Підготовка і прийняття Конституції України

3.2. Підготовка і прийняття Конституції України – нормативної
основи конституційної реформи в Україні (1995 – 1996 рр.)

Отже, 15 листопада 1995
р. проект Конституції України, підготовлений Робочою групою, був переданий у
Конституційну комісію, яка після додаткового його доопрацювання, 11 березня 1996
р., схвалила цей проект і передала його 18 березня Верховній Раді України з додатком
зауважень членів комісії. 2 квітня Верховна Рада прийняла рішення про включення
до порядку денного пленарних засідань обговорення проекту Конституції України. 17
квітня почалося його перше читання. У цьому зв’язку 19 квітня прийняте рішення про
необхідність утворення Тимчасової спеціальної комісії з доробки проекту Конституції,
що була утворена 5 травня. 28 травня проект в редакції Тимчасової спеціальної комісії
був опублікований у „Голосі України” і почався його розгляд та обговорення, а 4 червня проект Конституції був прийнятий у
першому читанні. До прийнятого в першому читанні на проект надійшло 1932 пропозиції
і зауваження.

19 червня почалося друге читання. З метою прискорення обговорення
і постатейного голосування Верховна Рада утворила робочі групи для доопрацювання
статей із проблем мови, символіки, власності, організації влади і Автономної Республіки
Крим.

27 червня і ніч з 27 на 28 червня були наповнені драматичними подіями,
про які докладно розповів на прес-конференції 1 липня тодішній Голова Верховної
Ради О.О. Мороз. В 9 годин 20 хвилин ранку 28 червня Конституція України кваліфікованою
більшістю голосів (315 депутатів) була прийнята. У зв’язку з прийняттям Конституції
Верховною Радою Президентом України визнаний таким, що втратив силу Указ від 26
червня 1996 р. „Про проведення всеукраїнського референдуму по питанню прийняття
нової Конституції України”.

Отже, подальший розвиток
конституційної реформи в країні здійснюється на основі й у напрямку забезпечення
реалізації конституційних норм. Адже ще при прийнятті Конституції було зрозумілим,
що буде необхідним внесення змін та доповнень, певне редагування тексту Конституції
України. Так, наприклад, на відміну від проектів у діючій Конституції України не
визначений як джерело конституційного права конституційний закон, тобто допускається
тотожність між Конституцією і конституційним законодавством. Це ж можна стверджувати
і стосовно, так званих, органічних законів. Фактично законодавець змушений знайти
і легально визначити критерії розмежування Конституції, конституційних, органічних
законів та звичайного законодавства. Одночасно з цим в теорії і практиці конституційного
права України виникає гостра необхідність тлумачення конституційних норм Верховною
Радою України, а після утворення Конституційного Суду – цим органом.

Інший напрямок розвитку конституційної реформи – критичний аналіз
конституційних положень у процесі їх практичної реалізації на предмет науково-теоретичної
та прикладної обґрунтованості. З цієї точки зору зовсім не виключається можливість
підготовки і прийняття виправлень, змін і доповнень до Конституції України. Однак,
незважаючи на можливість і необхідність змін Конституції України в умовах її дії
треба насамперед забезпечити її дотримання.

Здійснюючи конституційну реформу необхідно також врахувати, що
світовий конституційний досвід представляє велику палітру соціально-правових інститутів
захисту Конституції, що найчастіше одержують загальне найменування „конституційного
контролю (нагляду)”. Пошук і визначення шляхів, методів, засобів захисту Конституції
особливо важливо для країн, що орієнтуються на створення демократичної правової
держави з безумовним визнанням верховенства права і вищої юридичної сили Конституції,
це, насамперед, ст. 8 Конституції України.

Крім того, плідною є думка, що захисником конституції є не тільки інституціоналізована юрисдикція Конституційного
Суду, а насамперед – самі громадяни. Здається, що конституція не має гарантів.
Конституція несе гарантії в самій собі. Можна віднести до гарантій конституції „особливого
виду” міжнародні зв’язки. Ці уявлення заслуговують підтримки, але цього не можна
стверджувати по відношенню до України. А отже проблема сприйняття Конституції України
її громадянами і їхня готовність до її захисту – складна задача сучасного етапу
конституційної реформи.

Одночасно варто забезпечувати фактичну ефективність Конституції
України – соціальну, економічну, екологічну й ін. Захист Конституції України означає
не тільки відповідність соціальних дій змісту Конституції України, але і досягнення
фактичних корисних для суспільства наслідків, результатів, що прямо або побічно
визначені Конституцією.

Отже, прийняття і забезпечення Конституції України – важливий
етап вітчизняного державного будівництва, але ні у якому разі не завершення конституційної
реформи в Україні. Це тим більш важливо підкреслити, що досить розповсюдженими і
небезпечними для конституційного будівництва є уявлення у відповідності до яких
відбувається ототожнення реформи із прийняттям Конституції України і її дотриманням.

3.3. Новеллізація конституційного поля України, підготовка змін
у Конституцію України, формування політико-правової системи українського конституціоналізму
(сучасний етап) (1996 – 2015 рр.)

Першою реальною акцією по оновленню Конституції України став всеукраїнськийреферендум за народною ініціативою, проголошений
Президентом України 15 січня 2000 р. На референдум було запропоновано шість
питань, два з яких Конституційний Суд України визнав неконституційними – про недовіру
Верховній Раді України 14 скликання й у зв’язку з цим доповнення до Конституції
України про вираження недовіри Верховній Раді України на всеукраїнському референдумі,
що дає підставу Президентові України для розпуску Парламенту, і про прийняття Конституції
України на референдумі.

Комісія Ради Європи „За демократію через право” (Венеціанська
комісія) не тільки підтримала рішення Конституційного Суду України, але висловила
сумнів у відношенні правових основ референдуму на даній стадії реформування Конституції
України і збереження балансу повноважень між Президентом і Парламентом у результаті
референдуму. Указом Президента від 29 березня 2000 р. ці питання були виключені.

Чотири питання, що залишилися для винесення на референдум це:
1) про дострокове припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України,
якщо протягом місяця не сформована постійно діюча парламентська більшість; 2) про
обмеження депутатської недоторканності; 3) про зменшення загальної чисельності народних
депутатів; 4) про формування двопалатного парламенту. Загалом вони одержали підтримку
більше 70% громадян. Хоча, на превеликий жаль, згадані відповіді на питання практично
не визначали майбутній зміст відповідного закону, а лише констатували позицію громадян,
„лише… суспільна думка українців”, як говорив після референдуму Президент України.

Після референдуму виникла проблема реалізації його результатів.
Юридичну сторону реалізації результатів референдуму визначив Конституційний Суд
України, який вказав, що прийняті референдумом питання є „обов’язковими для розгляду
й ухвалення рішення в порядку, визначеному Конституцією України і законами України”.
Крім цього, Генеральний секретар Ради Європи, членом якої є Україна, керуючись висновками
Венеціанської комісії, попередив, що „ми сприймемо тільки ті зміни Конституції,
що будуть прийняті тільки конституційним шляхом”. Це підтверджується Рекомендаціями
ПАСІ 1451 (2000) у відношенні реформи інститутів влади в Україні.

Конституційна процедура, про яку йде мова, передбачає, що Президент
України або не менш як третина народних депутатів України від конституційного складу
Верховної Ради України, за результатами референдуму подають законопроект у Верховну
Раду України, яка попередньо схвалює його більшістю свого конституційного складу.
Він вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України
за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної
Ради України. Передумовою для розгляду законопроекту є висновок Конституційного
Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам ст. ст. 157 і 158 Конституції
України.

Щодо другого питання референдуму, а саме депутатської недоторканності,
то варто зауважити, що мова йде не про відмову від інституту депутатської недоторканності,
а про її обмеження, визначення її нового змісту при збереженні гарантій депутатської
діяльності. Тому замість частини 3 ст. 80 Конституції України можна запропонувати
її змінену редакцію та дві нових частини:

„Народний депутат України може бути затриманий по підозрі в здійсненні
злочину тільки у випадку його затримання на місці здійснення злочину.

Про взятті під варту народного депутата України, проникненні в
його житло або в інше володіння, проведення в них огляду або обшуку, накладення
арешту на телеграфну або іншу кореспонденцію посадова особа, що уповноважена за
законом приймати відповідне рішення, зобов’язана негайно (протягом робочого дня)
докладно інформувати Верховну Раду України про підстави і результати процесуальних
дій, що проведені у відношенні народного депутата, а також повідомити у випадку
затримання народного депутата його родичів.

Верховна Рада України під час сесій у позачерговому порядку (протягом
робочого дня) заслуховує й обговорює інформацію відповідної посадової особи і може
прийняти рекомендаційну постанову. У поза сесійний час інформація представляється
Голові Верховної Ради України або у випадку його відсутності – заступникам, що вирішують
питання про необхідність скликання позачергового засідання Верховної Ради України”.

Окремими є проблеми, що були сформульовані в третьому і четвертому
питаннях референдуму – щодо депутатського складу і структури Верховної Ради України.
Вирішення цих проблем вимагає спеціальних концептуальних і законопроектних розробок,
не говорячи про необхідність зміни 38-ми статей Конституції. До того ж, треба визнати,
що це надзвичайно складна і відповідальна справа і сьогодні деякі політики і юристи
висловлюють побоювання, що із появою у Верховній Раді другої палати можуть посилитися
сепаратистські настрої, загостритися протиріччя між регіонами, ускладнитися законодавчий
процес, збільшитися фінансові й інші витрати.

Розглядаючи цей етап
конституційної реформи не можна не згадати
Указ Президента України „Про внесення на всенародне обговорення проекту Закону України
„Про внесення змін до Конституції України” від 6 березня 2003 року, найбільш
істотними положеннями якого були: 1) запровадження в Україні двопалатного парламенту
та визнання верхньої палати виразником інтересів регіонів; 2) зменшення кількості
народних депутатів; 3) пряме прийняття найбільш важливих законів всенародним референдумом;
4) прийняття Законів України „Про Верховну Раду України”, „Про Регламент Верховної
Ради України”, „Про тимчасові спеціальні, тимчасові слідчі та спеціальну тимчасову
слідчу комісію”, „Про депутатські фракції”, „Про парламентську більшість”, „Про
парламентську опозицію”; 5) анулювання абсолютної депутатської недоторканості та
встановлення реальної відповідальності народних депутатів; 6) запровадження інституту
народної законодавчої ініціативи у відповідності до якого певна кількість громадян
України мали б право ініціювати прийняття чи припинення дії закону; 7) спрощення
процедури проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою і т.
д.

Всім добре відомо, що 8 грудня 2004 року було прийнято
Закон України № 2222 – ІV „Про внесення змін
до Конституції України”, головні положення якого набрали чинності
1 січня 2006 року. Даний Закон України вніс суттєві зміни щодо розподілу повноважень між
Президентом, Верховною Радою та Кабінетом Міністрів України, а також щодо переходу
до найбільш поширеної у демократичних країнах Європи парламентсько-президентської
республіки. Хоча зміст ст. 5 Конституції (як
і інших, які знаходяться в Розділі 1 Конституції України) не змінився.

Не можна обминути увагою і Рішення
Конституційного Суду України „У справі за конституційним поданням 252 народних депутатів
України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України
„Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року № 2222 – ІV (справа про додержання процедури
внесення змін до Конституції України)” від 30 вересня 2010 р. № 20-рп / 2010 р.
відповідно до якої Конституційний Суд України у мотивувальній частині посилається
чомусь на власне Рішення від 14 грудня 2000 року № 15 – рп /2000, а у резолютивній
– вирішує, що „Згідно з частиною другою статті 70 Закону України „Про Конституційний
Суд України” покласти на органи державної влади обов’язок щодо невідкладного виконання
цього Рішення стосовно приведення нормативно-правових актів у відповідність до Конституції
України від 28 червня 1996 року в редакції, що існувала до внесення змін Законом
України „Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року № 2222
– ІV, не пояснюючи які саме нормативно-правові акти і у якому напрямку треба приводити
у відповідність.

З приводу зазначеного хотілося б зазначити, що потенціал конституційної
юстиції не безмежний. Зокрема, будучи не тільки органом, що здійснює конституційне
правосуддя, але конституційним органом держави, конституційна юстиція має обмежену
компетенцію, яку німецькі юристи називають „пасивною” у тому розумінні, що конституційна
юстиція діє за принципом субсидіарності у відношенні судів загальної юрисдикції,
конституційне провадження не може бути ініційовано органом конституційної юстиції,
її рішення мають негативний характер – анулювання, а не розпорядження.

Беззаперечно, що не можна не згадати
Закон України „Про внесення змін до Конституції
України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента
України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських,
селищних, міських голів”, попередньо схвалений Верховною Радою
України 19 листопада 2010 р., від 1 лютого 2011 р., № 2952-VI, згідно якого строк
повноважень народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної
Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів
був визначений у п’ять років та встановлено, що чергові вибори до Верховної Ради України,
Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільських, селищних, міських, районних,
обласних рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в останню неділю жовтня
п’ятого року повноважень, чергові вибори Президента України проводяться в останню
неділю березня п’ятого року повноважень, у зв’язку з чим розділ XV „Перехідні положення”
було доповнено пунктами 15 і 16.

Загалом конституційна реформа та витікаючи з неї інші реформи
є вкрай необхідними для подальшого динамічного поступу Української держави. Конституційна
реформа, відповідно до коаліційної угоди депутатських фракцій 2014 року, має бути
спрямована на досягнення європейської якості життя громадян України, подолання бідності,
розбудову конкурентоспроможної економіки, сталого розвитку суспільства, встановлення
сприятливих умов для ведення бізнесу, зниження безробіття та створення нових робочих
місць, здобуття енергонезалежності, розвиток громадянського суспільства та гарантування
свободи слова, боротьбу з корупцією та відновлення правосуддя, розвиток освіти і
науки, культури та духовності. Основою реформи стане реалізація Угоди про асоціацію
між Україною та Європейським Союзом.

Один із розділів Конституційної угоди 2014 року присвячений конституційній
реформі. З метою її реалізації переш за все передбачається створення Тимчасової
спеціальної комісії Верховної Ради України (далі – ТСК) для підготовки узгоджених
Коаліцією змін до Конституції України. ТСК має діяти на засадах відкритості, гласності,
професіоналізму, науковості, колегіальності та незалежності у прийнятті рішень.
Персональний склад ТСК формуватиметься з урахуванням принципу пропорційного представництва
депутатських фракцій у Верховній Раді України, при цьому переважну більшість у ТСК
матимуть представники Коаліції. До участі у роботі ТСК будуть залучені Президент
України, Кабінет Міністрів України, та експерти у галузі конституційного права.
Тимчасова спеціальна комісія Верховної Ради України готує узгоджений законопроект
про внесення змін до Конституції України з урахуванням висновків Венеційської комісії.