Порядок назначения дипломатических представителей
Содержание страницы:
Порядок
назначения дипломатических представителей. Привилегии и иммунитеты дипломатических
представителей и дипломатических представительств. Обязанности дипломатов по отношению
к государству — пребывания
Привилегии, т. е. преимущества, и иммунитеты как
совокупность особых прав, характеризующих невосприимчивость к юрисдикции, предоставляются
как зарубежным органам внешних сношений, так и их главам и сотрудникам. Соответственно
различаются привилегии и иммунитеты дипломатического представительства и привилегии
и иммунитеты дипломатических агентов.
Привилегии и иммунитеты дипломатического представительства. Дипломатическому представительству как органу
аккредитующего государства на территории государства пребывания в соответствии
с международным правом и национальным законодательством предоставляются особые
льготы, преимущества.
В соответствии со ст. 22 Венской конвенции о дипломатических
сношениях помещения представительства неприкосновенны. Власти государства пребывания
не могут вступать в эти помещения без согласия главы представительства. Как сами
помещения, так и находящееся в них имущество, а также средства передвижения не
могут подвергаться обыску, реквизиции, аресту и исполнительным действиям.
Эти конвенционные нормы воспроизведены в Положении
о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории
СССР 1966 г., которое в определенной мере продолжает регламентировать поведение
российских правоохранительных органов. Это учтено (к сожалению, не во всем) в ряде
специальных законов. Так, в Законе РСФСР «О милиции» 1991 г. при закреплении
в ст. 11 права сотрудников милиции беспрепятственно входить в помещения, занимаемые
предприятиями, учреждениями и организациями, и проводить осмотр в одном случае
(п. 25) сделана важная оговорка: «кроме иностранных дипломатических представительств»,
в Другом (п. 18) такая оговорка отсутствует, хотя регулируются сходные ситуации.
Неприкосновенны архивы, документы, официальная
корреспонденция представительства. Это преимущество отличается от провозглашенного
в ч. 2 ст. 23 Конституции права каждого на тайну переписки и т. п., поскольку не
может быть ограничено на основании судебного решения.
Согласно Конвенции государство пребывания должно
разрешать и охранять свободные сношения для всех официальных целей. С этим связано
право представительства использовать все подходящие средства, включая дипломатических
курьеров. Дипломатическая почта не подлежит ни вскрытию, ни задержанию. Для установки
и эксплуатации радиопередатчика необходимо согласие государства пребывания.
В отношении помещений представительства — как
собственных, так и наемных — предусмотрено освобождение от налогов, сборов и пошлин,
кроме тех, которые представляют собой плату за конкретные виды обслуживания.
Представительству и его главе принадлежит право
пользоваться флагом и эмблемой своего государства на принадлежащих им помещениях
и средствах передвижения.
Конвенция возлагает на государство пребывания
специальную, как сказано в ч. 2 ст. 22, обязанность принимать все надлежащие меры
для защиты помещений представительства от всякого вторжения или нанесения ущерба
и для предотвращения всякого нарушения спокойствия представительства или оскорбления
его достоинства. Это обязательство учтено в Федеральном законе «Об органах
федеральной службы безопасности в Российской Федерации» 1995 г. В перечне ее
обязанностей: обеспечивать во взаимодействии с органами внутренних дел безопасность
представительств иностранных государств на территории Российской Федерации (п.
«н» ст. 12).
Вместе с тем согласно ч. 3 ст. 41 Конвенции помещения
представительства не должны использоваться в целях, не совместимых с его функциями.
Привилегии и иммунитеты главы дипломатического
представительства и дипломатических агентов. Конвенция содержит общие для всех дипломатических агентов, включая главу дипломатического
представительства, нормы относительно привилегий и иммунитетов. Прежде всего зафиксирована
неприкосновенность личности, исключающая арест или задержание в какой бы то ни было
форме. В данной ситуации даже судебное решение не может
быть основанием ареста, заключения под стражу или содержания под стражей.
Государство пребывания обязано относиться к нему
с должным уважением и принимать все надлежащие меры для предупреждения каких-либо
посягательств на его личность, свободу и достоинство. При этом его частная резиденция
пользуется той же неприкосновенностью и защитой, что и помещения представительства.
Воплощением и конкретизацией этой общей нормы
являются обязательства государств в соответствии с Конвенцией о предотвращении
и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том
числе дипломатических агентов, 1973 г.
Иммунитет от гражданской юрисдикции не распространяется
на случаи:
а) вещных исков, относящихся к частному недвижимому
имуществу, находящемуся на территории государства пребывания, если только дипломат
не владеет им от имени аккредитующего государства для целей представительства;
б) исков, касающихся наследования, в отношении
которых дипломат выступает в качестве исполнителя завещания, попечителя над наследственным
имуществом, наследника или отказополучателя как частное лицо, а не от имени аккредитующего
государства;
в) исков, относящихся к любой профессиональной
или коммерческой деятельности, осуществляемой дипломатом в государстве пребывания
за пределами официальных функций.
В связи с последним пунктом следует иметь в виду,
что согласно ст. 42 Венской конвенции дипломатический агент не должен заниматься
в государстве пребывания профессиональной или коммерческой деятельностью в целях
личной выгоды.
Дипломатический агент не обязан давать показания
в качестве свидетеля. К этой норме Конвенции Положение 1966 г. добавляет, что в
случае согласия давать такие, показания он не обязан для этого являться в судебные
или следственные органы.
Предусмотрено освобождение дипломатов от всех
налогов, сборов и пошлин, за исключением косвенных налогов, включаемых в цену товара
или обслуживания, сборов за конкретные виды обслуживания, налогов на наследство
и частное недвижимое имущество, регистрационных, судебных пошлин и т. п.
Ввозимые в страну предметы, предназначенные для
личного пользования дипломата или членов его семьи, освобождаются от таможенных
пошлин. Личный багаж дипломата освобождается от таможенного досмотра, если нет
оснований предполагать, что в нем содержатся предметы, ввоз или вывоз которых
запрещен.
Указанными «в Венской конвенции привилегиями
и иммунитетами пользуются члены семьи дипломатического агента, живущие вместе с
ним, если они не являются гражданами государства пребывания.
Дипломатические курьеры при исполнении своих обязанностей
пользуются личной неприкосновенностью и не подлежат аресту или задержанию в какой
бы то ни было форме.
В определенной степени привилегии и иммунитеты
распространяются на членов административно-технического и обслуживающего персонала
и живущих вместе с ними членов семей (при этом ко всем относится оговорка: «если
они не являются гражданами государства пребывания или не проживают в нем постоянно»).
Как сказано в преамбуле Венской конвенции о дипломатических
сношениях, привилегии и иммунитеты «предоставляются не для выгод отдельных
лиц, а для обеспечения эффективного осуществления функций дипломатических представительств
как органов, представляющих государства». Из этого следует норма, что в иммунитете
от юрисдикции дипломатических агентов может отказать только само аккредитующее государство.
Совершение дипломатическим агентом серьезного
правонарушения может стать основанием для объявления его нежелательным лицом (persona non grata). В таком случае аккредитующее
государство должно отозвать такое лицо. Иммунитет дипломата от юрисдикции государства
пребывания не освобождает его от юрисдикции аккредитующего государства.
Окончание
миссии главы дипломатического представительства
Установление дипломатических отношений и учреждение
представительств осуществляется по соглашению государств. Установление дипломатических
отношений не всегда влечет за собой учреждение представительства.
Процедура назначения и принятия дипломатического
представителя называется аккредитацией или аккредитованием. До официального назначения
главы представительства государство должно получить агреман, т.е. согласие страны
пребывания на назначение именно данного лица в соответствующем качестве. Страна
пребывания может отказать в агремане без объяснения мотивов отказа. После получения
агремана глава представительства становится persona grata (буквально — желательным
лицом). Члены представительства в принципе должны быть гражданами аккредитующего
государства.
После получения агремана и официального назначения
глава представительства получает подписанные главой его государства верительные
грамоты, т.е. полномочия общего характера. Аккредитация завершается вручением грамот
главе государства назначения, после чего представитель может приступить к выполнению
своих функций.
Миссия дипломатического представителя прекращается
по инициативе его государства (отставка, новое назначение, болезнь) либо по инициативе
страны пребывания в случае признания данного лица persona non grata (нежелательным
лицом), для чего должны быть достаточно серьезные основания. Таковыми для прекращения
деятельности всего представительства являются прекращение дипломатических отношений,
состояние войны, прекращение существования одной из сторон в таких отношениях.
Дипломатическая миссия может окончиться по самым различным причинам.
Если это временная миссия, то она заканчивается после окончания переговоров или
когда выполнено возложенное на миссию поручение; если миссия постоянна, она может
окончиться либо в результате происшедшего изменения в статусе главы дипломатического
представительства (назначение в другое место, отставка или смерть), либо в случае
каких-либо событий, непосредственно касающихся суверена, который аккредитовал его
или при котором он аккредитован (смерть, отречение), или в случае каких-либо крупных
изменений в том или ином государстве (изменение внутриполитического режима, потеря
независимости), или, наконец, в случае важных изменений в политических отношениях
между обоими государствами (разрыв отношений, война).
Вручение новых верительных грамот необходимо вследствие
изменения в ранге дипломатического представителя. То же самое имеет место в случае
смерти или отречения суверена. С другой стороны, смерть президента или окончание
срока, на который президент избран, не вызывает необходимости вручения новых верительных
грамот.
В тех случаях, когда вручение новых верительных
грамот не требуется, достаточно направления официального письма, подтверждающего
его должностное положение. Во всех случаях глава представительства сохраняет полномочия
для ведения переговоров с иностранными государствами, при которых он аккредитован,
и продолжает ими пользоваться.
Верховным комиссарам стран Содружества, назначаемым
при премьер-министрах, и поверенным в делах, принимаемым министрами иностранных
дел, не требуется вручать новые верительные грамоты в случае смерти суверена или
в случае смены министра, подписавшего полномочия об их назначении или верительные
грамоты.
Если посол окончательно выезжает из столицы государства
пребывания, он должен в соответствии с местным протоколом вручить свои отзывные
грамоты. Обычно аудиенция с главой государства, во время которой проходит эта церемония,
носит личный характер. В Англии это делается его преемником.
Суверен или президент, при котором глава представительства
был аккредитован, может вручить ему орден, а если в стране нет орденов такого рода,
ему вручают памятный подарок. Накануне его отъезда министр иностранных дел устраивает
обед в его честь.
Единственный случай, когда уезжающий глава представительства
не наносит визит главе государства, это когда он уезжает по требованию правительства,
при котором он аккредитован. Обычно по соображениям престижа и чтобы не создавать
впечатления, что уезжающий глава представительства впал в немилость, его правительство
еще до замены отзывает его на родину для консультации.
Как правило, новый посол не прибывает на место
своего назначения до того, как его предшественник не выедет из страны, где он выполнял
свои обязанности. Единственным исключением из этого правила является случай, когда
бывший глава представительства уходит в отставку и остается в государстве, где он
был аккредитован. Отбывающий посол сообщает письмом о дате окончания своей миссии
министру иностранных дел и членам дипломатического корпуса, сообщая одновременно
имя и занимаемую должность временного поверенного в делах. Посол направляет свои
визитные карточки своим близким друзьям с надписью «РРС”.
Порядок отъезда главы представительства такой
же, как и его приезда, то есть «инкогнито”.
Однако если это посол, его обычно провожают представители
протокольной службы и главы государства. Если он посланник, то его провожает представитель
министра иностранных дел.
Привилегии
и иммунитеты ООН и специализированных учреждений ООН. Привилегии и иммунитеты персонала
ООН и других международных организаций
Привилегии и иммунитеты ООН и ее специализированных
учреждений
Для того чтобы международная организация могла
нормально функционировать, она должна пользоваться определенными привилегиями и
иммунитетами. Представители государств — членов международной организации и ее должностные
лица также должны пользоваться привилегиями и иммунитетами, необходимыми для выполнения
ими своих функций.
Эти положения, нашедшие отражение в ст. 104 и
105 Устава ООН и в уставных документах ряда др. международных организаций, являются
в настоящее время общепризнанными.
В развитие положений ст. 105 Устава ГА ООН 13
февраля 1946 г. приняла Конвенцию о привилегиях и иммунитетах ООН, в которой данные
вопросы регламентируются более конкретно. 21 ноября 1947 г. ГА ООН утвердила Конвенцию
о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений. Данная конвенция применима
ко всем специализированным учреждениям системы ООН с учетом некоторых изменений,
предусматриваемых в особых приложениях, разрабатываемых самими этими учреждениями
с целью отражения их специфики.
К этому следует добавить, что ООН заключила соглашения
с США и Швейцарией о штаб-квартирах Организации на территориях этих двух стран (соответственно
соглашения от 19 апреля 1946 г. и от 26 июня 1947 г.), а специализированные учреждения,
в свою очередь, имеют соглашения с государствами, на территории которых расположены их штаб-квартиры (ЮНЕСКО —
с Фр., ФАО — с Италией и т.д.). В этих соглашениях содержатся положения о привилегиях
и иммунитетах представителей государств и должностных лиц соответствующих организаций.
Необходимо подчеркнуть, что иммунитет представителей
государств в международных организациях значительно шире, полнее, чем иммунитет
должностных лиц. По существу он аналогичен дипломатическому, что имеет под собой
серьезные основания. Главным здесь является то, что, как и в случае с дипломатическими
представителями, в основе иммунитетов и привилегий представителей государств в международных
организациях и в органах этих организаций лежит прежде всего право государств на
международное представительство. Отсюда необходимость обладания этой категорией
представителей максимально возможными привилегиями и иммунитетами, приближающимися
к дипломатическим или аналогичными им.
Вместе с тем необходимо отметить, что, в отличие
от дипломатических представителей, эти представители не аккредитованы при государствах
пребывания и реализуют свои права на международное представительство не перед ними,
хотя в них и находятся, а в рамках международной организации. Аналогичное положение
складывается и в отношении делегаций государств на международных конференциях, которые
также не аккредитованы при государстве, на территории которого проводится конференция.
Никто, разумеется, не может обязать государство стать страной пребывания. Но коль
скоро государство взяло на себя такую роль, оно обязано обеспечить представителям
государств в международных организациях и делегациям на конференциях соответствующие
привилегии и иммунитеты, которыми, конечно, они должны пользоваться добросовестно.
Из того факта, что эти представители не аккредитованы
в государстве пребывания, а представляют свои государства в международной организации
(органе, на конференции), вытекают по меньшей мере три правовых последствия: а)
их назначение не обусловливается получением агремана от организации или государства
пребывания; б) такие представители не могут быть объявлены persona non grata по
правилам, применяемым в двусторонней дипломатии; в) по отношению к ним государство
пребывания не может применять принцип взаимности.
Что касается представителей государств в международных
организациях, в органах этих организаций и на созываемых ими международных конференциях,
то на практике, сложившейся в системе ООН, они обладают иммунитетами и привилегиями,
аналогичными дипломатическим.
Согласно ст. 4 Конвенции о привилегиях и иммунитетах
ООН от 13 февраля 1946 г., представители государств-членов в главных и вспомогательных
органах ООН (делегаты, их заместители, советники, эксперты и секретари делегаций)
обладают практически всеми привилегиями, иммунитетами и льготами, какими пользуются
дипломатические представители.
Двусторонние соглашения о штаб-квартирах ООН и
ряда др. международных организаций универсального характера предусматривают для
постоянных представителей государств при международных организациях привилегии и
иммунитеты, аналогичные дипломатическим, однако в некоторых соглашениях они несколько
сужены.
Так, соглашение ООН с США о штаб-квартире ООН,
признавая в принципе за представителями государств в ООН и в специализированных
учреждениях ООН право на дипломатические привилегии и иммунитеты, в то же время
позволяет властям США возбуждать с согласия государственного секретаря дела против
сотрудников представительств и должностных лиц ООН с целью предъявления им требования
о выезде из Соединенных Штатов «при злоупотреблении своими привилегиями». Правда,
в соглашении оговорено, что такое согласие может быть дано государственным секретарем
США лишь после консультации с соответствующим государством — членом ООН (когда дело
касается представителя такого государства или члена его семьи) или после консультации
с Генсеком или главным должностным лицом специализированного учреждения, когда речь
идет о его должностных лицах.
Кроме того, в соглашении говорится, что лицам,
пользующимся дипломатическими привилегиями и иммунитетами, то есть представителям
государств при международных организациях, может быть предъявлено требование о выезде
из США «с соблюдением обычного порядка, установленного в отношении дипломатических
представителей, аккредитованных при правительстве Соединенных Штатов». Иными словами,
здесь предпринята попытка распространить на эту категорию представителей норму о
persona non grata, что противоречит статусу представителей государств при международной
организации.
14 марта 1975 г. на конференции ООН, созванной
в Вене по решению ГА ООН, была принята Конвенция о представительстве государств
в их отношениях с международными организациями универсального характера. Конвенция
предусматривает свободу назначения посылающими государствами сотрудников постоянных
представительств. В ней закреплены принципы полной неприкосновенности личности представителей
государств в международных организациях и на международных конференциях, помещений
постоянных представительств, жилых помещений делегаций, а также почты представительств
и делегаций; четко очерчены правовой статус, привилегии и иммунитеты постоянных
представителей, постоянных наблюдателей, делегаций, а также наблюдателей в органах
и на международных конференциях. Объем предоставляемых всем этим категориям представителей
государств привилегий и иммунитетов приближается к дипломатическому. Конвенция не
содержит положения о persona non grata в том его виде, который характерен для двусторонней
дипломатии.
Конвенция также регулирует вопрос о привилегиях
и иммунитетах административно-технического персонала постоянных представительств
и делегаций, приравнивая его в основном к административно-техническому персоналу
дипломатических представительств.
В конвенцию включены положения об обязанности
государства пребывания международной организации не только обеспечивать все надлежащие
условия для нормальной деятельности постоянных представительств и делегаций, но
и принимать все надлежащие меры к возбуждению судебного преследования и наказанию
лиц, виновных в совершении посягательств на представительства и делегации.
Особенности правового статуса должностных лиц
и служащих международных организаций.
В основе привилегий и иммунитетов должностных
лиц международных организаций лежит теория функциональной необходимости. Конвенция
о привилегиях и иммунитетах ООН устанавливает, что должностные лица ООН пользуются
следующими привилегиями и иммунитетами: они не подлежат судебной ответственности
за сказанное или написанное ими и за все действия, совершенные ими в качестве должностных
лиц; они освобождаются от обложения налогами окладов и вознаграждений, выплачиваемых
им Объединенными Нациями, от государственных служебных повинностей, а также вместе
с женами и родственниками, находящимися на их иждивении, от ограничений по въезду
в страну и от регистрации в качестве иностранцев. Они пользуются теми же привилегиями
в отношении обмена валюты, которые предоставляются должностным лицам соответствующего
ранга, входящим в состав дипломатических миссий, аккредитованных при соответствующем
правительстве, а также вместе со своими женами и родственниками, состоящими на их
иждивении, такими же льготами по репатриации, какими пользуются дипломатические
представители во время международных кризисов; имеют право ввозить беспошлинно свою
мебель и имущество при первоначальном занятии должности в соответствующей стране.
Круг лиц, которые пользуются перечисленными привилегиями
и иммунитетами, определяется Генсеком ООН. Об этом сообщается правительствам всех
стран — членов ООН, поскольку эти привилегии и иммунитеты должны предоставляться
должностным лицам ООН на территориях всех стран — участниц конвенции.
Эксперты ООН, выезжающие в командировки по поручению
Объединенных Наций, пользуются во время командировок более широкими привилегиями
и иммунитетами, чем должностные лица ООН в ее штаб-квартире. Им, в частности, предоставляются:
иммунитет от личного ареста или задержания и от наложения ареста на их личный багаж;
всякого рода судебно-процессуальный иммунитет в отношении всего сказанного или написанного
ими и совершенного ими при исполнении служебных обязанностей; неприкосновенность
всех бумаг и документов; право пользоваться шифром и получать корреспонденцию посредством
курьеров или вализ для сношений с Объединенными Нациями; те же льготы в отношении
ограничений на обмен денег, какие предоставляются сотрудникам дипломатических представительств,
находящимся во временных служебных командировках; те же иммунитеты и льготы в отношении
их личного багажа, какие предоставляются дипломатическим представителям.
В целом же их привилегии и иммунитеты значительно
уже по объему в сравнении с дипломатическими. Генсек ООН, его заместители, а также
жены этих лиц и несовершеннолетние дети пользуются, привилегиями и иммунитетами,
предоставляемыми согласно международному праву дипломатическим представителям.
В конвенции отмечено, что привилегии и иммунитеты
предоставляются должностным лицам ООН и экспертам в интересах Объединенных Наций,
а не для их личной выгоды. Генсек ООН не только имеет право, но и обязан отказаться
от иммунитета, предоставленного любому должностному лицу или эксперту, в тех случаях,
когда, по его мнению, иммунитет препятствует отправлению правосудия и от него можно
отказаться без ущерба для интересов Объединенных Наций. В отношении Генерального
секретаря право отказа от иммунитета принадлежит СБ ООН.
Иммунитеты и привилегии консульских учреждений
и их персонала
Источником кроме Венской конвенции 1963 года являются
также двусторонние договоры, заключаемые большинством государств. Они могут повторять
положения Конвенции, а могут и увеличивать число привилегий (на двусторонней основе).
Они предоставляются не для выгоды отдельных лиц,
а для обеспечения эффективного осуществления консульскими учреждениями функций от
имени их государств.
Определяющим в отношении консульских иммунитетов
и привилегий сохранился функциональный, а не представительный характер.
Наибольшее значение имеет неприкосновенность консульских
помещений. Венская Конвенция 1963 года содержит положение о предполагаемом согласии
главы консульства на доступ властей в случае пожара или другого стихийного бедствия,
требующего безотлагательных мер защиты. В дипломатическом представительстве необходимо
явно выраженное согласие.
Неприкосновенностью пользуются также архивы и
документация вне зависимости от времени и места нахождения. Однако государство пребывания
может требовать вскрытия консульской вализы при подозрении наличия в ней неразрешённых
к провозу предметов.
Иммунитетом от реквизиции пользуются консульские
помещения и имущество.
К числу привилегий консульского учреждения относятся:
— налоговые льготы (за исключением оплаты услуг)
— таможенные привилегии (как у дипломат. представительства)
— право на символику (щит, флаг)
В целом договорная практика характеризуется сближением
консульских и дипломатических привилегий.