Етапи конституційної реформи в Україні

3. Етапи конституційної реформи в Україні

На мою думку у процесі конституційної
реформи в Україні можливо виділити три основних етапи:

– формування нормативно-правової моделі конституційного ладу України
(1989 – 1995 р. р.);

– підготовка і прийняття Конституції України – нормативної основи
конституційної реформи в Україні (1995 – 1996 р. р.);

– новеллізація конституційного поля України, підготовка змін у
Конституцію України, формування політико-правової системи українського конституціоналізму
(сучасний етап) (1996 – 2015 р. р.).

3.1. Формування нормативно-правової моделі конституційного ладу
України (1989 – 1995 рр.)

Із початком першого етапу з’явилися зміни в Конституції Української
РСР і відбулося прийняття Декларації про державний суверенітет України. Зокрема,
27 жовтня 1989 був прийнятий Закон „Про зміни і доповнення Конституції Української
РСР”, головними положеннями якого були: встановлення єдиного для всіх Рад терміну
повноважень – 5 років; Верховна Рада УРСР і місцеві Ради обирали голів Рад; встановлювалося
проведення виборів як по одномандатних, так і по багатомандатних округах; особи,
що входили до складу Ради Міністрів УРСР, виконавчих комітетів місцевих Рад, керівники
відомств, відділів і управлінь виконавчих комітетів місцевих Рад, судді і державні
арбітри не могли бути депутатами Рад; засновувався новий орган – Комітет конституційного
нагляду УРСР тощо.

24 жовтня 1990 р. був прийнятий Закон „Про зміни і доповнення
Конституції Української РСР”, відповідно до якого вносилися зміни в ст. 3 Конституції.
Замість принципу демократичного централізму зазначено, що організація і діяльність
держави будується на засадах виборності всіх органів державної влади, підзвітності
їх народу, відповідальності кожного органу і посадової особи за доручену справу,
обов’язковості рішень вищих органів для нижчестоящих відповідно до розподілу їхніх
повноважень. Виключена ст. 6 Конституції, що закріплювала керівну роль КПРС у радянському
суспільстві. Комітет Конституційного нагляду перейменований у Конституційний Суд
УРСР, що обирається Верховною Радою УРСР на 10 років з числа фахівців в області
права в складі Голови, заступника Голови і 23 членів Суду.

18 квітня 1991 р. був прийнятий Закон „Про внесення змін у п. 4 ст. 118 Конституції Української РСР”,
відповідно до якого Голова Ради Міністрів УРСР був перейменований у Прем’єр-міністра
УРСР.

21 травня 1991 р. був прийнятий Закон „Про зміни і доповнення
Конституції УРСР у зв’язку з удосконалюванням системи державного управління”, відповідно
до якого глава 13 Конституції „Рада Міністрів УРСР” була перейменована в „Кабінет
Міністрів УРСР”.

5 липня 1991 р. був прийнятий Закон „Про введення посади Президента
УРСР”, відповідно до якого була заснована посада Президента України, Конституція
доповнювалася главою 12-1 „Президент Української РСР”. У Законі вказувалося, що
Президент є вищою посадовою особою Української держави і главою виконавчої влади,
його повноваження визначаються Конституцією УРСР.

19 червня 1991 р. був прийнятий Закон „Про внесення змін і доповнень
у Конституцію Української РСР”, відповідно до якого Конституція доповнювалася главою
7-1 „Кримська Радянська Соціалістична Республіка”. Закріплювалися повноваження Кабінету
Міністрів УРСР, місцевих Рад народних депутатів, виконавчих комітетів місцевих Рад.

5 листопада 1991 р. Законом „Про зміни і доповнення Конституції
Української РСР” вносилися зміни в розділ, присвячений прокуратурі. Ст. 162 Конституції
викладалася в наступній редакції: „Вищий нагляд за дотриманням і правильним застосуванням
Законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами, державними комітетами, відомствами,
іншими органами державного управління і контролю, Урядом Кримської Автономної Радянської
Соціалістичної Республіки, місцевими Радами народних депутатів, їх виконавчими і
розпорядчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими
організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами й організаціями, незалежно
від форм власності, підпорядкованості і приналежності, посадовими особами і громадянами
здійснюється Генеральним прокурором України і підлеглими йому прокурорами”.

14 лютого 1992 р. був прийнятий Закон України „Про внесення змін
і доповнень у Конституцію Української РСР”, відповідно до якого вносилися зміни
і доповнення в глави III, V і VII Конституції. Глава III одержала найменування „Державний
і територіальний устрій України”, глава V – „Органи законодавчої і виконавчої влади
України”, глава VII – „Україна – незалежна держава”. Закон значно розширював повноваження
Верховної Ради України і Президента України.

17 червня 1992 р. був прийнятий Закон „Про внесення змін у статтю
149 Конституції України”, відповідно до якого ст. 149 викладена в наступній редакції:
„Судами України є Верховний Суд України, обласні суди, Київський міський суд, міжрайонні
(окружні) суди, районні (міські) народні суди. Вищий судовий контроль за судовою
діяльністю судів республіки здійснюється Верховним Судом України. Організація і
порядок діяльності судів України визначаються Законами України”.

27 жовтня 1992 р. прийнятий Закон „Про внесення змін і доповнень
у Конституцію України”, відповідно до якого частина перша ст. 116 Конституції викладена
в наступній редакції: „Кабінет Міністрів України утворюється в складі Прем’єр-міністра
України, Першого віце-прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністра України, міністрів
України, міністра Кабінету Міністрів України, голів Служби безпеки України, Правління
Національного банку України, Фонду державного майна України, Антимонопольного Комітету
України, Державного Комітету зі справ охорони державного кордону України і Державного
митного комітету України”.

27 жовтня 1992 р. прийнятий Закон „Про внесення змін і доповнень
у статті 104, 114-5 і 114-9 Конституції України”, відповідно до якого Верховна Рада
України правомочна приймати рішення, якщо на засіданні присутні не менш 2/3 від
фактичного числа народних депутатів України, повноваження яких визнані і не припинені
у встановленому законом порядку.

Під впливом Декларації про державний суверенітет України і конституційних
змін у другій половині 1990 року розгортаються
бурхливі політичні події що завершуються так званою „революцією на граніті”
(масштабний студентський страйк). У результаті – відставка Голови Ради Міністрів
і створення першої Конституційної комісії. Це був початок активної конституційно-проектної
роботи різними офіційними й ініціативними робочими групами, підготовки індивідуальних
конституційних проектів.

15 травня 1991 р. Голова Конституційної комісії
(Голова Верховної Ради) Л.М. Кравчук доповідає на сесії Верховної Ради Концепцію
нової Конституції Української РСР, що передбачає утворення президентської республіки.
Концепція була схвалена Верховною Радою 19 червня 1991 р. Однак, уже 5 липня приймається
Закон „Про Президента Української РСР”, що фактично відступив від схваленою Концепцією
форми президентської республіки і, у всякому разі, хронологічно виступив початком
гострої дискусії про форму правління – радянської (з історично апробованою вертикаллю),
парламентської або президентської. Подібна альтернатива в Росії була не тільки предметом
політичних дискусій, але історично зумовила „випробування сил” конфронтуючих політичних
груп, що привело до драматичної осені 1993 року, фактично – до передумов державної
війни.

24 серпня 1991 р. (після невдалого державного перевороту
в Москві) Верховна Рада України приймає Акт проголошення незалежності України, що
оголосив про створення „самостійної української держави – України”. У змістовній
єдності з Декларацією про державний суверенітет це було конституційне оформлення
незалежної держави. 1 грудня 1991 р. народ підтвердив Акт проголошення незалежності
України, адже понад 90% учасників референдуму висловилися за незалежність України.

1 липня 1992 р. Верховною Радою приймається Постанова
„Про проект нової Конституції України”, що був схвалений і винесений на всенародне
обговорення. Його вплив на наступні проектні варіанти був настільки великим, що
„Голос України” (14 травня 1992 р.) небезпідставно назвав його „Проект, що став
Конституцією”. Проект Конституції 1992 р. відрізнявся демократичністю змісту, навіть
певним демократичним романтизмом, особливо з проблем відносини держави і суспільства,
номенклатури прав людини, особливо в соціальній та економічній сфері. Публічне (всенародне)
обговорення проекту проходило протягом майже півроку (із середини липня до 1 грудня
1992 р.). У ньому взяли участь і західні експерти, критичне відношення яких було
звернено насамперед до „розмитості” форми правління в проекті. У результаті розвитку
політико-правової ситуації проект після доробки явно схилявся до парламентсько-президентської
республіки. В його обговоренні брало участь близько 200 тисяч громадян, 134 місцевих
Ради різних рівнів, 118 об’єднань громадян і близько 3 тисяч трудових колективів,
ряд наукових і навчальних закладів, державних органів. За даними робочої групи було
зафіксовано 47320 пропозицій і зауважень, з них 6 тисяч враховано.

У новому варіанті, що був представлений робочою групою у Конституційну
комісію після всенародного обговорення й експертних висновків вітчизняних і закордонних
фахівців 48 статей виключено, 188 – доопрацьовано, 30 – внесено нових, власне кажучи
змінено майже 90% тексту проекту. Крім того, здійснені структурні зміни, чотири
з дев’яти розділів змістовно змінені, сім – перейменовані, один – цілком виключений,
а деякі його положення перенесені в інші розділи, з’явилися нові розділ IV „Пряме
народовладдя” і глава 20 „Основи організації державної влади в областях (землях)
і Республіці Крим”. У цілому, якщо в раніше опублікованому проекті було, не вважаючи
Преамбули, 10 розділів, 21 глава і 258 статей, то в новому варіанті відповідно:
Преамбула, 13 розділів, 21 глава, 232 статті.

Весна 1993 р. для України була часом різкого
загострення соціально-економічної і політичної ситуації. Це був період, коли відповідно
до делегованого Верховною Радою України Урядові повноваження, видавалися урядові
Декрети, що фактично підміняли закони в економічній сфері і викликали гостре невдоволення
практично всіх прошарків населення, політиків нерідко різної орієнтації. Природно,
що в цих умовах спроби Уряду продовжити свої надзвичайні повноваження не увінчалися
успіхом. На цьому тлі ініціюється повторне звернення до проекту Конституції, що
характеризується як відображення „авторитарних тенденцій”. Пропонується для прийняття
Конституції скликати З’їзд Рад, a на перехідний період прийняти Конституційний Закон.
Політичні події кінця 1993 р. – першої половини 1994 р., загострення протистояння
законодавчої і виконавчої влади, фактична самоліквідація Конституційної комісії,
співголовами якої були Президент України Л.М. Кравчук і Голова Верховної Ради України
І.С. Плющ, призупинили офіційну роботу над проектом Конституції.

30 жовтня 1993 р. публікується ще один проект Конституції
України, підготовлений робочою групою на чолі з Головою Конституційного Суду Л.П.
Юзьковим. Якщо не звертатися до детального аналізу проекту, то в цілому можна стверджувати,
що проект був орієнтований на парламентсько-президентську республіку з досить обмеженими
повноваженнями Президента і посиленням позицій Верховної Ради України. Цей проект
також не вніс кардинальних змін у процес підготовки Конституції, а Верховна Рада
переключилася з обговорення проекту на вирішення питань про порядок прийняття Конституції:
Верховною Радою України, спеціально утвореним для цього органом, референдумом.

Офіційною датою поновлення конституційно-проектних робіт прийнято
вважати 10 листопада 1994 р. – день прийняття Постанови Верховної Ради України „Про
склад Комісії з розробки нової Конституції України (Конституційної комісії)”. На
відміну від Комісії Верховної Ради України, що працювала з 24 жовтня 1990 р. до
1993 р., нова Конституційна комісія, як зазначено в Положенні про неї, діяла в якості
„тимчасової загальнодержавної комісії”. Отже, вперше в практиці конституційно-проектних
робіт була утворена на паритетних засадах і затверджена Верховною Радою України
Конституційна комісія, яка складалася із представників усіх гілок влади, відомих
учених і суспільних діячів. У її складі – Президент України і Голова Верховної Ради
України, секретар комісії і 38 членів, з них 15 народних депутатів Верховної Ради
України і 15 осіб, призначених Президентом, Голова Конституційного Суду, по два
представники від Верховного Суду, Вищого арбітражного суду і Генеральної прокуратури,
один представник Автономної Республіки Крим. Спочатку було створено сім секцій,
при яких працювали наукові експерти, а в травні 1995 р. утворена Робоча група Комісії.
Саме ці організаційні структури напрацювали II і III варіанти проекту Конституції.

Практично одночасно з Конституційною комісією і її Робочою групою
діяли Погоджувальна комісія, створена Конституційною комісією для розробки Конституційного
Договору між Верховною Радою України і Президентом України, а потім з цією же метою
цю роботу продовжила Погоджувальна комісія Верховної Ради.

Незважаючи на критичні зауваження в наукових і публіцистичних
колах, найбільш важливих позицій проекту, розбіжностей, які були виявлені у парламенті
і його комісіях, 8 червня 1995 р. Конституційний Договір між Верховною Радою і Президентом
України „Про основні засади організації і функціонування державної влади і місцевого
самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України” був підписаний
і вступив в силу. Визначення його ролі і значення для розвитку держави, конституційного
процесу в країні було неоднозначним, нерідко суперечливим, але безсумнівно, що Конституційний
Договір став частиною новітнього конституційного процесу в Україні.