Государственное регулирование сельского хозяйства в Украине

Понятие,
сущность и принципы государственного регулирования сельского хозяйства и их
правовое закрепление

Государственно-правовое
регулирование  сельского хозяйства представляет собой совокупность экономико-правовых мер по целенаправленному воздействию государства на аграрные правоотношения. Сущность государственного регулирования заключается в принятии нормативно-правовых актов, создании, организации деятельности и определении компетенции системы государственных органов в области сельского хозяйства.

Переход к рыночной экономике не означает отказ от государственного регулирования (именно регулирования, а не управления) аграрного сектора. В современных условиях только государство
сможет обеспечить наиболее рациональное использование сельскохозяйственных земель,
равенство всех форм собственности и хозяйствования, гарантировать развитие предпринимательства,
производство необходимой и качественной продукции. Важными механизмами правового регулирования выступают демонополизация промышленности, что будет способствовать развитию конкуренции и снижению цен на сельскохозяйственную продукцию, приватизация государственного имущества в АПК. Только государство может применять такие экономические
рычаги, как налоговые льготы, дотации, субсидии, льготное кредитование. К инструментарию
государственного регулирования сельского хозяйства также относятся государственные
закупки сельскохозяйственной продукции в целях обеспечения продовольственной безопасности
государства и выполнения социальных функций, государственное финансирование научно-исследовательских работ в приоритетных отраслях аграрного производства (элитное семеноводство, племенное животноводство и т.п.), экспортные субсидии и др. Поэтому сегодня речь идет только об изменении методов этого регулирования.

Государственное регулирование
экономического и социального развития осуществляется путем разработки и утверждения
общегосударственных программ экономического, научно-технического, социального развития,
охраны окружающей среды и применения преимущественно экономических методов, методов
стимулирования.

Государственная регуляторная
деятельность в сфере сельского хозяйства основывается на определенных принципах — основополагающих
идеях, принципах, которым должен отвечать действующая система аграрного законодательства
в взаимосвязях субъектов государственной власти с субъектами сельскохозяйственного
производства. К ним относятся следующие.

1. Принцип законности, который является общеправовым принципом. На нем базируется вся правовая система Украины, присущ он и аграрному праву. Этот принцип означает,
что государство направляет свои усилия на четкое и безусловное соблюдение законности
в хозяйственной деятельности со стороны аграрных товаропроизводителей, а также со
стороны государственных органов, осуществляют регуляторную деятельность в сельском
хозяйстве. Так, согласно ч. 2 ст. 19 Конституции Украины органы государственной
власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать
лишь на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией
и законами Украины.

2. Принцип создания
равных правовых и экономических условий для развития аграрных товаропроизводителей
всех форм собственности и организационно-правовых форм. Согласно законодательству Украины (ч. 4 ст. 13 Конституции Украины) государство обеспечивает защиту всех
субъектов права собственности и хозяйствования, социальную направленность экономики. Все субъекты права собственности равны перед законом.

3. Принцип свободы предпринимательской деятельности. Этот принцип заключается в том, что все субъекты сельскохозяйственного производства имеют право осуществлять любые виды деятельности, не запрещенные законом, с целью получения прибыли. Однако,
свобода предпринимательской деятельности имеет определенные, определенные законом
пределы и предполагает не только установление прав, но и выполнение обязанностей
(своевременной уплаты налогов, производства качественной сельскохозяйственной продукции,
бережного отношения к природным ресурсам, в частности к земле и т.д.), а также определение статуса органов государственной власти в сфере регулирования сельскохозяйственной
деятельности.

4. Принцип сочетания отраслевого и территориального развития. Разнообразие климатических условий обусловливает производство определенных сельскохозяйственных культур в различных регионах, и поэтому возникает потребность в их перемещении в те регионы, где они не выращиваются. Этим обеспечивается установление баланса выращивания и потребления,
а также поставки в соответствующие регионы.

5. Принцип невмешательства государства в непосредственную производственно-хозяйственную деятельность субъектов аграрного производства. В законодательстве Украины закреплено, что вмешательство
в хозяйственную деятельность сельскохозяйственных предприятий со стороны государственных
органов и их должностных лиц не допускается. Убытки, причиненные таким неправомерным
вмешательством, подлежат возмещению за счет виновных. Однако эти положения не ограничивают
права государственных органов по осуществлению контроля за хозяйственной деятельностью
аграрных товаропроизводителей.

6. Принцип аграрного протекционизма. Через большую значимость
и незаменимость сельскохозяйственной продукции для жизнедеятельности человека и
общества, а также объективную специфику аграрного производства (зависимость от природно-климатических
условий, сезонность и т.д.) и тяжелое положение аграрных товаропроизводителей на
сегодня возникает потребность в государственной поддержке аграрного сектора экономики
Украины. Данный принцип закреплен в законодательстве, прежде всего в Законе Украины
от 24 июня 2004 «О государственной поддержке сельского хозяйства Украины».

Кроме приведенных,
выделяют еще и такие принципы, как содействие развитию аграрного рынка, приоритетного
развития сельскохозяйственного производства и АПК в целом, защиты национального
аграрного товаропроизводителя, развития экономической конкуренции и др. Этот перечень
не является исчерпывающим в связи с развитием аграрного сектора экономики и системы государственного регулирования сельского хозяйства Украины.

Правовые основы государственной регулятивной деятельности в сельском хозяйстве

Сельское
хозяйство является центральным звеном агропромышленного комплекса Украины. Агропромышленный комплекс — это совокупность отраслей экономики, связанных с производством продовольствия и предметов широкого потребления из сельскохозяйственного сырья и поставкой их населению. Он условно делится на 3 группы отраслей: отрасли, производящие средства производства для сельского хозяйства, осуществляют его материально-техническое обеспечение и производственное обслуживание; непосредственно сельскохозяйственное производство; отрасли, обеспечивающих движение продуктов производства от сельского хозяйства до конечного потребителя.  

Государственно-правовое
регулирование сельского хозяйства представляет собой совокупность мероприятий по
определению системы органов государственного управления в аграрной сфере, принятия
и выполнения аграрно-правовых актов, закрепление определенных полномочий этих органов. 

В
аграрной сфере принимаются такие понятия как «управление» и «регулирование».
Разница между этими понятиями заключается в широте воздействия на определенные виды
общественных отношений.Регулирования непосредственно не связано с подчинением, но
предполагает управленческое воздействие. Употребление в законодательстве терминов «управление», «регулирование» подтверждает ширину и глубину вмешательства государственных органов в ту или иную сферу. 

Если
основой государственного управления агропромышленным комплексом влияние на развитие,
то регулирование — это такой целенаправленное воздействие субъектов на объект, когда
определяются направление, границы функционирования объекта, глобальные стратегические
цели, основные задачи, средства их решения. Государственное регулирование отличается от государственного управления спецификой методов и форм воздействия, а также субъектами. 

Анализ
действующего законодательства показывает, что регулирование определяет направление
деятельности нескольких систем отраслевых органов, постановку общих вопросов, а
управление обеспечивает непосредственное влияние на предприятия и учреждения, то
есть такое воздействие, когда между субъектом и объектом управления нет промежуточных
звеньев. Управление, не имеет непосредственного характера, становится регулированием. Признаками государственного регулирования отношений в аграрной сфере являются: его государственно-правовой характер; в нем проявляется внутренняя функция государства; его содержание — поддержка в определенном режиме денежно-финансовой системы; регулирования расходов государства и жизненного уровня населения; регулирования социальной инфраструктуры; регулирования внешнеэкономических связей; регулирования на макроуровне структуры производства; разработка организационно-экономических мероприятий по охране окружающей среды и др.  

Государственное
регулирование имеет целью достижение сельским хозяйством максимальной эффективности
для удовлетворения спроса населения на продукты питания, сырье и продовольствие
растительного и животного происхождения. Задачей его является координация и развитие межотраслевых и внутриотраслевых связей. 

Вышеупомянутое позволяет определить государственное
регулирование как совокупность экономико-правовых мер, направленных на установление
рыночных отношений, разгосударствление, приватизацию, предпринимательство, развитие
села и различных форм хозяйствования с целью улучшения организации производства
и доведение до потребителя продукции сельского хозяйства. 

Субъектами государственного управления агропромышленным
комплексом являются органы государственного управления, осуществляющие государственно-правовое
регулирование сельским хозяйством, обеспечивают соблюдение аграрного законодательства,
управления подчиненными структурами, а также органы сельскохозяйственных инспекций
и контроля за деятельностью сельскохозяйственных товаропроизводителей. 

Об Объектами государственно-правового регулирования
являются материальные средства и формы ведения сельскохозяйственного производства. К основным из них относятся земли сельскохозяйственного назначения, является главным средством сельскохозяйственного производства и пространственно-операционным базисом;  все отрасли и подотрасли сельскохозяйственного производства (растениеводство, животноводство, садоводство, огородничество); отношения ветеринарного обслуживания сельскохозяйственных товаропроизводителей и граждан-владельцев скота и птицы. 

В порядке государственно-правового регулирования
агропромышленного комплекса принимаются и применяются соответствующие законодательные
акты: 

Переход Украины к рыночной экономике предусматривает
принятие и реализацию соответствующих законодательных актов; формирование системы
экономических институтов государственного управления; разработку и согласование
стратегии экономической, социальной и научно-технической политики; укрепление условий
функционирования рыночных отношений; регулирования предложений и спроса на товары; перераспределение доходов населения и субъектов хозяйствования;стимулирование производства новой продукции; бюджетное финансирование региональной политики; сохранения окружающей природной среды. С целью выполнения перечисленных задач концепция Национальной программы возрождения села на 1995-2005 года1, одобренная постановлением Верховной Рады Украины от 4 февраля 1994 г., предусматривает: проведение аграрной реформы; создание экономического механизма рыночного типа; формирование многоотраслевой производственной сферы села на современной технологической основе; совершенствование структуры производства в агропромышленном комплексе; восстановления плодородия земли; рациональное использование природных ресурсов; разработку системы законодательных и нормативных актов; государственной структуры управления развитием села согласно межотраслевого характера проблем и др.  

В
этой связи можно говорить о наличии соответствующих принципов государственного регулирования
сельского хозяйства, что, как правило, отражены в действующей правовой системе:
одни из них непосредственно зафиксированы в правовой норме; другие нужно выводить из общего направления правового регулирования взаимоотношений субъектов; третьи закреплены в локальном законодательстве;  четвертые хотя и не получили конкретного отражения в законодательстве, но таковы, что пронизывают систему законов и норм. 

Одним из таких принципов является создание
равных условий для развития всех форм собственности. Законодательство устанавливает
как равенство субъектов права собственности, так и паритет форм хозяйствования,
организованных на базе различных форм собственности. 

Все
субъекты сельскохозяйственного производства имеют право проводить производственную
деятельность с целью получения прибыли, который формирует принцип свободы предпринимательской
деятельности. Однако воля предпринимательской деятельности предполагает не только независимую практическую реализацию целей сельскохозяйственных товаропроизводителей, но и определение определенных прав и обязанностей этих производителей, а также определение статуса органов власти и управления в сфере сельскохозяйственной деятельности.  

Кроме
приведенных, большое значение имеют принципы законности, сочетания отраслевого и
территориального развития, единения и дифференциации в подходе к субъектам сельскохозяйственной
деятельности, взаимодействия и согласования деятельности всех предприятий агропромышленного
комплекса, принцип достижения конечных результатов в сельскохозяйственном производстве. Они не являются исчерпывающими в связи с развитием как аграрного сектора экономики в целом, так и самой системы государственного регулирования сельского хозяйства в частности.

Формы
и методы регулятивной деятельности государственных органов в сельском хозяйстве

Увеличение масштабов и усложнение сельскохозяйственного производства, качественные сдвиги в экономике, и коренные изменения в организации сельского хозяйства вызывают потребность в системном, комплексном анализе деятельности государственного аппарата управления этой сферой. Поэтому важно исследовать суть регулирования ней, раскрыть его формы и методы. 

Формы
непосредственно отражают действия государственных органов по регулированию деятельности
сельскохозяйственных предприятий, их структуру и основы реализации ими своих функций.

По своему содержанию и направленности формы регулирования разнообразны. Целесообразно придерживаться такой классификации: правотворческая,
правоприменительная, правоохранительная, организационная. 

Все формы деятельности органов государственного регулирования в области сельского хозяйства взаимосвязаны. Поэтому только их комплексное использование позволяет оптимально решить задачи, которые возникают перед сельскохозяйственным товаропроизводителем, рационально применять имеющиеся юридические средства. 

Правотворческую
деятельность — осуществляют уполномоченные органы государства, законодательной и исполнительной власти по изданию соответствующих правовых актов по вопросам сельского хозяйства. 

Правовые акты органов государства направлены на совершенствование организации и деятельности отраслевого аппарата, улучшения планирования, морального и материального стимулирования труда работников сельского хозяйства; внедрение в сельскохозяйственное производство достижений науки, экономических стимулов хозяйствования; наиболее эффективно использование материально-технических и финансовых средств; укрепление законности. С помощью правовых актов определяется порядок осуществления хозяйственной деятельности субъектов сельскохозяйственного производства; основы их правового положения; режим земель сельскохозяйственного назначения. 

Правотворчество субъектов государственного регулирования заключается в разработке, обсуждении и принятии законодательных и других нормативных актов. 

Статья 92 Конституции Украины констатирует, что только законами определяются основы использования природных ресурсов, основы социальной защиты, регулирования труда, правовые основы и гарантии предпринимательства и др. Субъектами правотворчества также органы исполнительной власти. 

Правовые нормы постоянно изменяются в соответствии с тех задач, которые стоят перед этой отраслью, наличия материальных и финансовых возможностей государства и сельскохозяйственного производства. 

Итак, правотворческая деятельность государства и его органов определяется важностью роли права в регулировании общественных отношений в аграрном секторе экономики Украины. 

Суть
правотворческой деятельности заключается в том, чтобы реализовывать в конкретных
жизненных обстоятельствах аграрную политику государства, правовые нормы. Она является
оперативно-творческой: требует инициативы, активности, целеустремленности в решении
задач, учета всех обстоятельств, складывающихся в конкретной области, в каждом хозяйстве.

Правоприменительная
деятельность получает свое юридическое отражение в издании правовых актов индивидуального характера, содержащие государственно-властные распоряжение относительно субъективных прав и юридических обязанностей различных органов, должностных лиц, субъектов сельскохозяйственного производства. Конкретность таких распоряжений проявляется в том, что: они персонифицированы, т.е. их адресатом является определенное лицо; с их помощью решаются индивидуальные вопросы, возникающие в сфере государственного регулирования; они являются юридическими фактами, обусловливающие возникновение конкретных отношений. Индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственного регулирования сельского хозяйства, однако главным требованием по ним является их соответствие нормативным актам. 

Правоохранительная
деятельность, являясь важной формой государственного регулирования, проявляется в проверке соответствия всей фактической деятельности нормам права, в отстаивании общегосударственных интересов, прав сельскохозяйственных производителей, работников отрасли. Необходимость правоохранительной деятельности объясняется имеющимся фактам нарушения правовых норм. 

Эти нарушения имеют как активную, так и пассивную
формы. Нарушения в активной форме проявляются в том, что отдельные лица прямо нарушают
предписания правовых норм (хищение имущества, пренебрежение нормами законодательства
о земле и природопользования, игнорирование агротехнических и зоотехнических требований,
сдача нестандартной продукции и т.п.). В пассивной форме нарушения правовых норм
выражаются в бездействии, отсутствии разумного и твердого распорядительства, бесхозяйственности.

Правоохранительная деятельность заключается в осуществлении органами государства контрольно-надзорных полномочий, проведении проверок фактического выполнения исполнительно-распорядительных функций; принятии решений по восстановлению нарушенных прав предприятий и организаций; принятии мер по предупреждению неправомерных действий в будущем. При этом органы государства применяют уголовно-правовые и административно-правовые средства защиты. 

В своей правоохранительной деятельности,
органы государственного регулирования осуществляют государственный контроль за использованием
земель, правильной эксплуатацией машинно-тракторного парка, применением других материально-технических
средств, принимают меры по охране природы, рационального использования оросительных,
обводнительных и других мелиоративных сооружений, охране поверхностных и подземных
вод, полезащитных лесонасаждений, посевов, соблюдение правил содержания животных.
Высшие органы государства отменяют или прекращают незаконные акты других субъектов
государственного регулирования.

Охрану общественных отношений в сельском хозяйстве государство обеспечивает также привлечением виновных лиц к уголовной, административной, гражданской, дисциплинарной ответственности. 

Целью организационной деятельности государственных органов в сельском хозяйстве является обеспечение четкой, максимально эффективной деятельности этой отрасли и прочно связанных с ними других отраслей АПК. Естественно, что для функционирования сельского хозяйства большое значение имеют содержание и сущность организационных действий всех систем органов законодательной и исполнительной власти. Организационными формами государственного регулирования сельского хозяйства является — разъяснение содержания нормативных актов; проведения служебных совещаний; составление инструктивных писем, обобщений и т.д.. 

Итак, правотворческая, правоприменительная, правоохранительная и организационная деятельность — это основные формы государственного регулирования сельского хозяйства. 

Методам государственного регулирования сельского
хозяйства, других отраслей в научной литературе уделено достаточно большое внимание.
В научном понимании метод является совокупностью однородных средств, приемов, которые
применяются систематически при реализации функций государственного регулирования.

Применение того или иного метода определяется характером регулируемых отношений, спецификой объектов регулирования, компетенцией субъекта регулирующей деятельности, важностью регулируемого вопрос, соотношением между субъектом и объектом. Но при любых обстоятельствах применение того или иного метода должно быть продиктовано не субъективным желанием субъекта регулирования, а обусловлено научными принципами деятельности по регулированию сельского хозяйства, предусматриваться или разрешаться правовыми нормами. 

Методы не остаются неизменными. Сочетание методов государственного регулирования сельского хозяйства, выделение из них ведущих, определяющих зависит от уровня производительных сил и состояния производственных отношений. Оптимальное развитие общественных процессов достигается при условии применения всей совокупности методов. 

Каждый из них своеобразно влияет на участников общественного производства, деятельность органов государственного регулирования сельского хозяйства, сельскохозяйственного товаропроизводства. 

Все методы государственного регулирования сельского хозяйства традиционно делятся на общие и специальные. К общим следует отнести экономические и административные. Они реализуются на всех уровнях государственного регулирования, направленные непосредственно на производство сельскохозяйственной продукции, могут применяться к каждому объекту управления. 

Специальные
методы  являются частью общих методов, которые конкретизируют общие методы, и вместе с другими методами способствуют осуществлению общего регулирования сельского хозяйства. 

Важнейшим среди методов государственного регулирования сельского хозяйства являются: убеждение, разрешения, метод
прямых указаний, административный, экономический, метод рекомендаций. 

Метод убеждения представляет собой комплекс воспитательных, разъяснительных и поощрительных действий, которые осуществляются с целью обеспечения высокой организованности и дисциплины, добросовестного выполнения и соблюдения социальных и технических норм. 

Это — воспитательная работа, способствует углублению работниками собственного опыта, распространению достижений науки и техники, повышению правовой культуры, моральное и материальное поощрение работников. 

В практике регулирования сельского хозяйства государственные органы все чаще применяют метод
разрешения. Основа его — усиление самостоятельности в деятельности хозяйств, значительное повышение квалифицированности кадров, рост активности сельскохозяйственных производителей в управлении производством. Применяя метод разрешения, государственные органы предоставляют право сельскохозяйственным предприятиям самим решать тот или иной вопрос. 

Метод прямых
указаний заключается в подготовке актов, в которых определяется конкретное поведение, не
допускает никаких отклонений, и которыми руководствуется субъект в своей хозяйственно-производственной
деятельности.

Метод прямых указаний, применяемый государственными
органами относительно сельскохозяйственных предприятий, должно способствовать тому,
чтобы их деятельность отвечала общегосударственным интересам. Однако при этом не
должно быть вмешательства в организаторскую деятельность внутрихозяйственных органов.

В государственном регулировании сельского хозяйства применяется также метод рекомендаций. Он заключается в том, что государственные органы предлагают тот или иной вариант решения, а хозяйства сами определяют его приемлемость. Рекомендации, в отличие от обязательных предписаний, выполняются на принципиально новых началах вследствие своей авторитетности и научной обоснованности. 

Особенность рекомендательной нормы состоит в том, что она не носит обязательный характер. Рекомендации, даже если они изложены в форме юридического акта, содержат положения, выполнение которых юридическими санкциями не обеспечивается. Поэтому их нельзя считать правовыми установками; они лишены обязательности выполнения. Рекомендательная норма определяет направления решения того или иного вопроса. Если ее принято, она приобретает признаки внутрихозяйственной и становится регулирующей для данного хозяйства. 

Административный
и экономический методы являются основными в деятельности государственных
органов, регулирующих сельское хозяйство. Они взаимообусловлены и дополняют друг
друга. Противопоставлять их нельзя. Оптимальное регулирование сельским хозяйством
достигается при условии неразрывного единства экономических и административных методов.

Административные
методы государственного регулирования — способы и приемы воздействия на управляющую и управляемую
системы, их отдельные элементы с использованием отношений субпидрядности. Особенность
этих методов состоит в том, что с их помощью осуществляется прямое воздействие на
управляемый объект; определяются ближайшие задачи последнего, порядок и сроки их
выполнения, ресурсы и условия работы управляемого объекта.

Экономическими
методами можно считать такую совокупность средств воздействия, основанной на применении системы
экономических стимулов (оплата труда, премирование, цена, себестоимость, хозрасчет,
прибыль, рентабельность, кредит и т.д.), которые способствуют материальной заинтересованности
и предусматривают материальную ответственность управленческих работников и коллективов.

Методом государственного регулирования сельского
хозяйства является и ценообразование. Министерство финансов Украины разрабатывает и доводит до сельскохозяйственных товаропроизводителей ориентировочные закупочные цены и порядок закупок и расчетов за зерно и другую продукцию ежегодно. Происходит поэтапный переход к паритетным закупочным ценам на сельскохозяйственную продукцию, реализуемую по государственному контракту и государственным заказам. Нормы прибыли должны обеспечивать сельскохозяйственным производителям оптимальные условия для расширенного воспроизводства и согласовываться с платежеспособным спросом населения.

Согласно Закону Украины от 17 октября 1990 «О приоритетности социального развития села и АПК в народном хозяйстве» редакции Закона от 15 мая 1992) производится государственное инвестирование развития социальной сферы села и АПК. Строительство в сельской местности объектов образования, здравоохранения, водопроводов, линий газоснабжения, электроснабжения и т.п. осуществляется за счет государственного и местного бюджетов. 

Экономическим методом является льготное кредитование. Для поддержки фермерских хозяйств и создание стабильных условий получения кредита банка, используются средства Украинского государственного фонда поддержки фермерских хозяйств. 

В современных условиях экономические методы являются наиболее действенными средствами воздействия на объекты государственного регулирования, так как их применение позволяет создавать экономические условия, подталкивают сельскохозяйственных производителей действовать в направлении, нужном обществу, решать те или иные вопросы соответствии с общегосударственными и личных интересов. Они позволяют сохранить свободный выбор поведения. 

Итак, под методами государственного регулирования
сельского хозяйства следует понимать способы, приемы, применяемые в процессе регулятивной
деятельности органами законодательной и исполнительной власти для решения задач
в сфере сельскохозяйственного производства с целью достижения определенных результатов.