Механізм держави: ретроспективний огляд та сучасні тенденції визначення

5. Механізм держави:
ретроспективний огляд та сучасні тенденції визначення

Механізм сучасної держави – це інституціоналізовані (організовані) групи (об’єднання) громадян,
які у певному правовому порядку наділяються державно-владними повноваженнями з
метою забезпечення соціального компромісу та згоди.

Але, незважаючи на усі вищенаведені аргументи, традиційно українська
наукова еліта механізм держави тлумачить під кутом зору інституціонального підходу. В інституційному розумінні
механізм держави є атрибутом держави,
що відбиває інституціональний аспект державності, зміст якого складає система державних організацій, а саме державних
органів, державних підприємств та установ, які покликані забезпечити реалізацію
завдань та функцій держави.

Для нього притаманні такі ознаки:

1. Механізм держави – це системавзаємозв’язаних, взаємодіючих, ієрархічно підкорених державних органів,
державних підприємств та установ.

2. Організаційна структура та відносини між елементами механізму будуються
на принципі субординації (мають
ієрархічний характер):

oрішення вищестоящих елементів механізму є обов’язковими для нижчестоящих;

oдержавні підприємства та установи здійснюють свою
діяльність під керівництвом державних органів.

3. Структурні елементи механізму держави є юридичними
особами. Згідно із ст. 80 ЦК України, юридичною особою визнається організація, створена і
зареєстрована у встановленому законом порядку, яка наділяється цивільною
правоздатністю і дієздатністю, може бути позивачем та відповідачем у суді. Вона
має відокремлене майно, можє від свого імені
набувати майнових і особистих немайнових прав і нести обов’язки.

4. Створюється та функціонує механізм держави на державній формі власності. У державній
власності є майно, у тому числі грошові кошти, що належать державі Україна. Від
імені та в інтересах держави Україна право власності здійснюють відповідно органи
державної влади (ст. 73 Цивільного кодексу України).

5. Мета існування механізму
держави – забезпечення
реалізації завдань і функцій держави.
Для їх реалізації кожний з елементів механізму держави наділяється правовим
статусом, який утворюють нормативно закріплені:предмет відання (коло суспільних
відносин та об’єкти, на які розповсюджується компетенція державної організації)
та сама компетенція, яка складається з функцій та повноважень (прав й обов’язків) державної організації. Повноваження деталізують функції
державної організації, визначають її напрямок дії з позицій можливого та
необхідного (прав та обов’язків).

Наведені ознаки у своїй сукупності дають можливість відмежувати державні
організації від недержавних структур у політичній системі суспільства. Але
треба мати на увазі, що таке розмежування переважно має інституційний характер
і не виключає необхідності взаємодії усіх елементів політичної організації
суспільства. Державний механізм діє та розвивається не ізольовано від
інститутів громадянського суспільства. Його взаємодія, наприклад з органами
місцевого самоврядування, які не входять до системи органів державної влади,
має дві правові підстави. Вона ґрунтується на спільності завдань, які
вирішуються у сфері економіки та соціального розвитку, на можливості наділення
органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями. Причому
останнім повинні бути передані необхідні матеріальні та фінансові ресурси для
їх реалізації. Держава контролює реалізацію переданих повноважень.

Частину механізму держави, а саме,
систему всіх державних органів, що наділені державно-владними повноваженнями з
метою безпосереднього управління суспільством та виконання завдань та функцій
держави називають державним апаратом.

Для державного апарату притаманні
певні ознаки, які його відокремлюють
від інших державних організацій механізму держави:

1. Він представляє собою систему, тобто упорядковану сукупність державних органів, пов’язаних між собою
загальними принципами побудови та функціонування, єдиною кінцевою метою діяльності.
До апарату держави входять законодавчий орган (парламент), президент, виконавчі
органи (уряд, міністерства, державні комітети, відомства тощо), судові органи
(конституційні, верховні, господарські та інші суди), контрольно-наглядові
(прокуратура, омбудсман та інші), правоохоронні органи (міліція, збройні сили,
митні органи тощо).

2. В основу побудови та розподілу компетенції між органами державного
апарату покладений принцип поділу влади.

3. Його діяльність здійснюється в одній із правових форм державної діяльності(правотворчій, правозастосувальній, правоохоронній, контрольно-наглядовій,
установчій).

Наведений перелік ознак не є остаточним і може бути із певними
уточненнями та доповненнями змінений або доповнений. Наприклад, деякі автори
вважають, що кожний орган державного апарату має матеріальні засоби для
здійснення управлінських функцій; що державні органи мають свій правовий
статус, але, на нашу думку, такими характеристиками наділяється будь-яка
державна організація, включаючи державні органи, а тому запропонований вище
перелік ознак є оптимальним для характеристики апарату держави.

Сучасна юридична наука висуває три
основні моделі побудови державного
апарату:

1) централізовано-сегментарну, згідно
якої органами державної влади визнаються тільки загальнодержані (центральні)
органи, які функціонують на всій території держави (парламент, президент,
уряд), а також їх представники на місцях. Місцеві виборні органи розглядаються
як органи місцевого самоврядування, що мають свою особливу сферу діяльності. Така
модель побудови державного апарату характерна для сучасних демократичних країн.
Вона є найбільш ефективною в умовах політичної стабільності в державі;

2) моноцефальну, при якій
уся система державних органів єдина. Начолі цієї системи стоїть особа або
орган, наділений усією повнотою влади, який у свою чергу наділяє нею нищостоячі
органи, які, як правило, призначаються вижчестоячими. Така система державних
органів має жорстко ієрархічний характер, максимально персоніфікована та
пірамідальна за своєю побудовою. Місцеві органи влади представляють собою не
органи місцевого самоврядування, а органи влади. Моноцефальна модель державного
апарату притаманна для антидемократичних режимів, так як гарно пристосована для
здійснення централізованого контролю за суспільством. Він утворюється переважно
в умовах політичної нестабільності у післяреволюційний період або у результаті
військових переваротів.

3) монотеократичну, при якій
поєднується єдиновладдя глави держави, підкріплене релігійними догмами, та
тривале зберігання родових правил поведінки. Глава держави є одночасно і вищою
духовною особою. Відсутній поділ влади та парламентаризм. Така модель
притаманна для держав, які проголосили іслам державною релігією (Іран,
Саудівська Аравія, Катар).

Виходячи з вищезазначеного, можна зробити висновок, що
апарат держави – це не механічне поєднання окремих органів цього апарату, а їх чітко організована, строго впорядкована
цілісна система.

До числа чинників, що мають вирішальний
вплив на функціонування і постійний розвиток державного апарату як єдиної, цілісної системи, входять: спільність економічної основи державних
органів – системи господарства і різноманітних форм власності на засобивиробництва;
єдність політичної основи державних органів; наявність загальних принципів
побудови і функціонування різноманітних державних органів – складових частин
державного апарату; спільність кінцевих
цілей і завдань, що стоять
перед різними державними органами.

Ми поділяємо точку зору тих
науковців, які до рис, що багато в чому визначають функціонування держапарату як єдиної системи,
відносять і такі, що пов’язані з забезпеченням усіх його ланок єдиними організаційними, фінансовими, а в
разі необхідності –і примусовими
засобами, загальною спрямованістю їхньої
діяльності на проведення політичної лінії і вираження інтересів усього суспільствачи окремих соціальних прошарків.

Окрім
державного апарату складовими механізму держави є державні організації, які під
керівництвом державних органів практично здійснюють завдання й функції держави:

1. Державні установи
(заклади), які утворюються компетентним органом державної влади в розпорядчому порядку на
базі відокремленої частини державної власності і входить до сфери його
управління (цесистеми охорони здоров’я,
медичної допомоги й медичного страхування, відпочинку, соціального захисту,освіти, культури тощо).

2. Державні підприємства – самостійні суб’єкти
господарювання, створені компетентними органами державної влади на основі державної
власностідля задоволення суспільних та особистих потреб шляхом систематичного здійснення
виробничої, науково-дослідної, торговельної, іншої господарської діяльності в
порядку, передбаченому главою 7 Господарського кодексу України та главами 7, 8
Цивільного кодексу України.

Підприємства можуть
створюватись як для здійснення підприємництва, так і для некомерційної
господарської діяльності. Діють на основі статуту, якщо законом не встановлено
інше. Являються юридичними особами, мають відокремлене майно, самостійний
баланс, рахунки в установах банків, печатку зі своїм найменуванням та ідентифікаційним
кодом (п.п. 2, 3, 4 ст. 62 Господарського кодексу України).

В залежності від способу
утворення (заснування) та формування статутного фонду, до механізму української держави в повному обсязі
належать, державні унітарні підприємства, що утворюються
компетентними органами державної влади в розпорядчому порядку на базі
відокремленої частини державної власності, і входять до сфери його управління
(ст. 63).

Орган державної влади, до
сфери управління якого входить підприємство, є представником власника і виконує
його функції.

Майно державного унітарного
підприємства перебуває у державній власності і закріплюється за таким
підприємством на праві господарського відання чи праві оперативного управління.

Органом управління
державного унітарного підприємства є керівник підприємства, який призначається
органом, до сфери управління якого входить підприємство, і є підзвітним цьому
органові.

Державні унітарні
підприємства діють як державні комерційні підприємства або казенні підприємства
(ст. 73).

Державні комерційні підприємства є суб’єктами підприємницької діяльності, які
зобов’язані приймати та виконувати доведені до них в установленому
законодавством порядку державні замовлення і державні завдання, враховувати їх
при формуванні виробничої програми, визначенні перспектив свого економічного і
соціального розвитку (ст. ст. 74, 75).

Казенне підприємство створюються у галузях народного господарства, в яких:

• законом дозволено
  здійснення господарської діяльності лише державним підприємствам;
• основним споживачем продукції
  виступає держава;
• за умовами господарювання
  неможлива вільна конкуренція товаровиробників чи споживачів;
• переважаючим є виробництво
  суспільно необхідної продукції, яке за своїми умовами і характером потреб, що
  ним задовольняються, як правило, не може бути рентабельним;
• приватизацію майнових
  комплексів державних підприємств заборонено законом (ст. 76).

Казенне підприємство
створюється за рішенням Кабінету Міністрів України. У рішенні про створення
казенного підприємства визначаються обсяг і характер основної діяльності
підприємства, а також орган, до сфери управління якого входить підприємство, що
створюється. Реорганізація і ліквідація казенного підприємства проводяться
відповідно до вимог Господарського Кодексу України за рішенням органу, до компетенції
якого належить створення даного підприємства.

Аналіз чинного
законодавства дає підстави дійти висновку, що державні підприємства та установи, на відміну від державних органів:

• не наділені владними повноваженнями, тобто не є носіями державної влади;
• здійснюють функції управління в межах підприємства або установи;
• керуються у своїй діяльності статутом.

В юридичній літературі
викладена точка зору не є загальновизнаною. Окремі науковці вважають, що саме
підприємство є державним органом. Інші правники, і таких досить багато,
висловлюють аргументовані заперечення проти такої точки зору. Дехто з юристів
органом держави визнає не саме підприємство (установу), а його адміністрацію, з
чим також не можна погодитись, оскільки органом держави є не одна або декілька осіб,
а певна державна структура в цілому. І вже на цій підставі адміністрація
підприємства (установи) не може бути визнана державним органом. Адміністрація
представляє собою орган виключно для самого підприємства. До того ж вона
здійснює управлінські функції виключно у сфері своєї діяльності, у рамках
самого підприємства або установи.

Водночас не слід
протиставляти державні підприємства та установи державним органам, бо всі вони
належать до державних організацій, що діють у єдності та узгодженості. Державний
апарат (як сукупність державних органів) забезпечує практичне здійснення
функцій держави завдяки діяльності установ і підприємств, якими він керує.

До основних напрямків
удосконалення механізму сучасної демократичної держави можна віднести:

• створення державою належних умов для запровадження принципів
  самофінансування щодо елементів механізму держави;
• децентралізація і скорочення штату службовців державного апарату;
• удосконалення роботи з кадрами державного апарату, підвищення
  професіоналізму державних службовців;
• реорганізація державного апарату з метою усунення дублювання повноважень
  його структурних елементів;
• неухильне дотримання в організації та функціонуванні державного апарату
  конституційного принципу поділу влади на законодавчу, виконавчу, судову;
• переорієнтація роботи державного апарату на проблеми забезпечення повної
  та безперешкодної реалізації прав і свобод людини та громадянина;
• розробка правових процедур вирішення конфліктів між елементами
  державного механізму;
• підвищення ролі судових органів, забезпечення їх
  незалежності.