозиціями, зауваженнями, заявами,
клопотаннями і скаргами громадян в органах владних повноважень та установ­лення
особистої відповідальності керівників організацій за стан діловодства за
зверненнями громадян. У кожному органі дер­жавної влади, органі місцевого
самоврядування, об’єднаннях громадян, підприємствах, установах, організаціях
незалежно від форм власності, засобах масової інформації прийняті від­повідні
акти, що установлюють порядок і умови прийому гро­мадян, реєстрації звернень,
їх розгляду і надання обґрунтованої відповіді на них.

Розмаїття нормативного матеріалу певним чином забезпе­чує повноту
регулювання суспільних відносин цієї сфери, ство­рює позитивний ефект окремих
проваджень за зверненням громадян. Однак значна кількість нормативного
матеріалу має і певні недоліки. У більшості випадків цей нормативний ма­теріал
носить відомчий, а іноді — й формальний характер, у ньому відсутня деталізація
загальної процедури оскарження, обов’язковість вирішення питань у зверненні та
інформування заявника про наслідки, особливо на місцевому рівні.

Усуненню цих
недоліків сприяло б прийняття загального кодифікованого акта. Значну кількість
норм, які містяться у ві­домчих актах, можна було б уніфікувати, а важливі
аспекти про­ваджень щодо розгляду звернень громадян закріпити на законо­давчому
рівні. Це стосується значної кількості питань: закріп­лення загальних правил
розгляду звернень громадян; переліку процесуальних дій у справі за зверненням;
строків адміністра­тивного провадження; початок і закінчення адміністративного
провадження; загальні правила оскарження дій або рішень суб’єктів,
уповноважених розглядати адміністративні справи за зверненнями; виконання
рішень суб’єктів, уповноважених роз­глядати адміністративні справи за зверненням
та ін.

10.2
Види звернень громадян, їх характеристика та особливості проваджень

Під зверненням громадян законодавець розуміє викладені в письмовій або
усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Аналіз цих
норм та ст. 40 Конституції України дає можливість зробити висновок, що
законодавець класифікує звернення громадян за такими ознаками:

а) залежно від форми — письмові та усні;

б) залежно від змісту —пропозиції (зауваження), заяви (клопотання), скарги;

в) залежно від кількісного складу суб’єктів — індивідуальні та колективні;

Письмовим є звернення, яке надіслане поштою чи
передане особисто громадянином або через уповноважену ним особу до органів
владних повноважень чи їх посадових осіб та підписане заявником (заявниками) із
зазначенням дати, прізвища, імені, по батькові та місця проживання.

Усним є звернення, яке викладене громадянином
(заявни­ками) на особистому прийомі (зборах) у органі владних повно­важень чи
їх посадових осіб та записано посадовою особою органу владних повноважень.

Пропозиція (зауваження) — це звернення, в якому
вислов­люються думки у вигляді порад, рекомендацій щодо діяльності органів
владних повноважень, їх посадових осіб та удоскона­лення суспільних відносин і
правової основи з метою покра­щення умов життя громадян, діяльності держави і
суспільства у всіх сферах життєдіяльності.

Заява (клопотання) — це звернення громадян, у
якому ви­кладаються: а) прохання про сприяння реалізації закріплених
Конституцією та чинним законодавством своїх прав та інтере­сів; б) прохання
(клопотання) у письмовій формі про визнання за особою відповідного статусу,
прав чи свобод; в) повідомлен­ня про порушення чинного законодавства; г)
повідомлення про недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій
незалежно від форм власності, органів державної влади, їх по­садових осіб,
депутатів усіх рівнів, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.

Скарга — це звернення з вимогою про поновлення
прав і захист законних інтересів громадян, їх об’єднань, установ та організацій,
порушених діями (бездіяльністю), рішеннями де­ржавних органів, органів
місцевого самоврядування, підпри­ємств, установ, організацій, об’єднань
громадян, посадових осіб. Щоправда, за змістом ч. 4 ст. 3 Закону України «Про
звер­нення громадян» суб’єктом звернення зі скаргою може бути громадянин, тобто
законодавець не передбачає можливість ко­лективного звернення зі скаргою. Однак
на практиці колективні скарги досить часто мають місце. Наприклад, неправомірні
дії органів владних повноважень щодо забудови окремих зе­мельних ділянок,
надання комунальних послуг (опалення, во­допостачання), порушення графіку руху
транспортних засобів громадського користування тощо. Отож, наявність законодав­чого
визначення дефініцій не виключає науково-практичних підходів до змісту понять і
визначень.

Індивідуальним є звернення, подане окремою
особою, гро­мадянином або через уповноважену ним особу (якщо ці упов­новаження
оформлені відповідно до чинного законодавства), до органів владних повноважень,
їх посадових осіб. Наприклад, звернення на захист прав і законних інтересів
недієздатної особи.

Колективним є звернення, подане групою осіб,
певним ко­лективом громадян, працівників, членів громадських форму­вань до
органів владних повноважень, їх посадових осіб. Під групою осіб слід розуміти
(за принципами кримінального, ад­міністративного права) дві і більше осі, якими
подано відповід­не звернення.

10.3 Вимоги до звернення громадян

Громадяни України, їх колективи, члени громадських фор­мувань мають
право звернутися до органів владних повнова­жень, їх посадових осіб. Звернення
адресуються тим органам державної влади і місцевого самоврядування,
підприємствам, установам, організаціям незалежно від форм власності,
об’єднанням громадян або їх посадовим особам, до повнова­жень яких належить
вирішення порушених у пропозиціях, за­явах скаргах питань.

Вимоги до звернення, що установлені статтями 4, 5, 17, 26, 27 Закону
України «Про звернення громадян», містять принци­пові положення, що формують
особливості та закріплюють ад­міністративно-процесуальний статус суб’єктів
звернення, скла­довими якого є:

по-перше, право громадянина на звернення до
органів влад­них повноважень, їх посадових осіб із викладенням суті пору­шеного
питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, про­хання чи вимоги. При цьому
оскаржені можуть бути тільки рі­шення або дії чи бездіяльність органів владних
повноважень, їх посадових осіб у разі якщо: а) порушено права і законні інтере­си
чи свободи громадян; б) створено перешкоди для здійснення громадянином його
прав і законних інтересів чи свобод; в) неза­конно покладено на громадянина
які-небудь обов’язки; г) гро­мадянина незаконно притягнуто до відповідальності
(ст. 4);

по-друге, обов’язок громадянина виконати певні
вимоги, а саме: а) у зверненні має бути зазначено прізвище, ім’я, по бать­кові
та місце проживання громадянина (ст. 5); б) звернення адресується органам
владних повноважень, їх посадовим осо­бами, до повноважень яких належить
вирішення порушених у зверненні питань (ст. 5); в) у зверненні має бути
зазначено зміст порушеного питання, дані, необхідні для прийняття
обґрунтованого рішення (ст. 7); г) письмове звернення повин­но бути підписане
заявником (заявниками) із зазначенням дати (ст. 5); ґ) скарга на рішення, що
оскаржувалося, може бути подана до органу або посадовій особі вищого рівня
протягом одного року з моменту його прийняття, але не пізніше одного місяця з
час у ознайомлення громадянина з прийнятим рішен­ням (ст. 17). Звернення,
оформлене без дотримання цих вимог, повертається заявникові не пізніше як через
десять днів від дня його надходження;

по-третє, обов’язок нести відповідальність за
подання звер­нень протиправного характеру (ст. 26). Законом передбачено, що
подання громадянином звернення, яке містить наклеп чи образи, дискредитацію
органів владних повноважень, їх посадо­вих осіб, заклики до розпалювання
національної, расової, релігійної ворожнечі та інших дій, тягне за собою
відповідаль­ність. Залежно від ступеня тяжкості вчиненого правопорушення
заявник може бути притягнутий до цивільної, адміністративної та кримінальної
відповідальності, а також до матеріальної від­повідальності за рішенням суду
щодо відшкодування витрат на перевірку звернень, які містять завідомо
неправдиві відомості.

Законодавством
також передбачена цивільна, адміністра­тивна або кримінальна відповідальність
посадових осіб та від­шкодування матеріальних та моральних (немайнових) збитків
у зв’язку з порушенням вимог законодавства про звернення гро­мадян.