Судова-правова реформа в Україні

4.3. Судова-правова
реформа в Україні

Ідеологія перетворення нашої держави
на правову викладена у прийнятій Верховною Радою України 28 квітня 1992 року „Концепції судово-правової реформи в Україні”,
яка відіграла в цілому позитивну роль як у визначенні основних напрямків реформування
судів, так й у встановленні кола проблем, що є супутніми і без вирішення яких неможливе
становлення судової влади як самостійної гілки державної влади.

Значним кроком у практичному здійсненні
судової реформи стало прийняття 15 грудня 1992 р. Закону України „Про статус суддів”.
Він встановив ефективні юридичні і матеріальні гарантії незалежності суддів, які
вперше отримали правовий захист від тиску з боку виконавчої і законодавчої гілок
влади. Згодом було прийнято ще низку нормативних актів, спрямованих на проведення
судової реформи. Серед них Закони України „Про органи суддівського самоврядування”,
„Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність
суддів”, які мали значний вплив на становлення судової влади в Україні.

Розробка та прийняття необхідних
законів вимагали значних витрат у часі, і якщо для прийняття Закону України „Про
Конституційний Суд України” вистачило трьох з половиною місяців з моменту прийняття
Конституції України, то для прийняття Закону „Про судоустрій України” було недостатньо
і п’яти років. У зв’язку з чим до чинного на той час Закону України „Про судоустрій”,
прийнятого ще в червні 1981 року, терміново, 21 червня 2001 р., були внесені зміни
і доповнення, які у депутатсько-журналістських колах отримали назву „мала судова
реформа”. Але ці зміни не зняли з порядку денного необхідність прийняття нового
закону, що і відбулося 7 лютого 2002 р. Упродовж цього нещодавно був прийнятий Закон
України „Про судоустрій і статус суддів”
від 7 липня 2010 року № 2453-VI. При
цьому необхідно визнати, що якщо між змістом змін, внесених 21 червня 2001 р., і
змістом Закону України „Про судоустрій України” від 7 лютого 2002 р. не було очікуваної
послідовності та наступності, то Закони України „Про судоустрій України” від 7 лютого
2002 р. та „Про судоустрій і статус суддів” від 7 липня 2010 р. можна визнати системними,
логічно послідовними.

Однак судово-правова реформа не
може не зачіпати всіх елементів інституційної підсистеми правової системи, у тому
числі порядку організації та діяльності правоохоронних органів. Тобто реформування
суду як найважливішого елементу побудови демократичного громадянського суспільства
нерозривно поєднано з реформою пов’язаних з ним правових секторів держави: прокуратури,
досудового слідства, органів юстиції, адвокатури, нотаріату, тощо. Враховуючи це
можна зазначити такі найважливіші напрямки
судово-правової реформи.

Це, насамперед:

1. Внесення змін до розділу 8
„Правосуддя” Конституції України у напрямку більш систематичного врегулювання та
охорони суспільних відносин у зазначеній сфері та його редагування відповідно до
назви „Судова влада”. У всякому іншому випадку не зрозумілою стає сутність ст. 131
Конституції України присвяченої Вищій Раді юстиції, яка не здійснює правосуддя.

2. Започаткування судів у справах
неповнолітніх (ювенальних) та інших спеціалізованих судів (соціальних, трудових).

3. Утвердження і забезпечення права індивідуальних суб’єктів,
юридичних осіб на безпосереднє звернення за захистом своїх конституційних прав у
Конституційний Суд України, тобто запровадження інституту конституційної скарги,
як досить ефективного засобу захисту прав людини, що застосовується конституційною
юстицією багатьох сучасних держав (Австрія, Албанія, Андора, Угорщина, Грузія, Іспанія,
Корея, Мальта, Росія, ФРН, Чехія, Швейцарія), у деяких країнах (Австрії, ФРН) –
за умови використання інших способів правового захисту, тобто субсидіарно.

4. Створення органів досудового
слідства, визначення їх правового статусу, чітке розмежування повноважень між органами,
які проводять оперативно-розшукову діяльність та досудове слідство.

5. Чітке визначення у законодавстві
статусу адвокатури. Зміцнення гарантій статусу та діяльності державної адвокатури,
утворення Національної палати адвокатів України, єдиного Реєстру адвокатів.

6. Розробка нового закону про
нотаріат. Об’єднання усіх нотаріусів в Українську нотаріальну палату.

Отже, судово-правова реформа,
завершивши один етап, має перейти до наступного. Цей етап потребує науково-теоретичного
осмислення нового законодавства, практики його застосування, з тим, щоб черговий
етап судово-правової реформи мав міцне наукове підґрунтя і сприяв би подальшому
забезпеченню прав особи на справедливий, незалежний і неупереджений суд.

4.4. Муніципальна
реформа в Україні

Щодо муніципальної реформи, то ряд вчених вважають її окремим напрямком конституційної реформи.
Але у зв’язку з тим, що відсутня Концепція муніципальної реформи, яка б передбачала
послідовність її здійснення, а також нормативно-правова основа – вести мову про
неї, як про факт дійсності, є дещо передчасним.

Її завданням є побудова
в Україні демократичної системи місцевого самоврядування, що забезпечить територіальним
громадам право самостійно вирішувати на основі Конституції та законів України питання
місцевого значення, а тому є сенс зазначити наступне.

Після
майже двадцятирічного періоду становлення і розвитку в незалежній Україні системи
місцевої публічної влади сьогодні, на жаль, доводиться констатувати її неефективність.
Попри значні зрушення у напрямі конституювання місцевого самоврядування, воно все
ще не здатне в силу різних причин виконувати ті завдання, що на нього покладені.
У цій сфері існує низка проблем як економічного, політичного, так і суто юридичного
характеру, котрі, як видається, можна розв’язати лише у комплексі. Засобом комплексного
вирішення цих проблем є започатковані в Україні реформи, передусім – адміністративна,
муніципальна, а в найближчому майбутньому – і реформа територіального устрою.

Але, насамперед,
варто визнати, що на сьогодні чинні конституційні норми не тільки не сприяють подальшому
розвитку місцевого самоврядування, але й певною мірою його стримують. Причини ж недостатньої ефективності місцевої
публічної влади, як видається, частково закладені у самій її конституційній моделі.
А саме:

1. Конституція
України закріпила своєрідний статус районних і обласних рад: вони є представницькими
органами, що представляють спільні інтереси територіальних громад відповідного району
чи області. Населення ж району та області громадами не визнаються, а відтак правом
на самоврядування не володіють. Вказані представницькі органи, таким чином, утворюють
так званий вторинний (похідний) рівень самоврядування, який умовно можна назвати
регіональним і статус якого, належним чином, не врегульований.

2. І на
базовому, і на регіональному рівнях самоврядування існують проблеми, вирішення яких
є умовою подальшої децентралізації влади та розвитку місцевого самоврядування. На
базовому рівні це, передусім, відсутність належного рівня ресурсного забезпечення
місцевого самоврядування (його матеріальної і фінансової основ) та невизначеність
територіальної основи місцевого самоврядування.

3. Чинна
Конституція України закріпила визначальні положення щодо матеріальної та фінансової
самостійності місцевого самоврядування. Так, вона передбачила існування комунальної
власності як окремої форми публічної власності, а також місцевих бюджетів. Проте
реалізація вказаних конституційних норм істотно ускладнена. Попри існування об’єктивних
економічних чинників недостатнього ресурсного забезпечення місцевого самоврядування
варто привернути увагу й до формально-юридичної сторони вирішення цієї проблеми.
На жаль, конституційне положення щодо права громади управляти комунальною власністю
залишилось законодавчо незабезпеченим (відповідний Закон досі не прийнято). Поряд
із цим не вдається децентралізувати бюджетну систему та реалізувати задекларований
в Бюджетному кодексі України принцип формування бюджетів „знизу – вверх” як мінімум
із двох причин. Першою із них є недостатність фінансових ресурсів територіальних
громад для самостійного формування місцевих бюджетів. Крім цього, існування в Україні
великого числа територіальних громад (близько 30 тисяч) значно ускладнює процес
розрахунку такої великої кількості місцевих бюджетів. Можливим виходом з окресленої
ситуації може стати укрупнення територіальних громад, що передбачає процес їх об’єднання.

4. Невизначеною
залишається територіальна основа місцевого самоврядування, що уже зазначалось. Враховуючи
передбачені Конституцією України складові територіального устрою України (Автономна
Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища, села) та її положення
щодо визначення місцевого самоврядування, можна зробити висновок, що здійснення
місцевого самоврядування охоплює лише межі населених пунктів. Питання про те, під
чиєю юрисдикцією повинна перебувати територія між населеними пунктами, залишається
відкритим. Вирішення цієї проблеми можливе шляхом закріплення базової територіальної
одиниці – громади, що буде включати як територію населеного пункту, так і визначені
землі навколо нього. А відтак передбачає внесення змін у ст. 133 Конституції України.
Це дасть змогу, з одного боку, забезпечити повсюдність місцевого самоврядування
(поширити його на всю територію Української держави), з іншого, – укрупнити громади
і забезпечити їх самодостатність.

5. Щодо
так званого регіонального рівня самоврядування (район і область), необхідно наголосити,
що недостатня ефективність його функціонування спричинена відсутністю власних виконавчих
органів у представницьких органів цього рівня. Конституція України передбачила можливість
створення лише виконавчого апарату районної та обласної ради (ч. 4 ст. 141 Конституції
України). Згідно з чинним Законом „Про місцеве самоврядування в Україні” від 21
травня 1997 р. виконавчий апарат не здійснює управлінські функції, а обмежує свою
діяльність організаційним, правовим, інформаційно-аналітичним та матеріально-технічним
забезпеченням діяльності ради. Звідси – невиправдано широкі повноваження місцевих
державних адміністрацій, яким районні та обласні самоврядні представницькі органи
зобов’язані відповідно до закону делегувати виконавчі функції місцевого самоврядування.

6. Фактично
чинна система місцевої публічної влади реалізується через систему політичного та
економічного двовладдя: діють призначені з центру державні адміністрації і обрані
громадами місцеві органи влади. Це призводить до труднощів у розмежуванні повноважень
між органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Вирішення
вказаної проблеми потребує внесення в Конституцію положення про можливість створення
районними та обласними радами власних виконавчих органів. До того ж, важливою для
реформи системи місцевої публічної влади є ліквідація районної державної адміністрації.

7 Доцільним
є розробка і прийняття Муніципального кодексу України, Законів України „Про комунальну
власність”, „Про місцевий бюджет”.

Хотілося
б зазначити, що запропоновані основні напрямки муніципальної реформи частково перекликаються
із тими, що були передбачені у Верховній Раді України зареєстрованим проектом Закону
України про внесення змін в Конституцію України з питань місцевого самоврядування
за №3207-1. Принагідно зауважу, що саме із прийняттям цього Закону Український парламент
пов’язував набрання з 1 вересня 2005 р. чинності прийнятим Законом „Про внесення
змін до Конституції України”, що передбачив перерозподіл повноважень між вищими
органами державної влади. Оскільки законопроект №3207-1 не був прийнятий до 1 вересня
2005 р., Закон про внесення змін до Конституції України частково набув чинності
з 1 січня 2006 р., а в іншій його частині – з дня набуття повноважень Верховною
Радою України, обраною у 2006 році.

В законопроекті
щодо вдосконалення системи місцевого самоврядування пропонувалися наступні зміни:
1) ліквідація місцевих державних органів виконавчої влади на рівні району (ст. 118
Конституції України); 2) введення базової територіальної одиниці – громади (сільської,
селищної, міської) (ст. 133 Конституції України); 3) доповнення відповідно до Європейської
хартії місцевого самоврядування конституційного визначення місцевого самоврядування
„місцеве самоврядування є правом…” словами „і гарантованою законом можливістю” (ч.
1 ст. 140 Конституції України); 4) закріплення необхідності утворення виконавчих
органів районних та обласних рад (ч. 3 ст. 140; ч. 4 ст. 141 Конституції України);
5) встановлення правової основи розмежування повноважень між органами державної
влади та органами місцевого самоврядування, а також порядку делегування повноважень
органам місцевого самоврядування (ч. 6 ст. 140 Конституції України); 6) зміна терміну
повноважень голови громади на 5 років (ч. 2 ст. 141 Конституції України); 7) вилучення
положення про порядок формування районних та обласних бюджетів з коштів державного
бюджету (ч. 2 ст. 142 Конституції України).

Загалом,
необхідно визнати, що пропоновані зміни до Конституції України у разі їх прийняття
забезпечать необхідні умови для вдосконалення системи територіальної організації
влади в Україні, її децентралізації, створять можливості для розвитку місцевого
самоврядування. Офіційну позицію щодо розглядуваного законопроекту висловив і Конституційний
Суд України, який визнав таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції
України, проект Закону України „Про внесення змін до Конституції України” (реєстр.
№ 3207-1).

Підсумовуючи
зазначу, що зміни в Конституцію України для вдосконалення місцевого самоврядування
потрібні, проте це дуже відповідальна справа, яка потребує: по-перше, завершеного
цілісного концептуального бачення кінцевого результату реформи місцевої публічної
влади; по-друге, вчасної розробки і прийняття величезного масиву законодавства,
яке б забезпечило реалізацію конституційно-правових норм; по-третє, політичної волі
посадових осіб усіх рівнів публічної влади, соціально і політично активного населення
до впровадження нової концепції в життя.

4.5. Реформування громадянського
суспільства в Україні

Насамперед хотілося б зазначити,
що „Громадянське суспільство – суспільство з розвиненими економічними, політичними,
духовними та іншими відносинами і зв’язками, яке взаємодіє з державою та функціонує
на засадах демократії та права. Побудова громадянського суспільства є метою суспільного
розвитку, засобом всебічного забезпечення інтересів, прав та свобод людини і громадянина”.

Враховуючи це хотілося
б, насамперед, зазначити, що Концепції реформування громадянського суспільства в
Україні також не розроблено, але на сучасному етапі його функціонування врай важливо
хоча б забезпечити його правове регулювання, на найвищому, конституційному рівні,
що буде сприяти його становленню. А для цього необхідно внести зміни і доповнення до розділу 1 та 2 Конституцій України
та розділу 11 „Місцеве самоврядування”. А саме:

1. У новій Конституції
України у порівнянні із чинною, доцільно змінити назву Розділу І Конституції України
„Загальні засади” назвавши його „Загальні засади конституційного ладу”, оскільки
назва Розділу І Конституції України „Загальні засади” є не довершеною, адже у кожного
виникає закономірне запитання – загальні засади, чого Аналіз змісту згаданого розділу
доводить, що мова в ньому йде саме про конституційний лад, незважаючи на те, що
цей термін застосовується лише у частині 3 ст. 5 Конституції України (із 20 статей
цього розділу).

2. Розділ І Конституції
України, враховуючи його значущість а також виходячи із правил законодавчої техніки
та для забезпечення зручності використання і розуміння, доцільно структурувати на
окремі глави, які б могли називатися „Основи політичної системи”, „Основи економічної
системи”, „Основи духовної системи”, Основи соціальної системи”, „Основи правової
системи”, „Основи міжнаціональних відносин”, тощо.

3. У главі „Основи
політичної системи” мають бути статті присвячені: 1) громадянському суспільству
та правовій, демократичній, соціальній державі в Україні; 2) народу України; 3)
якісним та формальним ознакам Української держави (демократичності, соціальності,
правовому спрямуванню, формі правління, територіального устрою, державного та правового
режиму); 4) принципу розподілу влад; 5) місцевому самоврядуванню; 6) політичним
партіям; 7) засобам масової інформації; 8) державним символам; 9) зовнішньополітичній
діяльності, тощо.

4. У главі „Основи
економічної системи” мають закріплюватись конституційні положення про: 1) форми
власності; 2) суб’єктів власності; 3) способи її набуття; 4) землю – основу національного
багатства; 5) зовнішньоекономічну діяльність; 6) бюджетну систему України; 7) Державний
бюджет України; 8) грошову одиницю України, тощо.

5. У главі „Основи
духовної системи” мають закріплюватися статті та їх частини про: 1) освіту; 2) мови;
3) навчальні заклади; 4) розвиток духовності; 5) релігію та релігійні організації;
6) збереження пам’яток історії та культури; 7) багатоманітність ідеологій, 8) відсутність
цензури і т. д.

6. У главі „Основи
соціальної системи” є сенс закріпити статті, що присвячені: 1) визнанню людини найвищою
соціальною цінністю; 2) соціальному захисту осіб похилого віку; 3) соціальній підтримці
молоді; 4) соціальному забезпеченню материнства та дитинства.

7. У главі „Основи
правової системи” доцільно зосередити статті та їх частини про: 1) верховенство
права у правовій системі; 2) верховенство Конституції України у системі нормативно-правових
актів; 3) пряму дію норм Конституції України; 4) пріоритетність норм міжнародних
договорів перед національним законодавством, особливо у гуманітарній сфері; 5) принцип
„дозволено усе, що прямо не заборонено законом” та його антипод; 6) принцип законності
і т. д.

8. У главі „Основи
міжнаціональних відносин” є сенс викласти статті які б регламентували статус: 1)
української нації; 2) національних меншин; 3) корінних народів; 4) інших соціальних
прошарків, що формуються за національною ознакою; 5) відношення держави до них,
тощо.

Викладення у розділі
1 майбутньої Конституції України глав, статей, їх частин, які стосуються і суспільства
і держави, беззаперечно, буде сприяти їх формуванню як громадянського та правової.

Надзвичайно важливого
значення для реформування громадянського суспільства набуває розділ 2, або йому
аналогічний, Конституції України. Він має називатися „Основи конституційно-правового
(або загального) статусу людини і громадянина в Україні”, а не „Права, свободи та
обов’язки людини і громадянина”, (чинна Конституція України), оскільки у ньому йдеться
не тільки про права, свободи та обов’язки людини і громадянина а й про інші елементи
конституційно-правового статусу людини і громадянина. Цей розділ також доцільно систематизувати та структурувати виклавши його
у вигляді взаємно пов’язаних частин (глав). А саме:

1. У першій главі,
викласти принципи конституційно-правового статусу людини і громадянина: 1) свободи;
2) невідчужуваності; 3) непорушності; 4) невичерпності; 5) гарантованості; 6) не
можливості скасувати; 7) взаємності (взаємообумовленості, взаємозалежності) прав,
свобод та обов’язків; 8) рівності; 9) заборони дискримінації; 10) взаємної відповідальності
держави та особи і т. д.

2. У другій главі
є сенс конституційно регламентувати такий елемент конституційно-правового статусу
особи як громадянство а також основи конституційно-правових статусів інших категорій
осіб, а саме: 1) поняття громадянства; 2) принципи громадянства; 3) загальні підстави
належності, набуття та припинення громадянства; 4) основи конституційно-правового
статусу іноземців; 5) основи конституційно-правового статусу осіб без громадянства;
6) основи конституційно-правового статусу біженців та осіб, які потребують додаткового
або тимчасового захисту; 7) основи конституційно-правового статусу осіб, що набули
притулку.

3. У наступних главах
мають викладатися: 1) особисті; 2) політичні; 3) економічні; 4) соціальні; 5) духовні
права та свободи людини і громадянина

4. У заключних главах
цього Розділу нової Конституції України, на мою думку, мають викладатися обов’язки
людини і громадянина, згруповані на: 1) особисті; політичні; економічні; соціальні
і духовні; 2) гарантії реалізації прав, свобод та обов’язків, систематизовані на
загальні і юридичні.