Провадження та стадії адміністративного процесу

Провадження та стадії адміністративного
процесу

Адміністративний процес як різновид
юридичного процесу, складається з проваджень та стадій.

Розгляд та вирішення публічно-правових спорів у адмініст­ративних
судах здійснюється за правилами таких проваджень:

1) провадження у справах щодо оскарження рішень, дій
чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень;

2) провадження у справах, пов’язаних із виборчим процесом
чи процесом референдуму;

3) провадження у справах за зверненнями суб’єкта владних
повноважень у випадках, встановлених законом.

Провадження адміністративного процесу послідовно здійс­нюються
через сукупність стадій, які залежно від волевияв­лення сторін адміністративної
справи та процесуальних дій, що виконуються у межах кожної із них, поділяються на два основні види: обов’язкові (конститутивні) та необов’язкові (факультативні)
стадії.

Обов’язкові (конститутивні) стадії адміністративного
процесу є неодмінними частинами такого процесу, без них його виникнення, існування
та розвиток взагалі неможливий. Сутність цієї групи стадій адміністративного
процесу поля­гає у тому, що вони здійснюються по кожній адміністративній справі,
яка закінчується остаточним юридичним вирішенням і тому мають розглядатись як обов’язкові,
за винятком випад­ків, коли справа припиняється в попередній стадії.

Необов’язкові (факультативні)
стадії адміністративного процесу, на відміну від обов’язкових, виникають
виключно за волевиявленням учасників такого процесу й за відсутності та­кого волевиявлення
взагалі можуть і не виникнути. Такі стадії здійснюються
лише у випадках необхідності, обумовленої обставинами конкретної адміністративної
справи.

Отже, стадіями адміністративного процесу є:

1) порушення адміністративної справи в адміністратив­ному
суді (звернення до адміністративного суду та відкриття провадження в адміністративній
справі);

2) підготовка адміністративної справи до судового
роз­гляду (підготовче провадження);

3) судовий розгляд адміністративної справи.

Наведені три
стадії адміністративного процесу
є обов’яз­ковими (конститутивними), оскільки після звернення фізичної або юридичної
особи до адміністративного суду адміністра­тивна справа неминуче проходить усі ці
стадії. їх виникнення після подання адміністративного позову, з якого власне і роз­починається
адміністративний процес, вже не залежить від волі заявника чи інших учасників такого
процесу.

Наступні п’ять
стадій адміністративного процесу
прийня­то іменувати необов’язковими (факультативними), оскільки їх виникнення в
адміністративному процесі повною мірою зале­жить від волевиявлення учасників цього
процессу.

У разі ж, якщо ці особи не порушили питання про не­обхідність перегляду адміністративної
справи чи про примусо­ве виконання рішення адміністративного суду, адміністратив­ний
процес завершується судовим розглядом адміністративної справи.

До необов’язкових (факультативних) стадій адмі­ністративного процесу належать:

4) апеляційне оскарження рішень адміністративних су­дів
першої інстанції (апеляційне провадження).

5) касаційне оскарження рішень адміністративних судів
першої та апеляційної інстанції.

6) провадження за винятковими обставинами.

7) провадження за нововиявленими обставинами.

8) виконавче провадження (виконання
судових рішень в адміністративних справах).

Кожна
стадія здійснюється виключ­но однією відповідною судовою інстанцією або органом
дер­жавної влади.

Так, перші
три стадії адміністративного процесу
реалізуються, як правило, у суді першої інстан­ції — окружному адміністративному
суді. Стадії апеляційного оскарження
рішень адміністративних судів першої інстанції відповідає
суд апеляційної (другої) інстанції — апеляційний адміністративний суд. Стадія касаційного оскарження рішень адміністративних
судів першої та апеляційної інстанції здійснюється відповідно Вищим адміністративним судом України.Судові рішення
за винятковими обставинами переглядає
Верховний Суд України; провадження
за нововиявленими об­ставинами здійснюється
судом тієї інстанції, який першим до­пустив помилку при вирішенні справи внаслідок
незнання про Існування цієї обставини. Виконавче провадження здійснюється виключно Державною вико­навчою службою Міністерства
юстиції України.

 

 

Адміністративно-процесуальні норми і відносини

Адміністративно-процесуальна норма — це встановлене або санкціоноване
державою та забезпечене її примусом загальнообов’язкове правило поведінки, яким
регулюються організуючі суспільні відносини, що виникають у ході реалізації процесуального
порядку вирішення адміністративних справ.

Специфіка процесуальних норм полягає у такому.

1. Вони відрізняються від матеріальних норм своїм призначенням.
Матеріальні норми регулюють права та обов’язки суб’єктів і відповідають на запитання
«що робити «. Процесуальні норми регулюють порядок, процедуру реалізації
цих прав та обов’язків і відповідають на запитання «як, яким чином робити «.

2. Процесуальні норми другорядні стосовно матеріальних. Це означає,
що вони виникають й існують лише за потреби у реалізації матеріальних норм, за потреби
у встановленні обов’язкових для виконавчо-розпорядчих органів та їх посадових осіб
правил розгляду адміністративних справ.

3. Конкретна адміністративно-процесуальна норма завжди є засобом
реалізації кількох матеріальних норм, але забезпечує цю реалізацію тільки частково.

4. Адміністративно-процесуальні норми забезпечують реалізацію
матеріальних норм не лише адміністративного права. Цю функцію вони виконують і щодо
інших правових галузей.

Структура адміністративно-процесуальної норми — це її внутрішня
будова, логічно обумовлена система взаємодіючих і взаємозалежних елементів.

Гіпотеза — вказує на конкретні життєві обставини (умови), за наявності
або відсутності яких адміністративно-процесуальна норма вступає в дію. Існує кілька різновидів гіпотез адміністративно-процесуальних
норм. Відповідно до ступеня визначеності відображених у ній обставин гіпотеза може
бути абсолютно визначеною та відносно визначеною. Відносно визначена гіпотеза надає суб’єктам правозастосування можливість
самим вирішувати питання про наявність чи відсутність умов для вступу адміністративно-процесуальної норми в дію. Абсолютно визначена гіпотеза чітко окреслює сферу застосування адміністративно-процесуальної
норми.

За кількістю відображених умов дії адміністративно-процесуальної
норми гіпотези поділяються на прості та складні. У простій гіпотезівказана лише одна умова реалізації норми адміністративно-процесуального права. Складні гіпотези встановлюють одразу кілька обставин, які передбачають
«задіяння» адміністративно-процесуальної норми. Серед цих гіпотез виділяють
альтернативні та комплексні. В альтернативній гіпотезі кожна окрема обставина з кількох наявних є достатньою
для вступу норми у дію. Комплексна гіпотеза передбачає кілька умов, одночасне настання яких тягне
виникнення відповідних адміністративно-процесуальних правовідносин.

Диспозиція адміністративно-процесуальної норми — це правило поведінки,
за яким учасники адміністративно-процесуальних правовідносин діють у разі настання
умов, передбачених гіпотезою.

Залежно від ступеня конкретизації закріпленого правила поведінки
диспозиції норм адміністративно-процесуального права класифікуються на прямі, альтернативні
та бланкетні. Пряма (визначена) диспозиція містить вказівку на єдино можливий у даному випадку
варіант поведінки. Альтернативна (відносно визначена) диспозиція закріплює кілька варіантів можливої
поведінки. Бланкетна (відсилочна) диспозиція містить найзагальнішу характеристику правила поведінки,
жодним чином його не конкретизуючи. Роз’яснення щодо необхідного порядку дій слід
шукати в інших нормах або нормативних актах, до яких вона відсилає.

Санкція адміністративно-процесуальної норми вказує на несприятливі
наслідки, що настають у разі порушення її диспозиції. Окрему санкцію норма адміністративно-процесуального права встановлює
лише тоді, коли нормотворець вважає за необхідне підкреслити особливу важливість
закріпленого у нормі правила поведінки для всебічного, неупередженого, об’єктивного,
оперативного розгляду адміністративної справи. За ступенем визначеності заходів процесуального примусу санкції
адміністративно-процесуальних норм поділяються на абсолютно визначені, відносно
визначені та альтернативні. Абсолютно визначена санкція чітко та однозначно передбачає захід негативного впливу
на недобросовісного учасника адміністративно-процесуальних правовідносин. Відносно визначена санкція, закріплюючи конкретний захід процесуального примусу,
водночас встановлює межі його застосування. Альтернативна санкція містить перелік заходів реагування на порушення правил
адміністративного процесу.

Адміністративно-процесуальні
правовідносини характеризуються наявністю внутрішньої
структури, елементами якої є: суб’єкти, об’єкт і зміст.

Суб’єкти адміністративно-процесуальних
правовідносин — це органи публічної влади (їх посадові
особи), фізичні та юридичні особи, які вступають у фактичні соціально-правові зв’язки
з приводу реалізації встановленого адміністративно-процесуальним законодавством
порядку вирішення адміністративних справ.

До безпосереднього вступу в реальні адміністративно-процесуальні
правовідносини будь-який суб’єкт є звичайним носієм відповідних суб’єктивних прав
і обов’язків. Перелік суб’єктів, наділених
юридичними правами і обов’язками в адміністративно-процесуальній сфері, є надзвичайно
широким. До нього входять громадяни України, іноземці, особи без громадянства, Президент
України, органи виконавчої та судової влади, органи місцевого самоврядування, підприємства,
установи, організації незалежно від форми власності тощо.

{lang_content_nav} адміністративно-процесуальних правовідносин — це суб’єктивні права і обов’язки учасників адміністративного
процесу, котрі реалізуються ними в рамках адміністративно-процесуальних правовідносин.
Шляхом здійснення певних дій або утримання від них одна сторона реалізує свої суб’єктивні
права, інша — обов’язки. Саме відповідна поведінка суб’єктів і становить суть правовідносин,
є їх змістовим наповненням.

Об’єктом адміністративно-процесуальних правовідносин виступає все те, з приводу чого виникають й існують
самі правовідносини. Адміністративно-процесуальні правовідносини складаються
навколо різноманітних проявів, сторін, властивостей та відношень оточуючого світу.
Це можуть бути: поведінка людей, діяльність органів (установ, організацій); інформація; речі матеріального
світу та операції з ними; документи; строки (час, порядок); місце, де відбувається подія, розташований об’єкт або перебуває
особа; стани; особисті нематеріальні блага.

Адміністративно-процесуальні правовідносини складають органічну
частину системи правових відносин і мають такі основні риси.

1. Адміністративно-процесуальне відношення є юридичним зв’язком
між конкретними суб’єктами, що володіють певними процесуальними правами й обов’язками.
Воно може виникнути мінімум між двома суб’єктами, виступаючи у даному випадку як
передбачений правовою нормою юридичний взаємозв’язок між ними.

2. Адміністративно-процесуальне правовідношення передбачає
визначеність взаємної поведінки його суб’єктів, яка приписується відповідними правовими
нормами. При цьому ступінь визначеності
взаємної поведінки суб’єктів залежить від змісту того чи іншого виду адміністративно-процесуальних
правовідносин, зумовленого характером тієї сфери державного життя, у межах якої
воно виникає. Більшою визначеністю характеризується процесуальний статус суб’єктів
проваджень, які вирішують спори про право.

3. Адміністративно-процесуальні правовідносини завжди виникають
на основі правових норм. Процесуальні публічні відносини можуть існувати тільки
як правові відносини.

4. Реалізація будь-якого адміністративно-процесуального правовідношення,
як і всякого правового відношення взагалі, забезпечується заходами державного впливу.

 

 

Запровадження
адміністративного судочинства в Україні

Процес становлення національної
адміністративної юстиції умовно можна поділити на чотири основні періоди:

1) адміністративна юстиція на Українських землях
доби Російської та Австро-Угорської імперій;

2) адміністративна юстиція часів формування Української
дер­жавності (1917-1920 роки — період Центральної Ради, Геть­манату
та Української Народної Республіки);

3) адміністративна юстиція України часів її перебування
у складі СРСР (1920-1990 роки);

4) новітня адміністративна юстиція
України.

1. Адміністративна юстиція на
Українських землях доби Російської та Австро-Угорської імперій (до 1917 р.)

Аналізуючи деякі історико-правові
документи, можна сказати, що навіть перебуваючи у складі інших держав­них утворень,
незва­жаючи на постійне цілеспрямоване пригнічення української державності, на Українських
землях намагалися створити власні державні інститути, у тому числі й судові ус­станови. Так, Основний Закон, прийнятий вперше в Україні
та під­писаний Пилипом Орликом — Правовий уклад та Конституції відносно прав і вольностей
Війська Запорозького 5 квітня 1710,
що залишився досі першим в історії конституцій­ним документом, містив у собі ознаки
зародження адміністра­тивної юстиції в Україні. За Правовим
укладом та Конститу­цією щодо прав і вольностей Війська Запорозького 1710 р, передбачалося, що у разі допущення провини козацькою
стар­шиною або іншими урядовцями така справа — кримінальна чи якась інша — мала
передаватися на розгляд Генерального Суду.

2. Адміністративна юстиція часів
формування Української державності (1917-1920 роки — період Центральної Ради, Гетьманату
та Української Народної Республіки)

Адміністративна юстиція часів
формування Ук­раїнської державності 1917-1920
років набула досить чітких форм. Зокрема, Конституцією
Української Народної Республіки від 29 квітня 1918 року
визначалися судові органи, уповнова­жені розглядати адміністративні справи, певним
чином закріп­лювався процесуальний порядок здійснення правосуддя. Встановлювалось, що найвищим судом республіки є Генераль­ний
Суд УНР, утворений із колегії, вибраної Всенародними Зборами терміном на п’ять років. Генеральний Суд був наділений повноваженнями
найвищої касаційної інстанції, і не міг бути судом першої і другої ін­станцій та
мати функції адміністративної влади.

Усі спори з приводу розмежування
компетенції, які б вини­кали між органами державної влади, з одного боку, та органа­ми
державної влади і місцевого самоврядування, з іншого, розв’язувалися адміністративними
судами.

Законом про тимчасовий державний устрій України від 29 квітня 1918 року
Генеральний Суд України визнавався вищим судом України з адміністративних справ.

Однак, найбільш змістовно діяльність судових органів
що­до розгляду адміністративних справ визначав проект Основ­ного Державного Закону
УНР доби Директорії (1920 р.). Передбачалося
створення в су­довій системі України Вищого адміністративного суду Украї­ни, який
мав розглядати і вирішувати, дотримуючись судового порядку, питання щодо законності
розпоряджень адміністра­тивних органів і органів самоврядування, а також спори між
адміністративними органами і органами самоврядування. Адміністративними судами нижчої інстанції мали виступати
загальні суди, яким надавалося право вирішу­вати, чи відповідають розпорядження
місцевих органів вимо­гам закону і чи не перевищила місцева влада своєї компе­тенції.

3. Адміністративна юстиція України
часів її перебування у складі СРСР (1920-1990 роки)

Цей період розвитку адмі­ністративної
юстиції доцільно поділити на два
етапи: 1) адмі­ністративна юстиція
радянської України до 1960-х років; 2) адміністративна юстиція України з 1960-х
по 1990-ті роки.

А. І. Єлістратов відстоював доцільність
запровадження адміністративної юстиції в РРФСР і у 1922 році запропонував проект
«Положення про верховний адміністративний суд та про обласні і губернські адміністра­тивні
суди Республіки»‘, який, на жаль, не був прийнятий за­конодавцями ні СРСР,
ні республік.

Цінність цього проекту визначалася
тим, що у ньому про­понувалося визначити важливі процесуальні питання, по­в’язані
із вирішенням публічно-правових спорів: систему адмі­ністративних судів; підсудність
адміністративних справ; вимо­ги, які висувалися до посад суддів адміністративних
судів; форму та зміст адміністративного позову; процесуальний по­рядок розгляду
та вирішення адміністративних справ; принци­пи адміністративного процесу; процедуру
постановлення рі­шення адміністративних судів та зміст таких рішень; особли­вості
оскарження рішень адміністративних судів.

Подальший розвиток інституту
адміністративної юстиції був пов’язаний із прийняттям відомого Указу Президії Верховної
Ради УРСР «Про дальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному
порядку»‘, який чітко і од­нозначно визнав за громадянами право звертатися
до суду за захистом своїх прав, порушених у процесі притягнення їх до адміністративної
відповідальності. Зазначений нормативний акт знову поставив на порядок
денний питання про можли­вість існування в УРСР адміністративної юстиції.

Суттєве значення для розвитку
вітчизняної адміністратив­ної юстиції мало також прийняття 18 липня 1963 року Цивіль­ного процесуального кодексу УРСР, який поряд із розглядом справ про спори,
що виникають з цивільних, сімейних, трудо­вих та колгоспних правовідносин, передбачав
процедуру вирішення справ, що виникають з адміністративно-правових від­носин. Особливістю
таких справ, так само як і справ окремого провадження, було те, що вони розглядалися
за загальними правилами судочинства, крім певних винятків, встановлених Цивільним
процесуальним кодексом УРСР.

Справи адміністративно-правового
характеру, які роз­глядалися у порядку
цивільного судочинства, належали до трьох основних груп:

1) адміністративні справи, пов’язані
з реалізацією громадяна­ми своїх виборчих прав;

2) адміністративні справи, пов’язані
із рішеннями, діями або бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого
самоврядування, посадових і службових осіб;

Наступним кроком, зробленим у
напрямку започаткування в УРСР адміністративної юстиції, стало прийняття Консти­туції Української РСР від 20 квітня
1978 року, де було чітко сформульовано
право громадян УРСР на оскарження дій службових осіб, державних і громадських органів.

Поряд з цим змін зазнала також і судова система, яка відтепер поділялася на дві гілки:

— суди
загальні, до яких належали Верховний
Суд України, обласні суди. Київський міський суд, міжрайонні (окружні) суди, районні
(міські) народні суди;

— суди
спеціалізовані — Вищий арбітражний
суд України, ар­бітражні суди областей, міста Києва.

Однак, Консти­туція Української РСР 1978 року не створила
необхідних пе­редумов, які б дозволили існування повноцінного інституту адміністративної
юстиції. Головна проблема полягала тут у тому, що судовий порядок оскарження дій
службових осіб державних та громадських органів Конституцією лише визна­вався, його
ж детальне регулювання мало здійснюватися окре­мим законодавчим актом.

Наступним досягненням у справі становлення інституту
адміністративної юстиції в Україні можна вважати прийняття 5 червня 1981 року Закону УРСР «Про судоустрій Україн­ської
РСР який хоча і не містив положення
про адміністра­тивні суди та адміністративну юстицію, однак з урахуванням положень
Конституції УРСР 1978 р. закріплював низку над­звичайно важливих для здійснення правосуддя та організації
судових органів принципів і правових гарантій.

Крім того, законом передбачався порядок утворення
судо­вих органів усіх ланок — від місцевих судів до Верховного Суду — визначався
їх склад та повноваження.

4. Новітня адміністративна юстиція
України

Цей період становлення адміністративної
юстиції України ха­рактеризується активним розвитком, по-перше, національного законодавства
про адміністративну юстицію, по-друге, наукових досліджень даного правового інституту.

Становлення новітньої адміністративної
юстиції України було ознаменоване, перш за все, проголошен­ням державного суверенітету
України та створенням незалеж­ної Української держави — України, шляхом прийняття
16 липня 1990 року Декларації про державний суверенітет Украї­ни’ та 24 серпня 1991
року Акта проголошення незалежності України. Створено було політичні, законодавчі та організаційно-правові
передумо­ви для розбудови власних органів державної влади, у тому числі й судової
системи, закріплювалися вихідні засади органі­зації адміністративних судів та здійснення
адміністративного судочинства.

Активне запровадження адміністративної
юстиції в Україні розпочалося із схвалення Верховною Радою 28 квітня 1992 року Концепції судово-правової реформи
в Україні.

Головною метою судово-правової реформи і формування
незалежної судової влади визнавалася перебудова судової системи, створення нового
законодавства, вдосконалення існуючих форм судочинства. У цьому документі
досить вичерпно регламентувалися засади органі­зації адміністративних судів, визначалося
їх місце у загальній системі судових органів та перспективи розвитку адміністра­тивної
юстиції в процесі реформування судової влади в Ук­раїні.

Подальший розвиток національної
адміністративної юстиції був пов’язаний з прийняттям Основного Закону України, нормативно-правового
акту, яким безпосередньо було запроваджено основи адміністративної юстиції в Україні,
зокрема, визначено її місце у системі судової влади та загальні принципи її здійснення.

У розділі VIII «Правосуддя» КУ врегульова­но питання, пов’язані
із здійсненням правосуддя в державі, ви­значено юрисдикцію і систему судів, принципи
організації системи судів загальної юрисдикції. Конституцією України закріплено також принципи здійснення правосуддя суддями, особливості
і порядок заміщення посад суддів.

Про нагальність створення правової бази для повноцінного
запровадження в Україні такої форми судового захисту прав і свобод громадян у сфері
виконавчої влади як адміністративна юстиція зазначалось також і у Концепції адміністративної ре­форми в
Україні, схваленої Указом Президента
України від 22 липня 1998 року «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної
реформи в Україні». Зазначеною Концепцією декларувалася
потреба поетапного формування Вищого адміністративного суду України, апеля­ційних,
місцевих адміністративних судів та прийняття Адмі­ністративно-процесуального кодексу
України, який би регулю­вав порядок розгляду справ цими судами.

Остаточним кроком у формуванні
адміністративної юстиції в Україні слід вважати прийняття 7 лютого 2002 року Закону «Про судоустрій України»‘, яким вперше в державі за всіх часів
її існування закріплено структуру та повноваження ад­міністративних судів, які власне
і мали здійснювати правосуд­дя в публічно-правових справах, й таким чином втілено
кла­сичну модель адміністративної юстиції.

І, нарешті, своєрідним завершальним
етапом формування інституту національної адміністративної юстиції стало при­йняття 6 липня 2005 року
Кодексу адміністративного судо­чинства
України (далі — КАС України), який
визначив пов­новаження адміністративних судів щодо розгляду справ адмі­ністративної
юрисдикції, порядок звернення до адміністратив­них судів і порядок здійснення адміністративного
судочинства.

Підсумовуючи аналіз новітньої
доби адміністративної юстиції України, зазначимо, що цей період умовно можна поді­лити
на два етапи:

— перший етап почався з 1990 року і тривав до 2002 року.
Характерними ознаками адміністративної юстиції цього пе­ріоду є факт розгляду та
вирішення публічно-правових спо­рів загальними та господарськими судами у порядку,
відпо­відно, цивільного та господарського процесів;

— другий етап розпочався у 2002 році, з моменту
створення адміністративних судів, відтоді розгляд та вирішення спо­рів публічно-правового
характеру поступово починає здійс­нюватися цими спеціально створеними судовими органами.Однак, відповідно до перехідних положень КАС України до початку
діяльності окружних (місцевих) адміністратив­них судів підсудні йому справи вирішуються:

а) місцевими загальними судами;

б) відповідними господарськими судами.