Реклама від Google

Реклама від Google


Категорія: Адмін. процесуальне право України - Демський Е.Ф.

Розділ 2

АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРОЦЕС ТА АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОВАДЖЕННЯ

 


Глава 5

Сутність адміністративного процесу та його зміст

 


5.1 Поняття та особливості адміністративного процесу

Поняття адміністративного процесуального права тісно пов’язане з поняттям «адміністративний процес».

В юридичній літературі немає одностайного підходу до ви­значення поняття і сутності адміністративного процесу. Історія розвитку теорії адміністративного права сформувала два підхо­ди: «вузьке» і «широке» розуміння адміністративного процесу, залежно від яких визначається його місце в правовій системі, регуляторні можливості, обсяг і зміст.

Вузьке розуміння адміністративного процесу зводиться до діяльності органів влади щодо розгляду справ про адміністра­тивні правопорушення та застосування заходів адміністратив­ного примусу. Прихильники цієї позиції — Н. Г. Саліщева, А. П. Клюшниченко та інші — підкреслювали виключно юрис- дикційний характер адміністративного процесу. Вони зазнача­ли, що адміністративний процес — регламентована законом діяльність із вирішення спорів та застосуванням мір адміністра­тивного примусу.

Широке розуміння адміністративного процесу свого часу було започатковано (обґрунтовано) С. С. Студеникіним, підтрима­но А. Є. Луньовим та протягом багатьох років відображалося в наукових працях вчених-адміністративістів, таких як: О. М. Якуба, Г. Н. Петров, А. П. Коренєв, Б. Д. Сорокін, Д. Н. Бахрах, Р. С. Павловський та ін. Вони пов’язували широке розуміння (значення) адміністративного процесу з визначенням того, що адміністративним процесом охоплюється різноманітна управ­лінська діяльність з реалізації матеріальних норм адміністра­тивного права. Головним змістом цієї діяльності є система дій компетентних органів управління, спрямованих на вирішення поставлених завдань і досягнення управлінських цілей. Адміні­стративний процес у широкому розумінні визначається не тіль­ки як адміністративно-юрисдикційна діяльність, а й будь-яка інша діяльність у сфері державного управління: розгляд і вирі­шення конкретних індивідуальних справ: адміністративна юсти­ція; прийняття нормативних актів управління; дисциплінарні провадження; діловодство тощо.

Перевагу позиції широкого розуміння адміністративного процесу на сучасному етапі віддають О. М. Бандурка, М. М. Ти­щенко та інші автори, які зазначають, що юрисдикційна діяль­ність є лише незначною частиною виконавчо-розпорядчої діяльності, а зведення адміністративного процесу до розгляду індивідуальних справ по суті відкидає управлінський характер і ототожнює адміністративний процес із кримінальним і цивіль­ним процесами, що неможливо визнати правильним.

До позицій широкого розуміння адміністративного процесу приєднується В. К. Колпаков, який зазначає, що «саме широке розуміння адміністративного процесу відповідає сучасним нор­мам розвитку правової науки і втіленим у Концепції адміністра­тивної реформи принципам трансформації державного управ­ління в дієвий інструмент реалізації громадянами своїх прав і свобод, інструмент захисту людини від неправомірних дій і ад­міністративних актів із боку органів управління і їхніх службовців». О. В. Кузьменко також підкреслює, що лише широке ро­зуміння предмета адміністративно-процесуального права дає можливість окреслити його сферу функціонування та визначити роль і місце у правовій системі країни. Під цим слід розуміти, що автори відносять до адміністративного процесу як створення і забезпечення та додержання відповідних правил належного поводження суб’єктів і здійснення позитивної управлінської діяльності, так і застосування примусових заходів, передбачених санкціями матеріальних норм. Проте здійснення позитивної уп­равлінської діяльності, а також вирішення широкого кола ін­дивідуальних конкретних справ значною мірою зачіпають інте­реси громадян, нерідко навіть незалежно від їх бажання (прий­няття нормативних актів із підвищенням цін, наприклад, притягнення до відповідальності, перевірка діяльності). Спілку­вання з владою рідко буває приємною, оскільки ідеологія пану­вання держави над людиною і владно-розпорядчий вплив із боку державних органів поки що залишаються.

Як вірно зазначає В. Б. Авер’янов, реалізація повноважень з боку суб’єктів публічної адміністрації у стосунках з іншими учасниками адміністративних правовідносин набуватиме рис необмеженого адміністративного розсуду — аж до свавілля. У цьому зв’язку «широке» розуміння адміністративного процесу, яке включає в свою структуру всю виконавчо-розпорядчу діяль­ність органів державного управління, а сфера адміністративних проваджень стає невичерпною, практично, врешті-решт, по­збавляє конкретного визначення зміст адміністративного про­цесу та сферу його впливу на суспільні відносини.

У структурі традиційного розуміння адміністративного процесу у «широкому» значенні вчені-адміністративісти виді­ляють значну кількість адміністративних проваджень, що вклю­чаються до сфери адміністративного процесу. Виходячи з рег­ламентації правовими актами різноманітної галузевої спрямо­ваності, сфери діяльності органів виконавчої влади, їх компетенції розрізняють такі види впроваджень, як нормотворчі, установчі, правозастосовні, контрольно-наглядові, ад­міністративно-деліктні, адміністративно-юрисдикційні, неюрисдикційного характеру тощо, не розділяючи ані внутрішньої (провадження щодо створення, організації, ліквідації організа­ційних структур, дисциплінарне провадження, діловодство тощо), ані зовнішньої сфери діяльності (нормотворчі, правозастосовні, контрольно-наглядові, адміністративно-деліктні тощо). Це викликає певний сумнів. Чи можна відносити пи­тання внутрішньої самоорганізації до адміністративного проце­су? Якщо так, то яку тоді роль відіграють в управлінському процесі правові та організаційні форми й методи державного управління? Як зазначає Т. О. Гуржій, подібна неузгодженість накладає суттєвий відбиток на сучасне уявлення не лише про сам процес, а й про адміністративно-процесуальне право як систему юридичних норм, науку та навчальну дисципліну.

Як на нашу думку, то ні «вузьке», ні «широке» розуміння адміністративного процесу не відповідає визначеній Конститу­цією України принципово новій ролі держави у відносинах з людиною. «Вузьке» і «широке» розуміння свідчить про роз­митість визначення, відсутність методології понятійного апара­ту. Визначення адміністративного процесу на рівні різноманіт­ної управлінської діяльності та розгляду і вирішення конкрет­них справ, що виникають у сфері публічного управління залишає дослідників у «полоні ілюзій», сформованих на засадах позитивістського права і політичної доцільності, коли ад­міністративний процес вивчався як виконавчо-розпорядча діяльність органів державного управління, а дослідження зосе­реджені на обґрунтуванні залучення до адміністративних про­ваджень якомога більше суспільних відносин.

На визначення поняття адміністративного процесу значний вплив здійснюють взаємопов’язані з предметом правового ре­гулювання норми права і правові інститути, які входять до га­лузі права, становлять її систему. Аналіз авторських концепцій та підходів щодо визначення адміністративного процесу дає можливість дійти висновку про наявність двох форм адміністра­тивного процесу: управлінської і судової. Ці форми неможливо ототожнювати, але на рівні проваджень вони утворюють пра­вові інститути і складають окрему галузь адміністративного процесуального права, яка на противагу процесу (діяльності у сфері публічних відносин) як цілісна правова система існує в реальності.

Управлінська форма адміністративного процесу як комплекс­не нормативне утворення, на чому неодноразово наголошує у своїй роботі О. В. Кузьменко, об’єднує низку врегульованих нормами адміністративного процесуального права (а в окремих випадках й інших галузей права) відповідних процесуальних проваджень, із застереженням зроблених вище, спрямованих на забезпечення реалізації прав, свобод та інтересів громадян, прав та інтересів юридичних осіб, держави і суспільства в цілому.

Управлінська форма своїм змістом охоплює і юрисдикційну концепцію («вузьке» розуміння) визначення адміністративного процесу, яка висвітлюється в юридичній літературі і піддається критиці прибічниками управлінської (позитивної) концепції адміністративного процесу.

Управлінська форма процесу — це система техніко-формальних приписів і норм щодо установлення порядку здійс­нення конкретних процесуальних дій, у сфері як позитивного регулювання, так і застосування примусових заходів при ви­знанні, реалізації та захисті прав, обов’язків і законних інтере­сів фізичних чи юридичних осіб.

Судова форма адміністративного процесу — нормативне ут­ворення, врегульоване адміністративно-процесуальними нор­мами і спрямоване на захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку органів владних повноважень або їх посадових осіб. Судова форма процесу — це теж система техніко-формальних приписів і норм щодо визначення повноважень адміністративних судів та встановлення порядку звернення до адміністративних судів, розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ у адміністративних судах та здійснення адміністративного судо­чинства.

На перший погляд, ніби існує антагонізм між зазначеними формами процесу — не може бути поєднання юридичних явищ, які лежать у різних площинах правової дійсності — судова вла­да є продовженням виконавчої влади. Проте більш глибокий аналіз показує, що і в управлінській формі процесу, і в судовій формі процесу багато спільного. По-перше, вони діють, ре­гулюють суспільні відносини у сфері публічної влади. По-дру­ге, вони забезпечують виконання і захист прав і обов’язків гро­мадянина, держави, суспільства в цілому. По-третє, процесу­альна діяльність врегульована відповідними нормами права; має досить високу формалізацію. По-четверте, обов’язковими суб’єктами відносин є наявність державного органу чи його посадової особи. Ці спільні ознаки, завдання і мета дозволяють підкреслити, що між зазначеними формами процесу не існує антагонізму, навпаки, і управлінська, і судова форми ад­міністративного процесу є сукупністю процесуальних дій, спрямованих на вирішення конкретних адміністративних справ або на виправлення та усунення управлінських недоліків і по­милок.

Таким чином, адміністративний процес (звертаємо увагу: процес, а не адміністративне процесуальне право)це вид юри­дичного процесу, який регламентує порядок і умови визнання та забезпечення реалізації прав, обов’язків, свобод та інтересів гро­мадян, юридичних осіб і держави, їх захисту, розгляду і вирішення конкретних справ у публічній сфері органами владних повнова­жень, їх посадовими особами та адміністративними судами від­повідно до чинного законодавства.

Не претендуючи на беззаперечність та безапеляційність ви­кладених вище положень, вважаємо за найбільш прийнятну точ­ку зору, згідно з якою можливо певною мірою узагальнити про­цесуальні аспекти управлінської, юрисдикційної та судової кон­цепції адміністративного процесу, усунути дискусії щодо «вузького» та «широкого» розуміння адміністративного процесу.

Крім цього, у адміністративному процесі управлінська і су­дова форми проваджень вигідно відрізняються від своїх ближ­чих аналогів — кримінального та цивільного процесів. Усі про­цеси — кримінальний, цивільний, господарський — спрямовані на захист прав та інтересів учасників процесів, а адміністратив­ний процес, крім цього, ще й виступає як інструмент визнання та реалізації прав, свобод, інтересів і обов’язків фізичних і юри­дичних осіб, держави і суспільства в цілому. Він включає пра­вові інститути позасудового, а інколи досудового вирішення справ (здійснення провадження), яке за своїми якостями не гірше, але дешевше, швидше, менш формалізоване.

Ознаками та особливостями адміністративного процесу є наступне:

1) однією із сторін у адміністративно-процесуальних відно­синах завжди виступає орган владних повноважень, його поса­дова чи службова особа;

2) неслужбова сфера процесуальної діяльності, тобто ад­міністративно-процесуальні відносини, не пов’язані зі службо­вим підпорядкуванням (як це спостерігається у дисциплінар­них провадженнях);

3) наявність адміністративної справи, задля розгляду і вирі­шення якої й здійснюється адміністративне провадження;

4) чітка регламентація повноважень органів влади в ад­міністративному процесі, а не віртуальна узагальненість їх діяльності щодо реалізації матеріальних норм;

5) встановлення строків розгляду адміністративної справи, тобто жорстка регламентація розгляду справи у часовому вимірі, тоді як провадження в «широкому» розумінні у часові рамки не укладені (видання нормативних актів, прийняття індивідуаль­них актів, діловодство тощо).

Отже, адміністративний процес — це сфера визнання та за­безпечення реалізації прав, обов’язків, свобод і законних інте­ресів фізичних чи юридичних осіб, а також держави шляхом розгляду і вирішення конкретних адміністративних справ, а уп­равлінська діяльністьщодо реалізації норм матеріального права — це сфера функціонування всієї системи повноважних ор­ганів, реалізації власної управлінської компетенції шляхом ор­ганізаційно-правових форм і методів державного управління. Нормами адміністративного процесуального праварегулюються відносини публічної адміністрації при вирішенні публічних ін­тересів учасників адміністративного процесу, а не відносини в сфері державного управління.

 


5.2 Структура адміністративного процесу

Адміністративний процес являє собою системне утворення, певними і основними частинами якого є окремо взяте ад­міністративне провадження, що здійснюється уповноваженою особою у межах конкретної справи з метою виконання постав­лених завдань.

Адміністративний процес являє собою системне утворення, певними і основними частинами якого є окремо взяте ад­міністративне провадження, що здійснюється уповноваженою особою у межах конкретної справи з метою виконання постав­лених завдань.

Особливості адміністративного процесу, що зазначені вище, зумовлюють коло охоплюваних ним суспільних відносин. Ці суспільні відносини складаються із однопорядкових груп про­цесуальних правовідносин, утворюють різні види адміністра­тивних проваджень, які значною мірою детермінують структуру адміністративного процесу.

Розподіл адміністративного процесу на окремі проваджен­ня відбиває об’єктивну необхідність урегулювання якісно одно­рідних суспільних відносин за сферою їх дії, мети, кола завдань та способів їх вирішення, а також з урахуванням професійної спеціалізації процесуальної діяльності різних уповноважених суб’єктів.

Усі адміністративні провадження органічно пов’язані між собою, наділені багатьма загальними ознаками з притаманни­ми кожному провадженню метою та колом завдань. Напри­клад, мета провадження з адміністративного судочинства зов­сім інша, ніж мета провадження із застосування заходів ад­міністративного примусу.

Кількість конкретних адміністративних проваджень, як за­значає В. К. Колпаков, надзвичайно велика, що зумовлено ха­рактером самого публічного управління, яке всебічно охоплює суспільне життя і різноманітністю управлінських відносин. Пов­ний перелік проваджень практично неможливий. Однак в юри­дичній літературі види, підвиди адміністративних проваджень та їх кваліфікація з певними ознаками настільки широко викладена, що в окремих випадках не має ніякого значення для юри­дичної практики. Насправді, чи є адміністративним проваджен­ням дії щодо відпрацювання та прийняття нормативних актів, видання індивідуальних актів; систематизації, інкорпорації та кодифікації нормативних актів; діловодство, установчі, дис­циплінарні провадження тощо? Це форми управлінської діяль­ності, які притаманні як сфері державного управління, так і будь-якій соціальній управлінській системі. А чи можемо ми в такому разі суто державницькі форми управлінської діяльності поширювати на суспільні відносини у всіх соціальних системах?

За радянських часів у науці існувала тенденція, яка збе­реглася і до цього часу: для підсилення предмета адміністра­тивного права якомога більше розширити коло регулювання суспільних відносин нормами адміністративного права та його процесуальним аналогом. Проте такий підхід на сьогодні ніве­лює соціальне призначення і адміністративного права, і ад­міністративного процесу, що виявляється у збільшенні надання адміністративних послуг та зменшенні втручання органів влад­них повноважень, їх посадових осіб у публічне і приватне жит­тя громадян.

Адміністративним провадженням є система нормативно врегульованих якісно однорідних процесуальних дій учасників адміністративного процесу у відповідній сфері публічних від­носин, спрямованих на вирішення конкретних адміністратив­них справ з урахуванням професійної спеціалізації.

Кожне адміністративне провадження, яке входить до ад­міністративного процесу, здійснюється в певній послідовності з дотриманням відповідних процедур, що встановлюються дер­жавою у вигляді системи обов’язкових правил.

Послідовність здійснення процесуальних дій забезпечує рух адміністративної справи від порушення (відкриття) до досяг­нення певної мети та розв’язання відповідних завдань. Послі­довність процесуальних дій логічно визначена і створює низку окремих операцій в адміністративних провадженнях, які спря­мовані на вирішення конкретних часткових завдань у справі. Такі операції прийнято називати стадіями провадження. На­приклад, стадія вирішення питання про порушення або відмо­ву в порушенні адміністративної справи.

Стадія провадження — це певна частина розгляду і вирі­шення окремих питань в адміністративній справі з метою за­безпечення просування її до розгляду по суті. Стадію юридич­ного процесу розглядають як динаміку відносно замкнутої су­купності закріплених чинним законодавством способів, методів, форм, що забезпечують логіко-функціональну послідовність досягнення кінцевого процесуального результату.

Стадії провадження, в свою чергу, складаються з етапів, спрямованих на реалізацію проміжних цілей в адміністративній справі. Наприклад, на стадії з’ясування фактичних обставин здійснюється вивчення матеріалів по справі, встановлюється коло учасників адміністративного провадження, готується справа до розгляду тощо.

Процесуальний етап провадження — це частина стадії про­вадження, спрямований на вирішення окремих конкретних за­вдань щодо забезпечення провадження в адміністративній справі.

Процесуальні дії (процедури) — це ще одна ланка або скла­дова структури адміністративного процесу, первинна підвалина того чи іншого виду адміністративного провадження. Саме вони характеризують діяльність учасників адміністративного процесу, спрямовану на визнання, реалізацію та захист прав і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб, держави і су­спільства в цілому.

Процесуальні дії (процедури) — це визначені законом обов’язкові правила, вчинення яких спрямоване на забезпечен­ня розгляду і вирішення адміністративної справи.

Таким чином, структура адміністративного процесу є п’ятирівневою: процесуальні дії — процесуальні етапи — процесу-альні стадії — адміністративні провадження — адміністративний процес.


< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
Категорія: Адмін. процесуальне право України - Демський Е.Ф.
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Ctrl + Enter