Реклама від Google

Реклама від Google


Категорія: Державне право зарубіжних країн (Лекції)


Лекція № 8.


"Глава держави в зарубіжних країнах"


План:

1. Поняття інституту глави держави. Конституційно-правовий статус глави держави в зарубіжних країнах

2. Особливості правового положення монарха. Порядок заміщення монарха. Повноваження монарха в умовах різних форм правління

3. Президент республіки. Порядок виборів президентів. Строк повноважень президента. Порядок заміщення президента. Повноваження президента. Право вето. Імпічмент

4. Інститут контрасигнування, акти президента

 

 


1. Поняття інституту глави держави. Конституційно-правовий статус глави держави в зарубіжних країнах


Одним з найважливіших елементів державного механізму є глава держави — особа, яка займає формально вище місце в структурі державних інститутів і водночас здійснює функцію представництва самої держави в цілому. З іншого боку, глава держави розглядається як один з вищих органів держави.

Інститут глави держави виник і сформувався у період становлення сучасної державності. Але його генеза пов'язана з феодальною державою і навіть з більш ранніми часами, коли монарх (правитель) не тільки виступав у ролі верховного носія влади, а й ототожнювався з самою державою. Юридичний статус і політичне значення сучасного глави держави залежать від форми державного правління, прийнятої в тій чи іншій країні. Його реальна роль у здійсненні влади багато в чому зумовлена також існуючим у країні політичним режимом.

Істотним важелем у механізмі державного управління суспільства зарубіжних країн є глава держави. Він начебто вивершує всю систему органів влади й управління, і юридично йому в цій системі належить першорядне місце. У більшості зарубіжних країн функції глави держави доручаються одноособовому органу. Залежно від форми правління — це або президент, або монарх. Щодо народів, які живуть у державах з монархічною формою правління, то вони називають себе підданими його величності короля, імператора, шейха і т. ін., а з республіканською — громадянами.

Президент (лат.) — той, хто сидить попереду. Монарх (грец. — самодержець) — спадкоємний глава держави в монархи.)

Винятковим є виконання функції глави держави колегіальним органом. Так, у Швейцарії функції глави держави згідно з чинною Конституцією 1999 р. виконуються Федеральною радою, яка одночасно є й урядом країни.

Молоді національні держави, що утворилися в ході національно-визвольних революцій і після розпаду колоніальної системи, також сприйняли інститут одноособового глави держави (Індія, Єгипет, Конго та ін.).

У постсоціалістичних країнах також конституційним правом закріплений інститут одноособового глави держави (Болгарія, Чехія, Польща та ін.).

Державне право зарубіжних країн розглядає звичайно главу держави як носія вищої виконавчої влади, а також як вищого представника держави у сфері міжнародних відносин. Так, ст. П (розд. 1) Конституції США 1787 р. говорить: "Виконавча влада здійснюється Президентом Сполучених Штатів Америки...". Про широкі владні повноваження глави держави свідчить і Конституція Іспанії 1978 р., у ст. 56 якої записано: "Король є главою Іспанської держави, символом її єдності і сталості. Він є гарантом правильного функціонування державних інститутів; здійснює вище представництво Іспанії у міжнародних відносинах, особливо з націями, з якими вона пов'язана історично, а також здійснює функції, надані йому Конституцією і Законом".

Однак між тими значними повноваженнями, якими наділяється глава держави Конституцією, і тією реальною роллю, яку він відіграє у суспільно-політичному житті конкретної країни, нерідко існує розрив. Останній залежить від багатьох чинників, насамперед від форми правління, політич­ного режиму і соціально-політичного становища у країні, від історичного етапу й рівня соціально-економічного розвитку країни, від того становища, яке займає глава держави у діловому світі своєї країни, а у президентів — й від порядку їх обрання.

Більш широкими і реальними властивими повноваженнями володіє глава держави тієї країни, де він одночасно є носієм виконавчої влади і очолює уряд (США, Франція, Чехія). Дещо в меншій мірі помітний його вплив на формування державної політики у парламентарних монархіях (Великобританія, Японія) і парламентарних республіках (Німеччина, Італія, Угорщина). Але не можна дану тезу розглядати як обов'язкову закономірність, тому що на різних етапах історичного й соціально-економічного розвитку зарубіжних держав, залежно від мінливих методів здійснення влади, один із згаданих вище чинників може мати вирішальне значення, а інші можуть протікати у згладженій формі. Так, у сучасній Іспанії, яка за формою правління є парламентарною монархією, глава держави — король Хуан Карлос І — посідає вельми помітне місце у вирішенні соціально-економічних і політичних проблем країни.

Інститут глави держави своєю появою зобов'язаний абсолютній монархії, хоча є суто буржуазним. У тих зарубіжних країнах, де буржуазія у боротьбі за владу була достатньо організована, згуртована й сильна, де вона досягала перемоги над аристократичною феодальною знаттю, буржуазно-демократичні революції завершувалися, як правило, поваленням монархів, їх відправленням на ешафот, встановленням більш демократичної республіканської форми правління на чолі з главою держави, який обирався. Навпаки, у країнах, де буржуазії не вдавалося через свою слабкість ос­таточно перемогти феодальну аристократію, де вона була змушена йти на компроміс із силами, що прийшли до влади, там цей компроміс завершувався збереженням старого феодального інституту — монарха (так було, наприклад, у Великобританії, Скандинавських країнах і т. д.).

Щоправда, сучасні монархії далеко не ті, якими вони були за середньовіччя. У багатьох монархічних державах під впливом демократичних сил монархи згідно з нормами конституцій були позбавлені своїх великих прерогатив і за ними залишилися в основному представницькі та церемоніальні функції.

Особливості конституційного статусу глави держави визначають характер і обсяг його повноважень. У президентських республіках глава держави одержує свій мандат від виборчого корпусу і завжди наділений широкими і реальними владними повноваженнями. Тут президент є важливою ланкою у державному механізмі і відіграє чи не найголовнішу роль у державно-політичному житті. Це стосується і глав держав у країнах із змішаною республіканською формою правління.

У парламентарних республіках глава держави отримує мандат від парламенту, і його влада є похідною. Він звичайно не має істотних владних повноважень і реалізує свою компетенцію здебільшого у взаємодії з урядом. Статус такого президента в цілому аналогічний статусу глави держави у парламентарній монархії.

Компетенція глави держави і його інституціональне значення нерідко встановлюються в конституціях у загальному вигляді. У ст. 87 Конституції Італії записано, що президент є главою держави і представляє національну єдність». У Японії імператор виступає «символом держави і єдності народу» (ст. 1 Конституції). «Президент Республіки Польща є вищим представником держави у внутрішніх і міжнародних відносинах. Він стежить за виконанням Конституції Республіки Польща, стоїть на сторожі суверенітету і безпеки держави, недоторканності і цілісності її території, а також виконання міжнародних договорів», — записано в ст. 28 Закону про взаємовідносини законодавчої і виконавчої влад, а також про місцеве самоврядування (так звана мала конституція Польщі). У ст. 2 Конституції США зафіксовано, що «виконавча влада здійснюється президентом Сполучених Штатів Америки». За наведеними положеннями основних законів важко визначити предметну компетенцію глав держав, хоч у них дано певні орієнтири. Аналізуючи інші конституційні положення, віднесені до регламентації державного ладу, можна досить точно встановити зміст і обсяг цієї компетенції.

Іноді конституції передбачають наявність досить широких і значущих повноважень глав держав, хоч на практиці вони їх не реалізують. Сказане передусім стосується конституцій більшості парламентарних монархій. Звичайними є формули, за якими «виконавча влада належить монарху», і «законодавча влада здійснюється монархом спільно з парламентом (палатами)». Однак, як зазначалося, ці формули не відповідають реальному становищу і є конституційними фікціями.

Водночас новітні конституції деяких держав не передбачають наявності будь-яких реальних владних повноважень у монарха (Швеція, Японія). В Іспанії здійснення законодавчої і виконавчої влади прямо пов'язане з діяльністю відповідно парламенту і уряду.

Надмірно спрощені реалії і в конституціях деяких республік із змішаною формою правління, де, наприклад, записано, що виконавча влада здійснюється президентом та іншими державними органами (Ісландія) або що вища виконавча влада належить президенту (Фінляндія). Основні закони відповідних держав прямо обмежують можливості здійснення главою держави його конституційних повноважень, пов'язуючи їх з діяльністю уряду.

Так, у ст. 13 Конституції Ісландії визначено, що «президент здійснює свою владу через міністрів». У Конституції Фінляндії записано, що за умов, коли уряд визнає передане йому для виконання рішення президента таким, що суперечить закону, він звертається до глави держави з пропозицією скасувати або змінити це рішення. Якщо президент відмовляється зробити це, уряд зобов'язаний заявити, що відповідне рішення не може бути виконане.

Заслуговує на увагу положення ст. 5 Конституції Франції. Тут зафіксовано, що «президент Республіки стежить за виконанням Конституції. Він забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування державних органів, а також спадкоємність держави». Президент також проголошується гарантом національної незалежності, територіальної цілісності і виконання угод та договорів. Як зазначалося, президент Франції зовні стоїть над сферою реалізації виконавчої влади, хоч на практиці він бере активну участь у здійсненні всіх головних урядових повноважень. Такий його статус багато в чому зумовлений тлумаченням положень, які містяться саме у ст. 5 Конституції, зокрема положення про президентський арбітраж.

Концепція президента-арбітра вже давно знайшла своє місце в теорії і практиці французького конституціоналізму. Про арбітраж глави держави йшлося ще за часів так званої Третьої республіки, тобто у 70-і роки XIX ст. Традиційно зміст цієї концепції пов'язувався з неприпустимістю привласнення президентом ролі лідера парламентської більшості і керівника уряду. Роль президента-арбітра уподібнювалася функціям спортивного судді: він не повинен був втручатися у діяльність державного механізму та окремих його ланок і мав діяти у виняткових випадках, коли виникала кризова ситуація. Для цього президенту надавалися повноваження розв'язувати конфлікти, що можуть виникнути між державними органами, використовуючи такий засіб, як референдум.

Такий підхід до визначення президентського арбітражу був у цілому сприйнятий і після прийняття чинної Конституції Франції 1958 р. Але з часом він змінився, і стала домінувати концепція арбітражу, за якою припускається активне втручання президента в державно-політичне життя. Глава держави вже розглядається не просто як символ національної єдності, а як вождь нації, «національний гід».

Змінився і реальний державно-правовий статус президента Франції. Конституція не тільки надала президентові зовнішньої значущості, а й наділила його суттєвими повноваженнями, які він здійснює самостійно. До того ж відразу після введення конституції деякі її положення були інтерпретовані таким чином, що це зумовило ще більше розширення компетенції глави держави. Зокрема, за буквою основного закону керівництво обороною і зовнішньою політикою належить до функцій прем'єр-міністра і уряду в цілому, але на практиці його взяв на себе президент. Все це сприяло встановленню в країні такого державного ладу, який нерідко характеризується як «режим особистої влади» президента.

Функції арбітра надані главам держав і за деякими іншими конституціями. Наприклад, у ст. 80 Конституції Румунії записано, що президент «представляє Румунську державу і несе відповідальність за збереження національної незалежності, єдності та територіальної недоторканності держави. Президент Румунії стежить за виконанням Конституції і функціонуванням органів державної влади. Він є посередником між державними владами, а також між державою і суспільством».

У ст. 80 Конституції Росії президент проголошений гарантом конституції, а також прав і свобод людини і громадянина. В цій самій статті записано, що у встановленому конституцією порядку президент «вживає заходів щодо охорони суверенітету Російської Федерації, її незалежності і державної цілісності, забезпечує узгоджене функціонування і взаємодію органів державної влади».

Проте цим конституційна фіксація ролі президента Росії як вищого арбітра не обмежується. Згідно зі ст. 85 Конституції, він може використовувати узгоджувальні процедури для розв'язання розбіжностей між органами федерації та її суб'єктів, а також між органами самих суб'єктів. У разі недосягнення узгодженого рішення президент може передати питання на розгляд відповідного суду. За змістом цієї самої статті президент вправі припиняти дію актів органів виконавчої влади суб'єктів федерації, якщо ці акти суперечать федеральній конституції, федеральному законодавству, міжнародним зобов'язанням держави або порушують права і свободи людини і громадянина.

Що ж стосується більшості країн із змішаною республіканською і парламентарними формами правління, то тут глави держав навіть формально відокремлені від виконавчої влади. З іншого боку, вони наділені певними повноваженнями у зв'язку з функціонуванням виконавчої влади, зокрема, беруть участь у формуванні урядів. Проте в цілому реалізація повноважень глав держав звичайно не пов'язана з їх власною ініціативою і зумовлена волевиявленням інших органів, насамперед уря­ду. Водночас повноваження глав держав у цих країнах не слід сприймати як абсолютно фіктивні. Реалії державно-політичного життя свідчать, що за певних обставин президент або монарх може діяти на власний розсуд. В умовах кризової ситуації глава держави, використовуючи свій ав­торитет у суспільстві і міжпартійні суперечності, іноді здатний активно впливати на розвиток подій, приймати важливі політичні рішення.

Конкретний зміст компетенції глави держави тією чи іншою мірою співвіднесений із здійсненням законодавчої, виконавчої і судової влади. її обсяг і вияви зумовлені формою правління.

 



2. Особливості правового положення монарха. Порядок заміщення монарха. Повноваження монарха в умовах різних форм правління


Статус монарха характеризується насамперед тим, що він владарює за власним правом. Його влада є непохідною від волевиявлення якогось іншого державного органу або виборчого корпусу, що притаманне республікам. У конституціях більшості монархій містяться положення про те, що монарх не несе політичної відповідальності за свої дії як глави держави або як формального глави виконавчої влади. Вважається, що він діє за порадою своїх міністрів, які і несуть відповідальність. Механізм таких взаємовідносин глави держави і уряду забезпечується вимогою контрасигнування актів монарха главою або членами уряду. Водночас проголошується недоторканність особи монарха, яка насамперед означає, що він не може бути звинувачений у порушенні норм права і є непідсудним. Недоторканність монарха знаходить вияв і в тому, що посягання на його особу звичайно відносять до тяжких злочинів. Так, у Великобританії такі посягання кваліфікуються як державна зрада. Все це відбиває сучасне сприйняття феодального принципу, за яким «монарх не може бути неправий, і його дії не можуть бути неправомірними». Правове становище монарха, на відміну від президента, характеризується двома основними особливостями. По-перше, влада монарха юридичне вважається незалежною від будь-якої іншої влади, органу чи виборчого корпусу. Він владарює безстрокове (обмежено чи абсолютно) за власним правом і вважається джерелом усієї державної влади у країні. По-друге, влада монарха спадкова й переходить від одного представника царюючої династії до другого за встановленим законом порядком.

Новелою державного права теперішнього дня є "виборна" монархія. Так, згідно з Конституцією Малайзії 1957 р. глава держави обирається строго на п'ять років із султанів дев'яти штатів (у Федерації є 13 штатів, з яких дев'ять очолюються султанами-наступниками). Виборною є й посада глави держави — шейха в ОАЕ. Його обирає на п'ять років Верховна рада емірів — вищий орган влади у країні.

Монарх як глава держави, на відміну від президента, володіє рядом прав і прерогатив. Це і суто зовнішні атрибути монаршої влади, і така досить серйозна прерогатива, як абсолютне вето. До зовнішніх атрибутів монаршої влади належить право на титул і особливу назву: "король" чи "королева" у Великобританії, Швеції, в Іспанії; "імператор" в Японії; "емір" у Кувейті; "султан" в Омані; "князь" — у Монако і Ліхтенштейні. Титул зумовлює й обов'язкову форму звертання до монарха: "Його величність". У титулі звичайно перераховуються володіння монарха, підкреслюється божественне походження його влади і т. ін. У всіх монархічних державах за їх главами визнається право на утримання двору, тобто особливого штату посадових осіб, які відають не державними, а особистими справами монарха. Цей штат вельми великий і коштує платникам податків досить дорого.

Грошове утримання монархів складається з прибутків від їх особистого майна й асигнувань з державного бюджету. Розмір суми на утримання монарха, а також членів його родини звичайно встановлюється законом парламенту на початку кожного царювання і сплачується за цивільним листом,

Мимоволі постає питання, чому практичні англійці дозволяють собі витрачати мільйони на утримання королівської родини та ще й з повним набором середньовічних інститутів і атрибутів?

Головна причина збереження Інституту монарха за умов сьогодення полягає в тому, що він є вигідним певним політичним силам. Незважаючи на те, що в усіх парламентарних монархіях (а їх абсолютна більшість порівняно з дуалістичними й абсолютними) спостерігається практична нуліфікація повноважень монарха, сили, що зацікавлені в монархові, доводять і домагаються збереження цього анахронізму попередньої епохи. Справа полягає у тому, що монархові прерогативи значно ширші за президентські. Це й абсолютне вето, Яке, на відміну від президентського, скасувати не можна, це й достроковий розпуск нижньої палати парламенту, це й усунення уряду. Навіть наділений широкими повноваженнями Президент США всім набором таких дійових прерогатив не володіє. Збереження монархії і великих повноважень монарха дозволяє у кризових ситуаціях, в умовах різкого загострення соціальних проблем і конфліктів використовувати цей інститут силами, що перебувають при владі. Крім того, слід зазначити, що політичні сили, які перебувають при владі, за сучасних умов виробили інші шляхи, щоб чинити вплив на рішення питань зовнішньої та внутрішньої політики в обхід монарха (делеговане законодавство, лобізм тощо).

Саме тому в багатьох країнах монархові прерогативи нібито перебувають у стані летаргійного сну. Але не викликає сумніву те, що коли цього вимагатимуть обставини, вони негайно будуть використані. Правлячим колам вигідно збереження монархів і їхніх широких прерогатив на випадок завоювання демократичними силами більшості у парламенті, представництва в уряді й зміни ними державного курсу в певному напрямі. Тоді вони зможуть скористатися повноваженнями монарха як дійовим конституційним резервом.

Говорячи про причини збереження монархів як форми правління і монарха як глави Держави при цій формі організації влади, не можна не згадати й такий фактор, як данина традиції, консерватизму в організації функціонування державної влади. У даному випадку не можна не враховувати, що засоби масової інформації повсякчас і цілеспрямовано підтримують у свідомості народу імідж монаршої нейтральності, імідж монарха, що стоїть над усіма класами й політичними течіями, імідж неупередженого вирішення монарших справ і проблем. Вони доводять, що монарх — символ єдності нації, особа, яка піклується про її згуртованість і т. ін. Безперечно, допомогу тут їм надає служба "паблік рілейшнз".

Особливістю конституційного статусу монарха є наслідування його влади представниками правлячої династії. Порядок престолонаслідування, як правило, визначається конституціями. В розвинутих країнах з парламентарно-монархічною формою правління прийняті такі системи престолонаслідування: салічна (Бельгія, Норвегія, Японія), кастильська (Великобританія, Данія, Іспанія, Швеція), австрійська (Нідерланди), шведська, арабська.

За салічною системою наслідування престолу здійснюється тільки чоловіками за правом первородства. Кастильська система віддає перевагу чоловікам, хоч визнає право наслідування престолу і за жінками. Австрійська ж система зумовлює наявність такого права у жінок лише в тому випадку, коли відсутні законні претенденти на престол чоловічої статі. Питання престолонаслідування лише здаються малозначущими. Від їх вирішення може залежати політична доля самої монархії. Історія знає випадки виникнення кризових і навіть конфліктних ситуацій у суспільстві через вакантність престолу монарха. За шведською системою чоловік і жінка користуються однаковими правами. За умов арабської системи глава держави може бути обраний з будь-якого члена королівської сімї.

Вакантність престолу, незалежно від її причин, завжди має певні юридичні наслідки. Одним з таких наслідків може бути встановлення регентства, тобто тимчасового правління іншої особи або групи осіб (регентська рада) замість монарха. Конституції багатьох парламентарних монархій регламентують порядок встановлення регентства та його здійснення. Регентство може бути встановлене і за умов тимчасової недієздатності монарха, його малолітства та в деяких інших випадках. Іноді воно виконує роль гнучкого політичного інституту.

Конституції більшості парламентарних монархій відносять вирішення питання про заміщення вакантного престолу монарха за умов відсутності законних спадкоємців до компетенції парламентів. Усунути монарха з престолу юридичними засобами практично неможливо, але його можна приму­сити зректися престолу. Новітня історія знає також немало випадків, коли монарха усували з престолу за наслідками кардинальної зміни політичної системи і державного ладу (Болгарія, Греція, Італія, Румунія тощо).

До особливостей конституційного статусу монарха слід також віднести наявність у нього спеціальних особових прав, пільг і привілеїв, зокрема права на титул. Прийняті такі титули монархів, як імператор, король, великий герцог, князь, султан, емір тощо, до яких звичайно додають різні почесні іменування монарха, назви територіальних володінь та в яких вказують на династичні зв'язки. В наші дні значення монаршого титулу в розвинутих країнах суто формальне.

Одним з особових прав монарха є право на державне утримання за рахунок так званого цивільного листа — особливої статті у державному бюджеті, де визначені кошти на утримання монарха, а також звичайно його найближчих родичів та двору. Передбачає цивільний лист і деякі інші витрати, пов'язані з інститутом монархії. За своєю природою він не стосується майна, що є у власності монарха та його сім'ї.

Однією з особливостей статусу монарха є те, що в конституціях деяких держав встановлюється вимога належності монарха до офіційної церкви (Великобританія, Данія, Норвегія, Швеція). Аналогічні положення можна знайти в конституціях, прийнятих у так званих мусульманських країнах, форма правління яких визначається як дуалістична монархія (Бахрейн, Йорданія, Катар, Кувейт, Марокко). Цієї умови додержуються і в абсолютних монархіях, де не існує конституцій (Оман, Саудівська Аравія). Нерідко монархи проголошуються духовними лідерами на теренах своїх країн.

Дещо інший характер має право вето монарха, передбачене в Конституції Норвегії. Для його подолання закон має бути знову прийнятий парламентом двох скликань, причому засідання, на яких представницький орган розглядатиме його, повинні бути віддалені одне від одного щонайменше двома черговими сесіями. Подібне вето називається відкладальним (суспензивним). У сучасному державно-політичному житті цієї країни були випадки застосування главою держави вето і подолання його парламентом.

Не мають відповідних повноважень щодо розпуску парламенту або його нижньої палати глави держав у таких парламентарних монархіях, як Норвегія і Швеція.

У деяких парламентарних монархіях (Великобританія, Бельгія, Данія, Люксембург) вирішення всіх питань щодо розпуску парламенту формально вважається конституційною прерогативою глави держави. Останнє не відповідає дійсності: монарх майже завжди приймає відповідне рішення, виходячи з позиції глави уряду. В реальному державно-політичному житті уряд і його глава намагаються не створювати ситуацій, за яких глава держави мусив би вдаватися до розпуску парламенту, і будують свої стосунки з представницьким органом в рамках усталених політичних традицій демократичного характеру.

 

 


3. Президент республіки. Порядок виборів президентів. Строк повноважень президента. Порядок заміщення президента. Повноваження президента. Право вето. Імпічмент


На відміну від монарха, главу держави в республіці — президента — обирають. Як зазначалося, порядок обрання президента залежить від прийнятої форми державного правління. У президентських республіках і країнах із змішаною республіканською формою правління главу держави обирають шляхом проведення загальних виборів, які звичайно мають прямий характер, хоча трапляються і винятки. До останніх слід віднести порядок обрання президента США. Громадяни цієї держави обирають безпосередньо так званих вибірників. У свою чергу, вибірники утворюють колегію, яка обирає президента. Кожний штат США має в колегії вибірників стільки місць, скільки від нього обирається конгресменів і сенаторів. Три вибірники представляють федеральний округ Колумбія.

Політичні партії висувають у кожному штаті свій список вибірників, які мають підтримати відповідного кандидата у президенти. Громадяни, голосуючи за одного з кандидатів у президенти, фактично голосують за увесь список вибірників, що підтримують його і кандидата у віце-президенти. список вибірників, за який було подано найбільшу кількість голосів у конкретному штаті, вважається обраним. Вибірники у визначений день збираються в столиці штату для підтвердження свого вибору. Зі штатів завірені результати голосування вибірників надсилаються голові сенату федерального конгресу, який оголошує їх на спільному засіданні палат.

Після цього проводиться офіційне підрахування усіх голосів вибірників. Обраним вважається той кандидат у президенти, хто одержав абсолютну більшість голосів вибірників. Якщо жодний з кандидатів не одержав такої більшості, то палата представників безпосередньо обирає президента з числа трьох осіб, які балотувались і отримали найбільшу підтримку за результатами голосування вибірників. При цьому голоси подаються по штатах, і представники кожного штату мають один голос. Для обрання президента США потрібна більшість голосів усіх штатів. За відповідних умов сенат обирає віце-президента з числа двох кандидатів. Сенатори на таких виборах голосують індивідуально.

Характеризуючи порядок виборів президента США, слід зазначити, що за прийнятою тут виборчою системою кандидат, підтриманий відносною більшістю виборців, одержує всі голоси вибірників від даного штату. Такий порядок може призвести до спотворення загальної картини результатів виборів. Теоретично навіть можливо, що кандидат у президенти одержить більшість голосів виборців у масштабах країни, але програє вибори. За умов такого порядку виборів вирішальне значення має перемога у найбільших за кількістю населення штатах, здобута навіть на основі фак­тичної меншості поданих голосів виборців.

Крім США, представницький орган виконує роль своєрідного резервного засобу обрання президента в деяких інших президентських республіках. Так, у Чилі президента обирають шляхом загальних прямих виборів. Якщо жодний з кандидатів не набере на цих виборах більшості поданих голосів, президента обирає парламент з числа двох кандидатів, які одержали найбільшу кількість голосів за їх результатами.

Однак звичайною є все ж таки практика встановлення абсолютно результативних процедур визначення волі виборчого корпусу на загальних виборах президента. Прикладом може бути процедура обрання президента Франції. Глава держави тут обирається на основі абсолютної більшості по­даних голосів виборців. Якщо жоден з кандидатів не одержав такої підтримки, проводиться другий тур голосування, в якому беруть участь два кандидати, за яких було подано найбільше голосів у першому турі.

У парламентарних республіках глава держави обирається шляхом проведення непрямих виборів, які звичайно мають багатоступінчастий характер. Воля виборців опосередковується парламентом або створеною на його основі спеціальною колегією. Як правило, для обрання президента парла­ментом або спеціальною колегією в першому турі голосування потрібна кваліфікована (2/3 або 3/5) більшість їх складу, а за її відсутності — абсолютна більшість у другому чи подальших турах. У ФРН обраною вважається особа, яка одержала абсолютну більшість голосів членів так званих федеральних зборів. Якщо за результатами двох голосувань жодний з кандидатів не одержав такої більшості, обраним вважається той, за кого під час наступного голосування у федеральних зборах подано найбільше голосів.

Для обрання на пост президента практично в усіх країнах встановлено більш високий віковий ценз, ніж для пасивного виборчого права на парламентських виборах. Звичайно це 35 років (Австрія, Ірландія, Ісландія, Португалія, більшість країн Центральної і Східної Європи, США та інші президентські республіки). Нерідко встановлюється і вищий ценз: 40 років (Болгарія, Греція, Естонія, Латвія, Литва, Туреччина, Чехія, ФРН тощо) або навіть 50 років (Італія). З іншого боку, у Франції віковий ценз для кандидатів у депутати нижньої палати парламенту і у президенти встановлено у 23 роки. Але це є майже винятком.

Конституції і виборче законодавство визначають і деякі інші цензи. Так, кандидат у президенти Литви повинен мешкати в країні протягом трьох останніх перед виборами років. Кандидат у президенти Греції повинен бути громадянином цієї країни і мати батька — грецького гро­мадянина. При цьому відповідного громадянства він має набути не пізніше, ніж за п'ять років до свого балотування. Кандидат у президенти Болгарії зобов'язаний мешкати в країні протягом останніх п'яти років перед балотуванням. В Узбекистані відповідний строк вдвічі, а в Киргизстані — втричі більший. В Казахстані, Молдові і Росії вимога постійного проживання кандидата у президенти не пов'язується з датою проведення виборів. У США не може балотуватися на виборах президента особа, яка не є громадянином цієї держави за народженням-і не проживала постійно на її території протягом 14 років.

До особливостей конституційного статусу глави держави в деяких парламентарних республіках і республіках із змішаною формою правління віднесене те, що тут утворюються спеціальні органи, які покликані сприяти реалізації президентами своїх повноважень: державна рада — в Ірландії і Португалії, рада республіки — в Греції. В діяльності таких органів певною мірою долається дуалізм виконавчої влади, розподіленої між президентом і урядом.

Так, в Ірландії президент може здійснювати свої повноваження тільки за пропозицією уряду, за винятком випадків, коли глава держави за конституцією діє на власний розсуд або за консультацією чи згодою з державною радою. Зокрема, після таких консультацій президент може у будь-який час скликати парламент, звернутися до парламенту або нації з посланням, винести законопроект на референдум, передати прийнятий парламентом закон до верховного суду для визначення його відповідності конституції тощо.

В Португалії державна рада уповноважує президента на розпуск парламенту і представницьких органів автономних областей, на проголошення війни та укладення миру, а також на вирішення ряду інших важливих питань. На звернення президента вона дає йому поради з проблем, що виникають у процесі реалізації ним повноважень.

Дещо відмінна за своєю природою рада республіки у Греції. Вона не є постійно діючим інститутом і формується у випадках, передбачених конституцією, або тоді, коли глава держави вважає це за доцільне. Рада республіки готує президенту висновки з питань формування уряду, якщо жодна з політичних партій не має абсолютної більшості місць у парламенті, а також з питань розпуску представницького органу.

До складу рад входять різні посадові та інші особи. Членами державної ради Ірландії є прем'єр-міністр та його заступник, а також державний радник з юридичних питань, який водночас представляє державу в судовому процесі (генеральний аторней). Сюди також за згодою можуть бути введені ті особи, які раніше займали пости і посади президента, прем'єр-міністра і голови вищого суду. Сам президент має право визначити ще сім членів державної ради. У Португалії до складу відповідного органу входять голова парламенту, прем'єр-міністр, голова конституційного суду, проведор юстиції (уповноважений парламенту з питань прав людини), глави урядів автономій, а також усі колишні президенти. У Греції потенційними членами ради республіки є прем'єр-міністр, голова парламенту, лідер головної опозиційної партії і всі колишні президенти та прем'єр-міністри. Очолюють ці ради глави відповідних держав.

Строк повноважень президентів звичайно варіюється від чотирьох до семи років. Зокрема, чотирирічний строк встановлений в конституціях Ісландії, Молдови, Росії, Румунії, Угорщини і США, п'ятирічний — Греції, Індії, Кіпру, Португалії, ФРН, більшості країн Центральної і Східної Європи, а також тих, що утворилися на терені колишнього СРСР, шестирічний — Австрії, Мексики і Фінляндії, семирічний — Ірландії, Італії, Туреччини і Франції. В Європі тільки в Латвії строк повноважень президента становить три роки.

У країнах, що розвиваються, прийняті аналогічні строки повноважень глав держав. Однак новітня історія знає немало прикладів, коли конкретна особа проголошувалася президентом безстрокове (Філіппіни) або довічним президентом (Екваторіальна Гвінея, Туніс, Уганда тощо). У деяких випадках під час проголошення республіканської форми правління певну особу прямо в конституції визнавали президентом (Гамбія, Замбія, Кенія, Малаві тощо). Іноді цю особу з часом також проголошували довічним президентом.

Конституції багатьох держав встановлюють обмеження на переобрання президентів. У Мексиці не припускається навіть повторне обрання однієї і тієї самої особи. В Ірландії, США і в багатьох інших країнах одна особа не може бути обрана президентом більше двох разів. В Австрії і ФРН, а також у більшості країн Центральної і Східної Європи можливим визнається тільки одне переобрання президента після закінчення першого строку його перебування на цьому посту. Це не заперечує можливості з часом знову балотуватися на виборах президента. Відповідні обмеження встановлені в конституціях держав, що утворилися на терені колишнього СРСР. У Конституції Португалії застережено, що третє обрання президентом однієї і тієї самої особи можливе лише тоді, коли після закінчення другого строку перебування її на відповідному посту мине п'ять років.

Порядок заміщення президента. Головна відмінність президента від монарха полягає у тому, що президент — це посада виборна, по-перше, і посада строкова, по-друге. Зазвичай, президентів обирають згідно з конституцією на строк від 4 до 7 років. На 4 роки обирається президент у США, Колумбії, Коста-Риці, на 5 років — у Німеччині, Китаї, Болгарії, Індії, Угорщині, Чехії, на б років — в Австрії, Фінляндії, на 7 років — в Італії.

Безумовно, перевагою президентської посади порівняно з монаршою, з позиції демократії, є те, що на цю посаду може бути обраний будь-який громадянин республіки, який відповідає встановленим цензам, згідно з його заслугами і достоїнствами в очах співвітчизників.

Разом з тим необхідно враховувати, що вирішальне значення мають недемократичні конституційні декларації, які нерідко виявляються формальними, а те, що правлячі політичні сили використовують усі засоби, щоб ретельно відібрати і провести на вищий державний пост лише тих кандидатів, чия діяльність збігається з інтересами соціальних кіл, в чиїх руках сконцентрована економічна могутність країни. Знаряддям цієї ж мети є безперервне зростання вартості виборчих кампаній, які обходяться сьогодні вже в сотні мільйонів доларів, марок, франків, фунтів стерлінгів і т. ін.

У наш час у зарубіжних країнах склалося кілька способів обрання президентів: прямі, посередні, внутрішньопарламентські вибори. На цьому питанні слід спинитися докладніше, оскільки спосіб обрання президента має велике політичне значення, впливає на відносини президента з парламентом і урядом.

Під час прямих виборів президента (Франція, Австрія, Болгарія, Польща, Румунія, Чехія) останній одержує мандат на посаду глави держави від виборчого корпусу, який його обрав. Це дозволяє йому проводити незалежний від парламенту політичний курс, а за певних обставин навіть діяти всупереч волі парламенту. Ці обставини створюють сприятливі умови для використання авторитарних методів управління у країні (наприклад, Франція). Таким чином, прямі вибори президента при всьому їхньому зовнішньому демократизмові є найменш демократичним способом заміщення посади глави держави.

При посередніх виборах президент обирається без участі парламенту. Яскравим прикладом таких виборів можуть бути вибори у США, де президент призначається на посаду колегією виборщиків, які своєю чергою обираються прямим голосуванням по штатах. Згідно зі ст. II (розд. 1) та поправками 12 і 23 до Конституції США 1787 р. кожний штат обирає таку кількість виборщиків, яка дорівнює загальній кількості сенаторів і представників, яких штат має право направляти до Конгресу.

Посередні вибори президента, як і прямі, створюють для глави держави можливість бути незалежним від парламенту, а в деяких випадках і протиставити себе такій установі. Про це свідчить той факт, що найбільш широко право вето в зарубіжних країнах використовують ті президенти, які стали главами держав внаслідок прямих або посередніх виборів (США, Франція, Польща).

Внутрішньопарламентський спосіб обрання президентів (багатоступеневі вибори) характерний для парламентарних республік (виключення становлять Австрія, Ірландія, Ісландія, де вибори прямі). І якщо за прямих виборів виборець висловлює свою волю, безпосередньо голосуючи "за" або "проти" президента, якщо при посередніх виборах його воля, що опосередкована колегією виборщиків, то за багатоступеневих виборів воля виборців опосередковується депутатами парламенту.

Внутрішньопарламентський спосіб обрання президента є однією з конституційних гарантій того, що глава держави не протиставлятиме себе парламенту, не прагнутиме до розширення своїх повноважень у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності. Цьому сприяє і контрасигнатура актів глав держав у всіх парламентарних республіках.

Повноваження президента.

У сфері, пов'язаній з реалізацією законодавчої влади, одним з повноважень глав держав є їхнє право скликати парламент на чергові сесії. Таким правом вони наділені в ряді країн з парламентарними і змішаною республіканською формами правління. В Італії президент визначає день почат­ку роботи парламенту на кожній сесії, а у Фінляндії відкриває і закриває його засідання. У Бельгії парламент збирається за власним правом, але глава держави може скликати його зі своєї ініціативи. У Росії таке передбачено лише щодо нижньої палати. У деяких країнах глава держави може відкласти на певний час початок парламентської сесії. Визнається і право глави держави на скликання надзвичайної сесії. Відповідні повноваження здійснюються главою держави на умовах, визначених у конституціях.

У більшості країн Центральної і Східної Європи, а також у тих, що утворилися на терені колишнього СРСР, за главами держав визнається право законодавчої ініціативи. Таке право є нетиповим для країн Західної Європи. У президентських республіках воно також заперечується, вихо­дячи з прийнятого тут тлумачення поділу влад як жорсткого. Право глави держави на законодавчу ініціативу у парламенті об'єктивно посилює його статус. Проте з цього не слід робити висновок про домінуюче положення глави держави відносно інших вищих органів. Його співвідношення з парламентом у державному механізмі можна визначити тільки на основі аналізу усіх повноважень, які формують так звану систему стримувань і противаг між законодавчою і виконавчою владою.

До найважливіших повноважень глав держав у сфері здійснення законодавчої влади слід віднести право вето і право повернути закон для повторного розгляду до парламенту. Реалізація цих прав пов'язана з процедурою промульгації і певною мірою є її альтернативою.

Між вказаними правами існує відмінність. Вимога нового розгляду закону, яка може бути висунута главою держави до закінчення строку промульгації, процедурне менше зв'язує парламент. Вона практично є пропозицією ще раз обговорити зміст закону і провести по ньому голосування. При цьому парламент може обмежитися голосуванням. Повторно закон має бути прийнятий абсолютною більшістю голосів, хоч іноді для цього достатньо простої більшості, тобто більшості кворуму. Прийнятий у такий спосіб закон передається главі держави, який зобов'язаний його підписати і обнародувати у визначений конституцією строк. Відповідні процедури встановлені основними законами більшості держав з парламентарно-республіканською і змішаною республіканською формами правління.

На відміну від повернення на повторний розгляд, вето на закон є більш активним вторгненням у законодавчий процес. Застосування главою держави процедури вето потребує повторного проходження закону у парламенті, хоча звичайно у дещо спрощеному порядку. Остаточне рішення приймається за результатами голосування на основі кваліфікованої більшості голосів. За цим вето глави держави вважається подоланим.

Право вето глави держави має свої витоки в практиці владних стосунків часів феодалізму, І в наші дні конституції більшості парламентарних монархій прямо встановлюють або припускають його використання (Великобританія, Данія, Люксембург, Нідерланди та Норвегія). Звичайно це вето має абсолютний характер, і у випадку його застосування закон був би, по суті, скасований. Але на практиці від такого повноваження монарха відмовились, що підтверджує природу відповідної форми державного правління. До того ж рішення глави держави про використання права вето тут підлягає контрасигнуванню урядом. Тим самим теоретично виникає парадоксальна ситуація: уряд, який спирається на парламентську більшість і в основному ініціює законотворчість, наділяється засобом стримування її. На думку одних дослідників, право вето монарха є конституційною фікцією, інші ж вважають його своєрідною резервною зброєю правлячих кіл.

Найбільшою мірою практика відкладального вето притаманна президентським республікам. Тут право глави держави накласти вето на закон розглядається як один з механізмів, що забезпечує взаємодію президента і парламенту на принципах жорсткого поділу влад. Уперше таке вето було визнане в Конституції США. Характерно, що здійснення відповідного права регламентується у статті, де йдеться про організацію і діяльність органу законодавчої влади.

Прийнятий палатами конгресу закон передається для промульгації президенту. Якщо протягом десяти днів після одержання закону президент підпише його або утримається від підписання, закон стає законом. Водночас у межах того ж строку глава держави може використати своє право вето. При цьому він надсилає до конгресу послання, в якому викладено його заперечення. Для подолання президентського вето потрібне повторне прийняття закону в обох палатах більшістю у 2/3 голосів їхнього складу. Тим самим вето президента США має відкладальний характер.

Однією з особливостей застосування вето президентом США ще донедавна було те, що всі закони, подані на промульгацію пізніше, ніж за десять днів до закінчення сесії конгресу, і не розглянуті президентом, вважались автоматично відкинутими. В американській конституційній теорії такі дії глави держави визначались як «кишенькове вето». Враховуючи, що в конгресі США, як і в більшості інших парламентів, під кінець сесії накопичується багато справ, «кишенькове вето» було ефективним засобом впливу президента на законодавчий процес. Однак у 70—80-і роки XX ст. суди визнали відповідну практику протиконституційною.

Визначальною рисою вето президента США є його загальний характер. Президент може промульгувати або відхилити закон у цілому, а не окремі його положення. Це зменшує можливості використання вето через те, що конгрес може сформулювати в одному законі як бажані для президента положення, так і неприйнятні для нього. Використовуючи таку тактику, законодавчий орган певною мірою зв'язує виконавчу владу в її намірі використати вето. Знаменно, що у більшості штатів губернаторам надане право вибіркового вето. Таким самим правом наділені глави держав і у більшості президентських республік Латинської Америки.

Саму ж практику вето президента США слід розцінювати неоднозначне. Кожний президент у XX ст. за час свого перебування на посту неодноразово використовував право вето. За роки свого перебування у Білому домі Ф. Рузвельт, який чотири рази обирався президентом, застосував вето 635 разів. Проте такі масштаби практики вето були і є нетиповими для державно-політичного життя США. Право вето президента на прийняті конгресом закони — це «двосічна зброя», надмірне використання якої може не тільки призвести до політичної кризи, а й порушити існуючий у державному механізмі баланс між його найважливішими ланками. Тому вето намагаються насамперед розглядати як засіб компромісно­го узгодження позицій між цими ланками, як інструмент не тиску, а впливу з боку виконавчої влади на законодавчий процес.

Право вето визнане і за конституціями ряду країн із змішаною республіканською формою правління (Білорусь, Киргизстан, Польща, Португалія і Росія). Прийняті повторно на основі кваліфікованої більшості закони президенти зобов'язані підписати і обнародувати. В цьому полягає відмінність від процедури вето за Конституцією США, згідно з якою прийнятий повторно закон не потребує санкції президента. В усіх названих країнах рішення президентів про промульгацію контрасигнування не потребують. У Фінляндії контрасигнування таких рішень є необхідним, що фактично означає участь уряду в реалізації главою держави права вето.

В Ісландії існує своєрідний замінник вето президента. Якщо він не промульгує закон, останній все ж стає законом і набуває чинності. Проте відповідний закон може бути винесений на референдум, і у випадку відхилення за його результатами стає недійсним. В Латвії президент наділений правом відкласти обнародування закону на два місяці. Відповідний акт виноситься на референдум за вимогою десятої частини виборчого корпусу. Референдум не проводиться за умов, якщо парламент повторно схвалить закон більшістю у 3/4 його складу.

Не менш важливим повноваженням глав держав у сфері реалізації законодавчої влади є право розпуску парламенту або його нижньої палати. У президентських республіках глави держав такого права не мають, що зумовлено вимогами жорсткого поділу влад.

Особливістю деяких новітніх конституцій є те, що в них досить детально регламентується реалізація главою держави свого права на розпуск парламенту у зв'язку з відсутністю підтримки уряду з боку представницького органу. В Греції президент після консультації з радою республіки може розпустити парламент, якщо представницький орган прийняв резолюцію осуду щодо двох урядів протягом першого року після його обрання. Це його рішення не потребує контрасигнування. В Румунії президент також на власний розсуд і після консультацій з головами палат парламенту і лідерами фракцій може розпустити парламент, якщо останній протягом шістдесяти днів після першого звернення двічі відмовить уряду у довірі. В Росії президент може розпустити нижню палату парламенту, якщо вона повторно протягом трьох місяців виразить недовіру уряду. Подібні положення можна знайти в конституціях Литви, Молдови, Португалії, Словаччини, Угорщини і Чехії.

У багатьох новітніх конституціях передбачене право глави держави розпустити парламент за умов, якщо вичерпана встановлена процедура формування уряду, і останній так і не був сформований. У Болгарії, Греції, Польщі, Португалії, Росії, Туреччині та в деяких інших країнах відповідні рішення глав держав не потребують контрасигнування.

Основні закони визначають також і інші передумови розпуску парламентів. Деякі з них зовні не пов'язані з процедурами формування урядів і вираження їм довіри чи недовіри. Так, у Греції президент, одержавши висновок ради республіки, може розпустити парламент, якщо останній е «...у розбіжності з громадською думкою, або його склад не забезпечує стабільності уряду» (ст. 41 Конституції). В Узбекистані, за умов виникнення у парламенті «непереборних розбіжностей, що ставлять під загрозу його нормальне функціонування», або «неодноразового прийняття ним рішень, які суперечать Конституції», президент розпускає представницький орган, узгодивши це питання з конституційним судом (ст. 95). Проте і в цих випадках реальною передумовою розпуску парламенту можуть бути конфлікти між законодавчою і виконавчою владою, нездатність відповідних органів дійти компромісу.

В окремих країнах можливості розпуску парламенту пов'язуються з процедурою прийняття державного бюджету. Так, у Хорватії і Польщі глави держав можуть розпустити нижні палати парламентів, якщо вони протягом одного і трьох місяців відповідно після подання законопроекту про бюджет не приймуть його. Але якщо у Польщі глава держави у цьому випадку діє на власний розсуд, то у Хорватії президент приймає рішення про розпуск палати на пропозицію уряду. До того ж це його рішення потребує підтримки з боку голови самої палати і контрасигнування з боку прем'єр-міністра. В Естонії президент має право призначити позачергові вибори, якщо державний бюджет не буде прийнятий парламентом протягом двох місяців з початку нового фінансового року.

Іноді розпуск парламенту зумовлює можливості усунення з поста самого президента. В Литві після проведення проголошених президентом дострокових парламентських виборів новообраний представницький орган протягом тридцяти днів може своїм рішенням, прийнятим 3/5 його складу, проголосити дострокові вибори президента. В Латвії пропозиція президента про розпуск парламенту виноситься на референдум. Якщо за результатами референдуму вона буде відхилена, президент вважається усунутим з поста.

Інші конституційні застереження щодо можливостей розпуску представницького органу пов'язані з діяльністю як президента, так і парламенту. В Австрії президент протягом одного року може лише раз з однієї і тієї самої причини розпустити нижню палату парламенту. В Італії, Казахстані, Молдові, Росії і Румунії президенти не можуть реалізувати відповідне право в останні шість, а у Болгарії — три місяці своїх повноважень. У Казахстані, Молдові і Румунії протягом одного року парламент може бути розпущений лише один раз. У Франції нижня палата парламенту не може бути розпущена протягом року після проведення парламентських виборів. В Югославії представницький орган не може бути розпущений у перші і останні шість місяців легіслатури. Подібні по­ложення включені до основних законів Греції, Португалії, Росії, Чехії та деяких інших держав.

Нарешті, звичайним є те, що не припускається розпуск парламентів у період надзвичайного або воєнного стану. Іноді навіть передбачається продовження строку повноважень парламентів під час проголошення таких станів і до їх закінчення.

Усі вищевикладені застереження створюють певні юридичні гарантії функціонування державного механізму на демократичних засадах.

Наділені глави держав і повноваженнями, пов'язаними зі сферою реалізації виконавчої влади.Головні з них були розглянуті у попередньому розділі. Разом з тим слід вказати на права глав держав як головнокомандувачів збройними силами. Відповідні положення можна знайти в конституціях майже усіх держав. Виняток становлять тільки ФРН та Японія, що зумовлено певними історичними чинниками.

У Франції президент є не тільки головнокомандувачем, а й головує в радах і вищих комітетах оборони. Однак усі його дії в цій ролі контрасигнуються главою уряду, а в разі необхідності — відповідним міністром. У Росії президент на свій розсуд затверджує військову доктрину. Конституції ряду держав передбачають існування спеціальних консультативних органів — національних (державних) рад оборони і рад безпеки, які діють під безпосереднім керівництвом глав держав. До складу цих рад входять політичні керівники вищого рівня, включаючи голів парламентів, міністрів тощо. В країнах зі змішаною республіканською і парламентарними формами правління звичайно має місце контрасигнування рішень глав держав з питань оборони і безпеки.

Главам держав також надане право призначати на найвищі посади на державній (цивільній і військовій) службі.

Традиційними можна вважати повноваження глав держав, пов'язані зі сферою реалізації судової влади. Серед них у першу чергу слід назвати право помилування, пом'якшення і скасування кримінальних покарань, визначених судом. Конституції містять різні визначення цього права, що зу­мовлює різний зміст і обсяг відповідних дій глав держав. У Бельгії і Люксембурзі монархи позбавлені відповідних прав щодо міністрів, які вчинили злочини. У Данії, Греції, Ісландії, Норвегії та Фінляндії глави держав приймають рішення про помилування або зміну покарань міністрам тільки за погодженням з парламентами. В Узбекистані, Словаччині та Чехії президенти мають право проголошувати амністію.

До повноважень глав держав, співвіднесених зі сферою судової влади, також належить встановлене в конституціях багатьох держав право призначати суддів або брати участь у процедурі таких призначень. Відповідні призначення в країнах із змішаною республіканською і парламентарними формами правління здійснюються за пропозицією уряду або спеціального органу, який звичайно називається вищою радою магістратури (вищою судовою радою). Зокрема, створення таких органів передбачено основними законами Болгарії, Греції, Іспанії, Молдови, Польщі і Румунії.

Вищі ради магістратури існують і в інших країнах. Тут вони безпосередньо призначають суддів, займаються питаннями їхньої службової кар'єри, розглядають дисциплінарні справи тощо. Склад вищих рад формується по-різному, хоча найпоширенішими є процедури виборів, які проводяться палатами парламентів або самими суддями. До винятків слід насамперед віднести Францію, де вищу раду магістратури очолює президент. Міністр юстиції визнаний його заступником. Сам президент є «гарантом незалежності судової влади», в чому йому покликана допомагати вища рада магістратури (ст. 64 Конституції). На практиці саме президент, наділений до того ж правом призначати інших членів ради, виконує тут роль головної фігури.

У США глава держави також відіграє певну роль щодо судової влади. Президент призначає суддів верховного та інших федеральних судів за «порадою і згодою» сенату. Аналогічний порядок встановлений у Мексиці та в більшості інших президентських республік. Існує і порядок, за яким суддів вищого суду обирає парламент, а роль президента полягає лише у представленні списку відповідних кандидатур (Венесуела, Колумбія, Коста-Ріка).

В усіх країнах глави держав наділені повноваженнями у сфері зовнішньої діяльності держави.До таких повноважень слід насамперед віднести традиційне право глав держав акредитувати і приймати дипломатичних представників. Конституції багатьох держав прямо наділяють главу держави правом укладати (підписувати) міжнародні договори. Однак на практиці глава держави нерідко делегує це право главі уряду або компетентному міністру.

У Франції відповідні повноваження глави держави зафіксовані в ст. 52 Конституції так: «Президент Республіки веде переговори про укладання договорів і ратифікує їх. Його інформують про всі переговори відносно укладання будь-якої міжнародної угоди, що не підлягає ратифікації». Особливого значення надається саме праву глави держави на самостійне ведення переговорів, реалізація якого на практиці прислужилася президенту в проведенні зовнішньої політики держави і прийнятті ним багатьох рішень найважливішого характеру.

До повноважень глав держав у зовнішньополітичній сфері слід віднести і визнане в багатьох країнах право на ратифікацію міжнародних договорів або на участь у цьому процесі. Іноді щодо найважливіших договорів глава держави має право на ратифікацію тільки за попереднім дозволом парламенту (Італія), за його делегуванням (Польща) або за його схваленням (Норвегія). У Бельгії такого схвалення потребують торговельні угоди. Водночас у Люксембурзі, Нідерландах і Португалії всі без винятку міжнародні договори й угоди затверджуються і набувають сили після пар­ламентського схвалення. В основних законах Австрії та ФРН міститься більш загальне положення, за яким міжнародні договори, що регулюють політичні стосунки або співвіднесені з предметом законодавства, укладаються за ухвалою парламенту (в Австрії — нижньої палати). У Фінляндії глава держави ратифікує всі міжнародні договори, крім тих, що віднесені до відання законодавчої влади. Останні ратифікує парламент.

Значними повноваженнями у сфері зовнішньої діяльності наділений глава держави в Росії. Згідно зі ст. 86 Конституції, він здійснює керівництво зовнішньою політикою, веде переговори і підписує міжнародні догово­ри, підписує ратифікаційні грамоти, а також приймає вірчі та відкличні грамоти дипломатичних представників, акредитованих при ньому. У ст. 83 зафіксоване право президента призначати та відкликати після консультацій з відповідними комітетами і комісіями палат федерального парламенту дипломатичних представників в іноземних державах і міжнародних організаціях.

У США президент є, по суті, головним суб'єктом зовнішньополітичної діяльності держави, що зумовлено його роллю у здійсненні виконавчої влади. При цьому в конституції нічого не говориться про функцію представництва держави в міжнародних стосунках, яку здійснює президент. В основі відповідної діяльності глави держави лежать конституційні звичаї, що склалися на практиці. Разом з тим Конституція США прямо визнає право глави держави вести переговори і укладати міжнародні договори і угоди. У її ст. 2 (розділ другий) встановлено, що президент «має право за порадою і згодою сенату укладати міжнародні договори за умов їх схвалення 2/3 присутніх се­наторів». Саме відповідна санкція сенату забезпечує договорам силу. І хоча сенат відносно рідко відмовляє главі держави у схваленні договорів, наведене конституційне положення об'єктивно обмежує можливості президента. Це зумовило появу нової форми договірної практики — так званих угод виконавчої влади. Для укладання таких угод санкція сенату не потрібна. За Конституцією США «порада і згода» сенату потрібна і для здійснюваних президентом призначень дипломатичних і консульських представників.

Серед інших повноважень глав держав слід назвати право ініціювати референдуми. Воно встановлено в конституціях, прийнятих у цілому ряді країн з парламентарно-республіканською і змішаною республіканською формами правління. Умови реалізації цього права різняться.

У Франції президент на пропозицію уряду під час сесії парламенту або на спільну пропозицію обох палат може винести законопроект на референдум. У Румунії після консультацій з парламентом президент може призначити референдум з питань «національної значущості». У Польщі глава держави може зробити це за згодою верхньої палати парламенту. В Греції, Киргизстані, Молдові й Угорщині глави держав можуть самостійно призначати референдуми з важливих політичних питань або ініціювати їх призначення парламентами. У Туреччині президент може виносити на референдум поправки до конституції. В усіх цих випадках відповідні рішення глав держав не потребують контрасигнування.

У Болгарії, Італії, Словаччині та в ряді інших країн роль глав держав обмежується формальним правом призначати референдуми у випадках, прямо передбачених основними законами.

Конституції надають главам держав право звертатися з посланнями до парламенту або до народу. Наприклад, у Франції президент має право зноситись з обома палатами за допомогою послань. Ці послання зачитуються в палатах, але не обговорюються. У період між сесіями парламент спеціально збирається для заслуховування президентських послань. Президент також має право звертатися з посланням до нації з приводу встановлення надзвичайного стану. В Росії президент має право звертатися до парламенту із щорічними посланнями про становище в країні і про основні напрями внутрішньої і зовнішньої політики держави.

Можливості звернення держави до народу (нації) або до парламенту передбачені основними законами цілого ряду інших держав. У цілому слід підкреслити, що відповідні форми спілкування глави держави з народом і представницьким органом засвідчують його значущість як політичного і державного інституту.

Найширше практика послань глави держави використовується в президентських республіках, зокрема у США. Юридичною основою відповідної діяльності президента є положення ст. 2 (розділ третій) Конституції, де записано, що президент «періодично представляє конгресу відомості про стан союзу і пропонує на його розгляд такі заходи, які вважає необхідними і корисними». Формально послання конгресу мають суто інформаційний характер, але насправді вони є засобом впливу президента на законодавчий процес. Кожне президентське послання містить не тільки аналіз певної ситуації, а й конкретні пропозиції. І хоч послання юридично не зобов'язує парламентаріїв, фактично його зміст сприймається як законодавча програма виконавчої влади.

У державно-політичній практиці США відомо кілька різновидів президентських послань. Послання про стан союзу (федерації) надсилаються конгресу на початку кожної сесії. За своєю природою вони є зверненнями не тільки до депутатів обох палат, а й до всього населення країни. Ці послання звичайно мають міжнародний резонанс. На початку кожної сесії президент надсилає в конгрес і послання про бюджет. У січні кожного року він звертається до конгресу з посланням про економічний стан. Існують і інші різновиди президентських послань. При цьому най­важливіші послання глава держави зачитує на спільних засіданнях палат безпосередньо. Інші послання у письмовому вигляді передаються в конгрес, де їх оголошують посадові особи палат.

Важливе значення мають повноваження глав держав, що виникають у зв'язку з оголошенням надзвичайного стану. Саме оголошення такого стану звичайно віднесено для прав глав держав. Так, за текстом ст. 16 Конституції Франції, в умовах, коли національна незалежність, державні інститути, цілісність території держави або виконання її міжнародних зобов'язань перебувають перед «серйозною і безпосередньою загрозою», а нормальне функціонування органів державної влади порушено, президент після офіційних консультацій з прем'єр-міністром, головами палат парла­менту і конституційною радою вживає заходи, що «диктуються обставинами». Конституція не встановлює ніяких строків і лише визначає, що в основі відповідних заходів повинно лежати намагання забезпечити у «найкоротший термін» виконання завдань органів державної влади.

У конституціях Білорусі, Болгарії, Польщі, Португалії і Румунії оголошення главою держави надзвичайного стану потребує санкції парламенту. В Росії указ президента про введення надзвичайного стану має бути затверджений верхньою палатою парламенту. У Греції відповідне рішення потребує лише контрасигнування з боку прем'єр-міністра.

Відповідні конституційні положення несуть потенціал загрози демократичному розвитку політичних і державних інститутів, а також правам і свободам особи. Разом з тим застосування цих положень в реальному державно-політичному житті розвинутих країн украй обмежене. Наприклад, у Франції президент використав своє повноваження, встановлене у ст. 16 Конституції, лише один раз. Це мало місце в 1961 р. під час спроби військового путчу. Подібні положення іноді розглядають як своєрідну пересторогу тим, хто здатний удатися до насильницьких методів у політичній боротьбі.

Право вето. Найбільш ефективним засобом впливу глави держави на законодавчий процес слід визнати інститут "вето". Вето (лат. — забороняю) — це прерогатива глави держави відмовити у підписанні законопроекту. Згідно із зарубіжними конституціями законопроект набуває нової якості — силу закону — тільки тоді, коли він санкціонується главою держави.

Конституції зарубіжних країн встановлюють право глав держав підписати і ввести в дію законопроект шляхом його промульгування. Для цього главі держави конституцією кон­кретної країни визначається термін, протягом якого він повинен або схвалити законопроект, або відмовити в його під­писанні. Як ведеться, такий термін обмежений 10—15 дня­ми (ст. І розд. 7 Конституції США; ст. 10 Конституції Франції; ст. 88 розд. З Конституції Болгарії).

Конституційному праву зарубіжних країн відомі такі види вето:

1) абсолютне;

2) відкладальне;

3) вибіркове;

4) "кишенькове".

Абсолютне вето (резолютивне) — це виключне право глав монархічних держав. Воно не випадково зветься абсолютним, оскільки заборону монарха парламентаріям подолати неможливо.

Винятком із загального правила, що абсолютне вето — це вето глав монархічних держав, є Королівство Норвегія, де король має право лише відкладального вето. Відкладальне, або суспензивне (лат. — відстрочений, припинений), вето є прерогативою глав держав з республіканською формою правління, тобто президентів. Йо­го специфіка, полягає у тому, що заборона глави держави може бути подолана парламентом або може мати тимчасовий характер.

Вибіркове вето являє собою, порівняно з відкладальним, досить гнучку тому більш цілеспрямовану зброю в руках глави держави. Його закріплення і використання конституційним правом Аргентини, Мексики, Франції дозволяє главі держави накласти заборону не в цілому на законопроект, а на його окремий розділ, статтю, параграф.

Правом вибіркового вето наділені й широко користуються губернатори більшості штатів США. Це право забезпечує губернаторам вплив на розподіл бюджетних коштів у штатах.

"Кишенькове" вето є специфікою конституційного права США. Воно використовується тоді, коли десятиденний термін для розглядання законопроекту президентом припиняється завершенням сесії Конгресу або перенесенням його засідань. Дана ситуація використовується президентом, як­що конкретний законопроект його не влаштовує, він не хоче його підписувати, а водночас він не хотів би скористатися відкладальним вето, тому що стосовно такого законопроекту відкладальне вето може підірвати його авторитет. Тоді президент відкладає законопроект ("кладе до кишені"), він його не підписує під приводом, що десятиденний термін порушено, Конгрес розпущено, й повертати законопроект немає куди. У подібному випадку законопроект не набуває юридичної сили ("кишенькове вето") й не одержує встановленої конституцією заборони (відкладальне вето). Конгрес не має спроможності подолати "кишенькове вето", тому що жодної процедури на цей випадок не передбачено. У такий спосіб президентська "бездіяльність" набуває сили абсолютного вето.

Після повернення з канікул Конгрес знову може прийняти до розгляду даний законопроект, але, починаючи з першої стадії законодавчого процесу, як новий законопроект. Нерідко така ситуація завершується тим, що після закінчення досить тривалого терміну відпадає потреба щодо подібного законопроекту.

Інститут вето у будь-якій формі не можна визнати демократичним, оскільки він становить діяльність виборного, представницького органу в залежність від одноособового глави держави, за яким завжди стоять певні політичні сили. Право вето скасовано в Іспанії, Швеції, Японії.

Імпічмент.

Звичайно пост президента стає вакантним після закінчення строку повноважень особи, що його займала. Достроково вакантним цей пост може стати внаслідок смерті, недієздатності або добровільної відставки президента, а також усунення його з поста через притягнення до відповідальності у порядку імпічменту або інших подібних процедур.

Іноді встановлюється порядок дострокового усунення президента з поста на основі результатів референдуму. В Ісландії такий референдум проводиться за рішенням парламенту, прийнятим 3/4 його складу. В разі відхилення на референдумі пропозиції парламенту, останній розпускається. В Австрії референдум про усунення президента може бути проведений за вимогою так званих федеральних зборів, які є спільним засіданням палат парламенту. Федеральні збори скликає глава уряду (канцлер) після того, як це більшістю в 2/3 голосуючих вирішить нижня палата. Якщо вимога федеральних зборів не одержить необхідної підтримки на референдумі, це означає переобрання президента і призводить до розпуску нижньої палати. В обох країнах — в Ісландії і в Австрії — у період між прийняттям рішення про відповідний референдум і проголошенням його результатів президент не може виконувати свої функції.

Конституції по-різному визначають порядок заміщення поста президента, що став достроково вакантним. У США прямим конституційним «спадкоємцем» президента є віце-президент. Останній не тільки тимчасово заміщує президента під час його відсутності або недієздатності, а й займає президентський пост у випадках його вакантності через відставку чи смерть президента. Спікер палати представників конгресу є другим після віце-президента на заміщення поста президента. Однак найхарактернішим є те, що на відміну від переважної більшості країн, де заміщення поста президента здійснюється тимчасово, до його дострокових виборів, у США віце-президент займає відповідний пост до кінця встановленого строку повноважень. У Мексиці і в деяких інших президентських республіках у таких ви­падках пост займає обраний парламентом тимчасовий президент.

У парламентарних республіках передбачається тимчасове заміщення поста президента лише до нових виборів, які мають відбутися у найближчий, визначений конституцією, час. У Болгарії та Індії пост президента тимчасово заміщує віце-президент, у більшості країн — голова парламенту (нижньої палати), у Польщі — голова нижньої, а за ним і верхньої палати, в Італії, Казахстані, Румунії, Франції та Югославії — голова верхньої палати парламенту. В Австрії, Росії, Словаччині і Фінляндії відповідне заміщення здійснює глава уряду, а в Ірландії та Ісландії — спеціальна ко­легія, до складу якої входять голови палат (парламенту), голова верховного суду (в Ісландії ще й глава уряду).

Виключенням із загального правила про безвідповідальність глави держави за дії стосовно виконання ним своїх функцій, є три випадки, коди його можна буде судити в порядку окремої процедури — імпічменту. Імпічмент (англ. — у дослівному перекладі означає брати під сумнів, притягувати до суду. Це трапляється у разі державної зради, навмисного порушення Конституції і законів, хабарництва.

Імпічмент як процедура притягнення до відповідальності й суду над вищими державними особами в державній ієрархії з'явився вперше у Великобританії наприкінці XIV ст. У сучасних умовах імпічмент — це досить тривала і складна процедура, що складається з кількох стадій: порушення, справи, притягнення до кримінальної-відповідальності й суду над главою держави (в порядку імпічменту можуть притягатися до відповідальності віце-президент, міністри, члени органів конституційного нагляду, голови палат парламентів).

Найбільш чітко процедура імпічменту розроблена конституційним правом США. Право постановки питання щодо притягнення до відповідальності глави держави та формулювання статей звинувачення на його адресу надано нижній палаті парламенту — палаті представників, а фактично — її юридичному комітету. Для цього голосуванням палата представників вирішує питання про те, притягати або не притягати главу держави до відповідальності в порядку імпічменту щодо сформульованих статей звинувачення. Для притягнення необхідно, щоб "за" проголосувала абсолютна більшість присутніх депутатів даної палати. Результати голосування оформляються як "рішення великого журі" з формулюванням "винний" або "невинний". У разі винесення рішення з формулюванням "винний" згідно зі ст. І розд. З Конституції США 1787 р.: "Сенату належить виключне право здійснення суду в порядку імпічменту. З цією метою сенатори присягають або дають урочисту обіцянку на засіданні. Якщо підсудним є Президент США, головує Головний суддя. Жодна особа не може бути засуджена без згоди двох третин присутніх сенаторів".

Вважається, що імпічмент стосовно глави держави лише за формою можна вважати судовим процесом. Власне, це політичний процес, метою якого є усунення президента з посади й позбавлення його права обіймати й виконувати будь-яку почесну, відповідальну або сплачувану посаду на службі США. Фактично таке усунення з посади визначає політичну смерть для колишнього президента. До того ж президентське право помилування у даному разі не застосовується.

З 1787 р., тобто з часу введення в дію Конституції США, імпічмент порушувався 66 разів. Палата представників виносила рішення великого журі про віддання до суду Сенату лише 13 разів. Річард Ніксон повинен був стати у зв'язку з "Уотергейтською справою" чотирнадцятим. Уникнути ганеб­ної процедури можна шляхом подачі у відставку, що й було зроблено Р. Ніксоном та ін. По суті справа розглядалась у Сенаті лише один раз стосовно президента Ендрю Джонсона у 1868 р., але для засудження не вистачило одного голосу.

Аналогічна процедура імпічменту закріплена конституційним правом ряду інших зарубіжних держав, тільки підстави для порушення цієї процедури можуть бути різними. Якщо у США — це порушення Конституції, державна зрада та хабарництво (ст. II розд. 3), то в Італії президент відповідальний тільки "за державну зраду або посягання на Конституцію" (ст. 90), у Німеччині — "лише за навмисне порушення Основного Закону або іншого федерального закону" (ст. 61). Деякі постсоціалістичні держави також закріпили процедуру імпічменту стосовно глави держави. У ст. 103 Конституції Республіки Болгарія, зокрема, говориться: "Президент і віце-президент не несуть відповідальності за дії, здійснені щодо виконання своїх функцій, за виключенням державної зради і порушення Конституції". У цій же статті (розд. 2-4) викладена і процедура імпічменту.

 

 


4. Інститут контрасигнування, акти президента


Державне право зарубіжних країн наділило главу держа­ви властивістю безвідповідальності за його діяльність. Монарх не несе парламентської (тобто політичної) відповідальності за свої дії довічно, президент — на строк свого обрання. У парламентарних монархіях і парламентарних республіках це обґрунтовується тим, що глава держави діє за порадами своїх міністрів, які й несуть відповідальність за них — інститут контрасигнатури (лат. — проти, підпис, буквально — проти підпису). Будь-який акт, що виходить від глави держави, набуває юридичної сили тільки тоді, коли він одержує скріпу (підпис — контрасигнатуру) відповідного міністра, до ведення якого цей акт нале­жить. Без підпису міністра або прем'єр-міністра акт глави держави недійсний. Таким чином, жоден акт глави держави не набуває юридичної сили, якщо він не відповідатиме волі уряду. Дане становище є правовою основою для концентрації виконавчо-розпорядчої влади в руках уряду парламентарних держав. Інститут контрасигнатури закріплюється і в напівпрезидентській республіці, класичним прикладом чого є Франція (ст. 19 Конституції Франції).

У деяких постсоціалістичних країнах також пішли шляхом введення в практику конституційно-правових відносин контрасигнатури актів глави держави. У ст. 102 (2) Конституції Республіки Болгарія говориться, що акти, які підписує президент, "підписує також голова Ради Міністрів або відповідний міністр".

В усіх державах із змішаною республіканською і парламентарними формами правління, крім тих, що утворилися на терені колишнього СРСР, важливим засобом забезпечення главою держави своєї компетенції є контр­асигнування — скріплення підписом глави уряду та (або) окремого міністра рішення, прийнятого главою держави. Без такого підпису рішення не дійсне. У різних країнах сфера застосування інституту контрасигнування різна. В країнах з парламентарними формами правління контрасигнуються всі або майже всі акти президента (монарха), включаючи рішення про призначення глави і членів уряду, про промульгацію закону, про повернення закону на по­вторний розгляд у парламент і про розпуск парламенту.

Інститут контрасигнування, використовуваний у таких формах і обсязі, не позбавлений суперечностей. Найбільше запитань виникає з приводу вимоги скріплення підписом глави уряду рішення глави держави про його ж призначення. Особливо це стосується ситуації, коли глава уряду контрасигнує акт про своє призначення ще до прийняття присяги або до інших дій, які б свідчили про офіційне займання посади. Підпис відповідної особи під актом про її призначення є по суті підтвердженням прийняття цього призначення. Тому цілком виправданою є практика тих країн, де акт про призначення глави уряду контрасигнується головою палати парламенту, перед якою уряд несе політичну відповідальність (Іспанія).

Досить реальною є ситуація, пов'язана з контрасигнуванням акта глави держави про розпуск парламенту, коли члени уряду, які скріплюють своїм підписом цей акт, не користуються довірою представницького органу. В деяких країнах глава держави не чекає ініціативи з боку уряду і сам пропонує йому визначитися з приводу розпуску парламенту. Це підносить роль глави держави у використанні відповідного повноваження на більш високий рівень.

У країнах, де глава держави наділений більш широкими і реальними повноваженнями, сфера застосування інституту контрасигнування обмежена. Так, у Франції не потребують контрасигнування рішення президента про призначення прем'єр-міністра, про референдум, про розпуск нижньої палати, про заходи надзвичайного характеру (надзвичайний стан), про призначення членів органу конституційного контролю — конституційної ради та передання на її розгляд законопроектів тощо. У Польщі не контрасигнують рішення президента про утворення уряду і призначення його глави, про скликання засідань уряду і прийняття його відставки, про реалізацію права законодавчої ініціативи, про розпуск нижньої палати парламенту тощо. Досить широке коло питань вирішують самостійно глави держав у Португалії, Румунії і в цілому ряді інших країн.

Інститут контрасигнування не можна сприймати однозначно і пов'язувати його лише з відсутністю у глав держав реальних владних повноважень. Як свідчить державно-правова практика, такий зв'язок не завжди наявний. Призначення контрасигнування, яке має досить давню традицію, вияв­ляється насамперед у тому, щоб зняти політичну відповідальність за прийняті рішення з глави держави і покласти її на уряд та окремих його членів.

Існує інше тлумачення цього інституту, за яким контрасигнування забезпечує гарантії проти зловживань повноваженнями з боку обох сторін, що ставлять свої підписи — глави держави та уряду. В юридичній теорії також прийнято, що відповідний підпис компетентного члена уряду може лише посвідчувати законність акта глави держави, його відповідність вимогам основного закону. Отже, інститут контрасигнування є важливою складовою державно-правової практики країн з парламентарними і змішаною республіканською формами державного правління.


Категорія: Державне право зарубіжних країн (Лекції)
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Ctrl + Enter