Административная юстиция, административный процесс

Административная юстиция, административный процесс
и административное судопроизводство

Сьогодні ще не існує єдиного підходу до визначення поняття адміністративної
юстиції. В юридичній літературі існують три основні тенденції, відповідно до яких
вона розуміється як:

1) особливий порядок вирішення адміністративно-правових спорів судами
та іншими уповноваженими на те державними органами. Таку позицію у визначенні поняття
«адміністративної юстиції» розділяють, наприклад, Ю. С. Шемшученко, В.
С. Стефанюк.

2) самостійна галузь правосуддя, ціллю якої є вирішення судами спорів
між громадянами та органами управління (адміністрацією) або між самими органами
управління (тобто адміністративне судочинство). Такий погляд на адміністративну
юстицію пропонує, наприклад, Г. Брєбан.

3) не тільки особливий вид судочинства, а й система спеціалізованих
судів або спеціалізованих судових підрозділів, які здійснюють адміністративне судочинство.
Таку точку зору розділяють, наприклад, А. Б. Зеленцов, Н. Ю. Хаманева, В. В. Бойцова,
В. Я. Бойцов.

Спільними для цих визначень є те, що адміністративна юстиція скрізь
розглядається як особливий порядок вирішення адміністративних спорів. Різниця полягає
в суб’єктах, які уповноважені вирішувати ці спори.

Разом з тим, адміністративній юстиції притаманні такі загальні ознаки:

1. Характерною рисою адміністративної юстиції є те, що вона являє собою
правосуддя, судову, а не виконавчу владу. Адміністративна юстиція — це особлива,
окрема адміністративна галузь правосуддя. Ознака «адміністративна» вказує,
на:

на наявність адміністративного елемента і в організації адміністративної
юстиції (з погляду кадрового складу), і в порядку її функціонування (елементи адміністративного
процесу);

на характер справ, що вирішуються органами адміністративної юстиції
(публічні спори).

2. Для всіх систем адміністративної юстиції характерне віднесення до
її відання спорів, що виникають у сфері публічної діяльності між громадянами чи
юридичними особами, з одного боку, і публічною адміністрацію — з іншого. Коло і
зміст цих спорів індивідуальні в кожній окремій системі адміністративної юстиції,
однак загальним для всіх спорів є їх адміністративно-правовий характер.

3. Адміністративній юстиції притаманна наявність системи судових органів,
до компетенції яких входить розгляд зазначених справ за позовами на рішення, дії
чи бездіяльність державних органів у сфері публічної діяльності. З погляду на структурну
організацію, адміністративну юстицію характеризує незалежність (відносна чи абсолютна)
від будь-яких органів, що дає змогу говорити про можливість існування автономної
системи адміністративного правосуддя.

4. Адміністративна юстиція характеризується також наявністю особливих
процесуальних дій зазначених справ. Механізм розгляду справ в адміністративних судах
побудований на зразок судового процесу в загальних судах і майже цілком відтворює
його принципи (гласності, публічності, змагальності). Разом з тим, одна із сторін
адміністративно-правового спору — публічний орган, або посадова особа, рішення,
дії або бездіяльність яких оскаржуються. Кожна система адміністративної юстиції
припускає, що розгляд і вирішення адміністративних спорів відбувається з дотриманням
судової процесуальної форми. Залежно від відповідної системи можуть застосовуватися
цивільно-процесуальна, адміністративно-процесуальна чи, нарешті, так звана «к
ваз і судова» форми. В англосаксонських країнах під «квазісудовою»
формою розуміється процесуальна форма, що відповідає принципам так званого «природного
правосуддя», серед яких виділяють гласність, змагальність, можливість бути
вислуханим, обов’язковість виконання мотивованого рішення, можливість оскарження
такого рішення в суді загальної юрисдикції.

5. Правовим наслідком вирішення спору у сфері управлінської діяльності
органом адміністративної юстиції є визнання недійсності і (чи) скасування незаконного
акта чи інше відновлення порушеного суб’єктивного права зацікавленої особи. Наявність
органів адміністративної юстиції — це показник зрілості судової організації і ступеня
розвиненості різних форм здійснення правосуддя, необхідний атрибут демократичної
правової держави.

Таким чином, адміністративна юстиція — це система спеціальних судових
органів, які створені для розгляду і вирішення спорів, у визначеній законодавством
процесуальній формі, що виникають у сфері діяльності публічної адміністрації між
громадянами чи юридичними особами, з одного боку, і органами публічної адміністрації,
їх посадовими особами, — з іншого, в результаті чого може бути прийняте рішення
про визнання недійсності і (чи) скасування незаконного акта чи інше відновлення
порушеного суб’єктивного права зацікавленої особи.

{lang_content_nav} інституту адміністративної юстиції передбачає відповідне провадження
в адміністративних судах, де у визначеному законом процесуальному порядку здійснюється
розгляд адміністративних спорів окремої категорії.

Основним завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод
та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових
відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування
(публічна адміністрація), їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при
здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі
на виконання делегованих повноважень.

Отже, адміністративне судочинство — це діяльність адміністративних
судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ, які порушуються с приводу
правових спорів, що виникають у сфері діяльності публічної адміністрації між громадянами
чи юридичними особами, з одного боку, і органами публічної адміністрації, їх посадовими
особами, — з іншого, в результаті чого може бути прийняте рішення про визнання недійсності
і (чи) скасування незаконного акта чи інше відновлення порушеного суб’єктивного
права зацікавленої особи.

Поняття «адміністративний процес» у адміністративно-правовій науці
прийнято розглядати в широкому й вузькому розумінні.

В широкому розумінні адміністративний процес — це встановлений законом
порядок розгляду й вирішення індивідуально-конкретних справ, що виникають у сфері
державного управління, судами (загальної юрисдикції чи спеціально створеними) або
спеціально уповноваженими на те органами (посадовими особами).

У вузькому розумінні адміністративний процес розгляд справ із застосуванням
заходів адміністративного примусу.

Таким чином, адміністративний процес становить собою врегульовану нормами
адміністративно-процесуального права діяльність органів виконавчої влади, їх посадових
осіб, інших уповноважених на те суб’єктів, спрямовану на реалізацію норм адміністративного
матеріального права, а також матеріально-правових норм інших галузей права в ході
розгляду індивідуально-конкретних справ.

Адміністративний процес є видом юридичного процесу й має всі притаманні
останньому ознаки.

Насамперед, адміністративний процес здійснюють тільки уповноважені
на те суб’єкти. Законодавцем чітко регламентовано компетенцію державних органів,
їх посадових осіб, органів правосуддя та деяких інших органів щодо вирішення індивідуально-конкретних
справ у ході адміністративно-процесуальної діяльності.

Впорядкованість адміністративного процесу обумовлено наявністю чіткої
системи дій по проведенню операцій з приписами норм права. Очевидно, що без дій
по вибору та аналізу приписів правових норм, без з’ясування їх змісту неможливе
розв’язання завдань процесу та досягнення його мети.

І, нарешті, найважливішою обставиною, що характеризує адміністративний
процес, слід визнати те, що адміністративно-процесуальна діяльність завжди ґрунтується
на праві, пов’язана з реалізацією матеріальних норм адміністративного права, а в
деяких випадках — і норм інших галузей права, наприклад, під час реалізації окремих
норм такої порівняно молодої галузі права, як підприємницьке право стосовно державної
реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності.

Адміністративний процес має і певні особливості, що дозволяють відмежувати
його від інших видів юридичного процесу, зокрема кримінального та цивільного.

Адміністративний процес здебільшого пов’язаний із виконавчо-розпорядчою
діяльністю.

Будучи врегульованою адміністративно-процесуальними нормами часткою
управлінської діяльності, адміністративний процес має притаманні тільки йому зміст,
динамічність і взаємозв’язок з нормами адміністративного матеріального права, а
також з нормами інших матеріальних галузей права (фінансового, земельного, екологічного
тощо).

Специфічними є мета й завдання адміністративного процесу.

Найважливішою метою адміністративного процесу є належне, таке, що ґрунтується
на суворому додержанні законів, регулювання діяльності всіх суб’єктів процесу на
всіх його стадіях і етапах.

Поряд із реалізацією правозастосовних функцій адміністративний процес
значною мірою пов’язаний із правотворчою діяльністю компетентних державних органів,
регулює порядок прийняття відповідних підзаконних актів.

Специфіку адміністративного процесу відбиває і його структура, яка
включає струнку систему процесуальних дій, що мають як юрисдикційний, так і неюрисдикційний
характер.

Суб’єктами адміністративного процесу виступають державні органи (посадові
особи), органи місцевого самоврядування та їх посадові особи, адміністрація державних
підприємств, установ і організацій, об’єднання громадян, їх органи й посадові особи,
власники, їх представники та уповноважені, громадяни України, іноземні громадяни
і особи без громадянства.

Особливе місце серед суб’єктів адміністративного процесу посідають
суди (судді) та органи прокуратури.

Поняття «суб’єкт процесу» ширше відносно поняття «учасник процесу».

Учасники процесу — це громадяни, інші особи, колективи громадян і організацій
у особі їх представників, які наділено правами й несуть певні обов’язки, що дозволяють
їм брати участь у розгляді адміністративної справи з метою захисту своїх прав і
законних інтересів або прав і законних інтересів осіб, яких вони представляють,
а також сприяти здійсненню адміністративного процесу.

Поняття суб’єктів процесу включає до себе учасників процесу, а також
осіб та органи, які діють з метою ведення процесу й здатні на державно-владних засадах
приймати рішення у справі останніх.

 

 

Предмет, методи, система адміністративного
процесуального права

Адміністративно-процесуальне право має складну
структуру, воно складається з цілого комплексу різноспрямованих юридич­них інститутів:
провадження у справах про адміністративні про­ступки, провадження з розгляду звернень
громадян, адміністратив­не судочинство, нормотворче, контрольне, реєстраційне, дозвільне
провадження тощо;

— адміністративно-процесуальне право характеризується наяв­ністю чітко
визначеного, відносно відокремленого, цілісного та водночас різнорідного предмета
регламентації;

— воно володіє специфічним методом регулювання, відмінним від методів
адміністративного, кримінального, цивільного права;

— адміністративно-процесуальне право вступає у системну взаємодію практично
з усіма іншими юридичними галузями;

— адміністративно-процесуальне право має розгалужену
ієрар­хію джерел.

До ключових ознак предмета адміністративно-процесуаль­ного
права слід віднести такі:

— відповідні суспільні відносини завжди мають публічно-управлінський
характер;

— однією зі сторін цих відносин виступають уповноважені ор­гани публічної
влади;

— вони складаються з приводу реалізації встановленого по­рядку розгляду та
вирішення адміністративних справ.

Таким чином, предмет адміністративно-процесуального пра­ва можна визначити
як: публічно-управлінські, організуючі суспі­льні відносини, які складаються з приводу
реалізації уповноваже­ними органами публічної влади (їх посадовими особами) встанов­леного
адміністративно-процесуальним законодавством порядку вирішення адміністративних
справ.

Метод правового регулювання — це си­стема закріплених
юридичними нормами прийомів правового регу­лювання (дозвіл, припис та заборона),
яка має на меті встанов­лення бажаного для держави вольового стану суб’єктів соціальних
відносин у стосунках між собою та щодо результатів їх пове­дінки. «Тріаду» прийомів,
з яких складається загальний метод право­вого регулювання, становлять: дозвіл, заборона
та припис.

— дозвіл — прийом правового
регулювання, яким визначаються межі можливої поведінки суб’єктів юридичних відносин.

— заборона — спосіб впливу на поведінку
суб’єктів правовідносин шляхом категоричної вимоги утриматися від здійснення певних
дій або ж актів бездіяльності;

— припис – закріплення необхідної поведінки суб’єктів, встановлення єдиного або кількох варіантів,
що є обов’язковими для виконання у разі настання обставин, передбачених нормою права.

Ос­нову адміністративно-правового метода регулювання становить припис,
за що він і отримав назву імперативного. Адже, в адміністрати­вно-процесуальному
праві уповноважувальних та зобов’язувальних норм значно більше від тих, які несуть
у собі заборону.

Отже, адміністративно-процесуальній галузі властивий ім­перативно-диспозитивний
метод правового регулювання. Го­ловна його особливість — превалювання припису й
дозволу над прийомом заборони — допомагає виокремити адміністративно-процесуальне
право з ряду інших галузевих утворень.

Система: дві генеральні частини: Загальна та Особлива. Кожна із зазначених частин також має власну структурну будову. Норми Загальної частини адміністративно-процесуального права поділяються
на: норми, що містять визначення категорій і понять адміністративно-процесуального
права; норми, котрі вира­жають основні принципи адміністративного процесу; норми,
які встановлюють загальну мету й завдання адміністративно-процесу­альної діяльності
органів публічної влади; норми, що закріплюють основи процесуально-правового статусу
суб’єктів адміністратив­но-процесуального права, та інші. У структурі Особливої частини виділя­ють інститути адміністративно-процесуальних
норм, кожен з яких регламентує конкретне адміністративне провадження: ви­конавче,
атестаційне, дисциплінарне, реєстраційне, контрольне тощо. Адміністративні провадження
(інститути), які належать до Особ­ливої частини адміністративно-процесуального права,
поділяються на дві групи. Перша група формується з інститутів, що регламентують
про­цесуальний порядок розгляду, так званих «конфліктних» адмініс­тративних справ
(тобто справ, в основі яких лежить правовий спір між учасниками публічних правовідносин).
До таких нале­жать дисциплінарне, виконавче, адміністративно-позовне провад­ження
тощо. Другу групу утворюють інститути, спрямовані на вирішення адміністративних
справ, що носять управлінський, неконфліктний характер: провадження з розгляду заяв
і пропозицій грома­дян, нормотворче, дозвільне, атестаційне провадження і т. п.
Класифікація адміністративних проваджень за наявності в їх ос­нові правового конфлікту
є підставою для виділення у структурі Особливої частини адміністративно-процесуального
права двох під­розділів: конфліктні провадження та неконфліктні провадження.

 

 

Джерела адміністративного процесуального права

Поняття
«джерело права» традиційно розуміють як зовнішню форму вираження правових норм.

Конституція України від
28 червня 1996 року, яка відповідно до ї»ї ст. 8 має най­вищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на підставі
Конституції України і повинні відповідати їй. Крім того. Конституція України визначає
принципи, засади організації та здійснення адміністративного судочинства в дер­жаві,
гарантує фізичним і юридичним особам право на судовий захист своїх прав, свобод
та інтересів. У конституційних нормах
закріплено правовий статус дея­ких учасників адміністративного процесу — людини
і громадя­нина, органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Відтак Конституція України хоча і не містить адміністра­тивних
процесуальних норм, однак закріплює основоположні засади здійснення адміністративного
процессу.

Кодифікованим нормативно-правовим
актом, який вичерпно регулює адміністративні процесуальні відносини, закріплює процедуру
судового розгляду та вирішення публічно-правових спорів КАС України. Цей кодекс містить норми права, які визначають
повнова­ження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністра­тивної юрисдикції,
порядок звернення до адміністративних судів, порядок здійснення адміністративного
судочинства.

Поряд із кодифікованим нормативно-правовим актом (КАС
України) джерелами адміністративного процесуального права є законодавчі акти (закони), які визначають систему, струк­туру і
повноваження адміністративних судів, регулюють ок­ремі процесуальні питання, що
виникають під час порушення та вирішення адміністративної справи, постановленая
по ній судового рішення. До таких законодавчих актів
належать:

1) Закон України «Про судоустрій та
статус суддів«;

2) За­кон України «Про порядок обрання
на посаду та звільнення з посади професійного судді Верховною Радою України»
від 2004
року;

3) Закон України «Про
доступ до судових рішень» від 2005 року.

Ще одну групу джерел адміністративного процесуального
права утворюють підзаконні нормативно-правові
акти

1) Президента України,

2)
Кабінету Міністрів України,

3) Дер­жавної судової адміністрації.

До актів
Президента України належать укази «Про Апеляційний суд України, Касаційний суд України та Виший
адміністративний суд України»‘ від 1 жовтня 2002 року; «Про утворення
місцевих та апеляційних адміністративних судів, за­твердження їх мережі та кількісного
складу суддів» від 16 листопада 2004 року; «Про кількість суддів Апеляційного
суду України, Касаційного суду України та Вищого адміністратив­ного суду України»‘
від 7 листопада 2002 року, «Про Поло­ження про порядок розгляду питань щодо
призначення суддів на адміністративні посади в судах загальної юрисдикції (крім
адміністративних посад у Верховному Суді України) та звіль­нення з цих посад»‘
від 10 грудня 2003 року.

Джерелом адміністративного процесуального права, прийнятим органом виконавчої влади — Кабінетом
Міністрів України слід визнати постанову Кабінету Міністрів України «Про затвердження
Порядку ведення Єдиного дер­жавного реєстру судових рішень» від 25 травня 2006
року, якою передбачено формування та ведення Єдиного державно­го реєстру судових
рішень, що постановляються також за ре­зультатами вирішення адміністративної справи
(публічно-пра­вового спору).

Норми, встановлені Державною судовою адміністрацією України, регулюють питання організаційного
ха­рактеру, які так чи інакше пов’язані із забезпеченням належної якості здійснення
адміністративного судочинства, зокрема, це:

1) вивчення практики організації діяльності
судів;

2) розроб­лення і внесення у встановленому порядку пропозицій щодо її вдосконалення;

3) вивчення кадрових питань апарату судів;

4) прогнозування необхідної потреби у
спеціалістах;

5) здійс­нення через Міністерство юстиції України та інші органи за­мовлення
на підготовку відповідних спеціалістів;

6) ведення статистичного і персонального
обліку даних про кадри судів;

7) підготовка матеріалів щодо призначення, обрання
та звіль­нення суддів;

8) забезпечення необхідних умов для підвищен­ня кваліфікації
суддів і працівників апарату судів;

9) створен­ня системи підвищення кваліфікації,
організація проходження навчальної практики в судових установах і розроблення відпо­відних
програм;

10) здійснення матеріального і соціального за­безпечення суддів, у тому
числі суддів у відставці, а також працівників апарату судів.

Ознаки джерел:

— вони є зовнішнім способом вираження та закріплення норм, які регулюють адміністративний
процес, упорядковують правовідносини, що виникають у межах цього процесу;

— джерела адміністративного процесуального права взаємо­пов’язані
між собою та взаємообумовлені, оскільки, по-пер­ше, закріплюють загальнопоширені
та загальнообов’язкові у суспільстві правила поведінки (Конституція України), по-друге,
доповнюють, розвивають та деталізують положен­ня одне одного;

— відповідно джерела адміністративного процесуального
пра­ва утворюють певну Ієрархічну систему, тобто акти нижчої юридичної сили відповідають
і не суперечать актам вищої юридичної сили. Ієрархічність системи джерел адміністра-тив»
го процесуального права може бути представлена та-к послідовністю: Конституція України
— закони Украї­ни — підзаконні нормативно-правові акти;

— джерел адміністративного процесуального права існує
знач­на кількість і жодне з них, точніше норми, що в них містяться, вичерпно не
регулюють усі адміністративні про­цесуальні правовідносини. Тому неможливо вирішити
публічно-правовий спір виключно на підставі лише одного нормативно-правового акта;

— джерело адміністративного процесуального права прийма­ється,
як правило, уповноваженим органом державної влади у межах його компетенції. Залежно
від суб’єкта, уповнова­женого приймати джерела адміністративного процесуально­го
права, вони класифікуються на види:

1) джерела, які приймаються законодавчим органом;

2) джерела, які при­ймаються Президентом України

3) джерела, які приймають­ся органом
виконавчої влади; 

4) джерело
адміністративного процесуального права прийма­ється та набуває чинності відповідно
до встановленої про­цедури, у відповідній формі та з набором відповідних необ­хідних
реквізитів.

Відтак, джерело
адміністративного процесуального пра­ва — це спосіб закріплення та зовнішнього вираження
адмі­ністративних процесуальніа норм: це система різних за своєю юридичною силою
нормативно-правових актів, у яких закріп­лені ці норми.