Учасники адміністративних проваджень за зверненням громадян

10.4
Учасники адміністративних проваджень за зверненням громадян

Законодавство про звернення громадян не містить спе­ціального переліку
учасників проваджень. Проте в юридичній літературі вказується на існування 4-х
видів учасників таких правовідносин: суб’єкти, що звертаються; суб’єкти, що
розгля­дають звернення; допоміжні суб’єкти; патронатні суб’єкти, з чим слід
погодитися, оскільки інших класифікацій не існує, а разом з тим, власне,
провадження за зверненням громадян но­сить досить специфічний характер і має
певні особливості.

До суб’єктів, що звертаються, належать особи, які
реалізу­ють своє конституційне право на звернення до органів владних
повноважень та їх посадових осіб: громадяни України; особи, які не є
громадянами і законно знаходяться на її території (якщо інше не передбачено
міжнародними договорами); війсь­ковослужбовці, працівники органів внутрішніх
справ і держав­ної безпеки мають право подавати звернення, які не стосують­ся
їх службової діяльності; колективи громадян, громадські об’єднання, трудові
колективи.

Разом із тим законодавець виділяє дві групи суб’єктів із загального
масиву, які наділені окремими адміністративно-правовим статусом. Перша група —
це Герої Радянського Сою­зу, Герої Соціалістичної Праці, Герої України,
інваліди Великої Вітчизняної війни. Їх пропозиції (зауваження), заяви (клопо­тання),
скарги розглядаються першими керівниками держав­них органів, органів місцевого
самоврядування, підприємств, установ і організацій особисто. Друга група — це
громадяни, які мають встановлені законодавством пільги. Їх звернення
розглядаються у першочерговому порядку.

До суб’єктів, що розглядають звернення, належать
особи (ор­гани), яким надано право відповідно до законодавства розгля­дати
звернення громадян і приймати за ними відповідні рішен­ня. До них належать:
органи державної влади; органи місцево­го самоврядування; органи управління,
підприємства, установи, організації незалежно від форм власності; об’єднання
грома­дян; засоби масової інформації; посадові особи зазначених вище органів і
закладів; прокурори.

З метою повного і якісного забезпечення прав і законних інтересів
громадян законодавець установлює певні заборони для суб’єктів, що розглядають
звернення, а саме: а) заборо­няється направляти скарги громадян для розгляду
тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються;

б) забороняється
переслідування громадян і членів їх сімей за подання звернення до органів
владних повноважень, їх посадо­вих осіб за критику в зверненні їх діяльності та
рішень; в) забо­роняється розголошення одержаних із звернень відомостей про
особисте життя громадян без їх згоди; г) забороняється розго­лошення
відомостей, що становлять державну або іншу таєм­ницю; ґ) забороняється
розголошення іншої інформації, якщо це ущемлює права і законні інтереси
громадян; д) забороняєть­ся з’ясування даних про особу громадянина, які не
стосуються звернення; е) на прохання громадянина не підлягає розголо­шенню його
прізвище, місце проживання та роботи.

Крім зазначених заборон для суб’єктів, що розглядають звернення,
законодавець встановлює і відповідні обов’язки, ос­новним змістом яких є:
об’єктивно, всебічно і вчасно перевіря­ти заяви чи скарги; запрошувати
заявника, на його прохання, для участі в розгляді звернення; забезпечувати
поновлення по­рушених прав; вживати заходів щодо відшкодування матеріаль­них
збитків; вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було
допущено порушення; особисто організовувати та перевіряти стан розгляджу заяв
чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, тощо.

До допоміжних суб’єктів належать особи, які
сприяють роз­гляду звернення; запобігають прийняттю необґрунтованих рі­шень. До
них належать: адвокати; представники трудового ко­лективу; організації, які
здійснюють правозахисну функцію. При цьому користуватися послугами зазначених
осіб можливо лише за умови оформлення цих уповноважень у встановленому законом
порядку (довіреність, угода, ордер, рішення трудового колективу та інші
документи, що засвідчують уповноваження).

До
патронатних суб’єктів належать також особи, які пода­ють
звернення в інтересах громадянина: законні представники неповнолітніх та
недієздатних осіб (батьки, особи, що їх замі­нюють, органи опіки); за
уповноваженням громадянина, офор­мленим у встановленому законом порядку,
звернення може бути подане іншою особою, трудовим колективом або органі­зацією,
яка здійснює правозахисну діяльність.

10.5
Стадії та структура провадження за зверненням громадян

Вирішення адміністративних справ за зверненням грома­дян, а саме
розгляд звернень громадян, здійснюється в певній послідовності, яку в
літературі, що висвітлює процесуальні від­носини, прийнято називати стадіями
провадження. Такими стадіями провадження за зверненнями громадян, у загальному
вигляді є:

1) подання громадянином звернення
та прийняття його до розгляду органом владних повноважень або його посадовою
особою;

2) розгляд справи;

3) ухвалення рішення;

4) перегляд рішення у зв’язку з
його оскарженням або опротестуванням;

5) виконання рішення.

На стадії подання громадянином звернення та
прийняття його до розгляду органом владних повноважень або його посадовою
особою, яка веде діловодство за пропозиціями, заявами і скар­гами, здійснюється
ціла низка певних дій — процесуальних процедур, а саме:

— орган, посадові особи, які
ведуть діловодство за звернен­нями громадян, перевіряють, чи дотримані усі
вимоги до звер­нення, передбачені статтями 4, 5, 17 Закону України «Про звер­нення
громадян». Звернення, оформлене без дотримання цих вимог, повертається
заявникові з відповідними роз’ясненнями не пізніш як через десять днів від дня
його надходження;

— для забезпечення громадянином
безперешкодної можли­вості звертатися до органів владних повноважень із пропози­ціями,
заявами і скаргами встановлюється і на законодавчому рівні закріплюється
особистий прийом громадян. Такий при­йом обов’язково здійснюють керівники та
інші посадові особи. Прийом проводиться у зручний для громадян час за місцем їх
роботи і проживання, регулярно у встановлені дні та години. Графіки прийому
доводяться до відома громадян. У разі не­можливості вирішення на особистому
прийомі порушеного у зверненні питання, воно розглядається у тому самому
порядку, що й письмове звернення;

— забороняється відмова в
прийнятті та розгляді звернення з посиланням на політичні погляди, стать, вік,
віросповідання, національність, незнання мови тощо.

На стадії розгляду справи за зверненням громадян
з метою прийняття обґрунтованих рішень активно діють як особи, що надіслали
пропозицію, заяву, скаргу, так і особи, що їх розгля­дають (органи владних
повноважень, їх посадові особи).

Особи (громадяни), що надіслали пропозицію,
заяву, скаргу, мають право:

— особисто викладати аргументи,
давати пояснення, здійс­нювати усні й письмові обґрунтування особі, що
перевіряла пропозицію, заяву чи скаргу;

— брати участь у перевірці заяви
чи скарги, знайомитися з матеріалами перевірки та бути присутніми при їх розгляді;

— вимагати винесення рішення про відшкодування
збитків у зв’язку з порушенням вимог встановленого порядку розгляду звернень;

— подавати додаткові матеріали, а також наполягати на їх запиті органом
(посадовою особою), який розглядає звернення;

— користуватися послугами
адвоката, представника трудо­вого колективу, організації, яка здійснює
правозахисну функ­цію за умови оформлення цих повноважень у встановленому
законом порядку.

Органи владних повноважень, їх посадові особи, що
розгля­дають звернення, зобов’язані:

— об’єктивно і всебічно перевірити
звернення в термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не
по­требують додаткового вивчення, — невідкладно, але не пізніше п’ятнадцяти
днів від дня їх отримання. Звернення військово­службовців, осіб рядового і
начальницького складу органів внутрішніх справ розглядаються в термін
п’ятнадцять днів, а ті, які не потребують додаткового вивчення, розглядаються у
семиденний строк. Якщо в зазначені строки вирішити справу не­можливо, керівник
відповідного органу або його заступник ус­тановлюють необхідний термін, про що
повідомляється особі, яка подала звернення. Однак у всіх випадках загальний
термін розгляду звернення і вирішення питань, порушених у звернен­ні, не може
перевищувати сорока п’яти днів;

— невідкладно вживати заходів щодо
припинення неправо­мірних дій;

— забезпечувати поновлення порушених прав;

— виявляти, усувати причини та
умови, які сприяли пору­шенням, та вживати заходів щодо усунення причин, що
поро­джують заяви і скарги.

Не підлягають розгляду та вирішенню звернення, які:

а) не підписані автором (авторами) чи підписані, але не­можливо
встановити авторство. Таке звернення визнається анонімним. Однак у відомчих
нормативних актах це питання може бути вирішено інакше. Наприклад, Інструкцією
про по­рядок розгляду звернень (заяв, скарг тощо) в Аудиторській па­латі
України, затвердженою Аудиторською палатою України від 10 березня 2000 р.,
протокол № 87 у пункті 1.4 передбачено: «По письмовим зверненням (заявам,
скаргам тощо), не підпи­саним заявником, кінцеве рішення приймається Спостереж­ною
радою з оцінкою обґрунтованості викладених в них обста­вин і їх вагомості»;

б) повторні звернення до одного і того самого органу від одного і того
самого громадянина з одного і того самого питан­ня, якщо перше звернення
вирішено по суті. Про це повідом­ляється заявникові;

в)
звернення осіб, визнаних судом недієздатними;

г) скарги, подані з порушеним строком їх подання. Скарга на рішення, що
оскаржувалось, може бути подана до органу або посадовій особі вищого рівня
протягом одного року з мо­менту його прийняття, але не пізніше одного місяця з
часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням. Проте ке­руючись власною
правосвідомістю, пропущений строк із по­важної причини може бути поновлений
органом чи посадовою особою, що розглядають скаргу (ст. 17).

На стадії ухвалення рішення у всіх випадках орган
владних повноважень, його посадова особа, яка розглядає звернення письмово,
повідомляє громадянина про результати перевірки звернення і суть прийнятого
рішення. Одночасно вживає за­ходів щодо відшкодування у встановленому законом
порядку матеріальних збитків і вирішує питання про відповідальність осіб, з
вини яких було допущено порушення; роз’яснює порядок оскарження прийнятого
рішення; на прохання громадяни­на не пізніш як місячний термін доводить
прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колек­тиву
чи об’єднання громадян за місцем проживання громадя­нина.

На стадії перегляду рішення у зв’язку з його
оскарженням або опротестуванням орган владних повноважень, їх посадові особи,
що розглядають звернення, мають право скасовувати або змінювати оскаржувані
рішення у випадках, передбачених законодавством України. Законодавець не
встановлює строків оскарження рішень органів владних повноважень, їх посадових
осіб за пропозиціями (зауваженнями) та заявами (клопотання­ми), а вказує лише
на інстанції подання скарги. Першоюінс­танцією оскарження дії чи рішення органу владних повнова­жень, їх посадових
осіб визнається вища в управлінській ієрар­хії структура у порядку підлеглості,
тобто скарга подається вищому органу або посадовій особі. Проте це не позбавляє
громадянина можливості відповідно до чинного законодавства безпосередньо
звернутися до суду. Другоюінстанцією є суд. До суду скарга подається, коли: а) відсутня вища в
управлінській ієрархії структура, посадова особа; б) громадянин не пого­джується
з прийнятим за скаргою вищим органом чи посадо­вою особою у порядку підлеглості
рішенням. Щодо строків подання скарги то законодавець встановлює лише для
подання скарги на рішення, що оскаржувалися (ст. 17). За загальним правилом
(ст. 186 КАСУ), заява про апеляційне оскарження постанови суду першої інстанції
подається протягом десяти днів із дня її проголошення, а апеляційна скарга
подається протягом двадцяти днів після подання заяви про апеляційне оскарження.
Разом — 30 днів. Крім цього, відповідно до ст. 17 Закону України «Про звернення
громадян» скарга на рішення, що оскаржувалися, може бути подана не пізніше
одного місяця з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням.

Отже, на нашу думку, скарги на рішення чи дії органів владних
повноважень, їх посадових осіб, які розглянули пропо­зиції (зауваження) або
заяви (клопотання), можуть бути подані у порядку підлеглості вищому органу або
посадовій особі чи до суду не пізніше одного місяця з часу ознайомлення
громадяни­на з прийнятим рішенням.

Скарги, подані з порушенням зазначеного терміну, не роз­глядаються.

На стадії виконання рішення органи владних
повноважень, посадові особи зобов’язані забезпечувати реальне виконання
прийнятих у зв’язку з заявою чи скаргою рішень (ст. 19). Про­те ця норма носить
декларативний характер і не передбачає відповідного механізму щодо реалізації
прийнятих рішень за зверненням громадян. На нашу думку, було б доцільним у про­екті
Адміністративно-процесуального кодексу України окре­мою главою передбачити
(закріпити) механізм реалізації прий­нятих рішень органом владних повноважень
при здійсненні адміністративних проваджень.

Особливості провадження за пропозиціями (зауваженнями) характеризуються тим, що: а) підставою виконання такого про­вадження є
внесення громадянином пропозиції (зауваження) з порадою покращення діяльності
органів владних повноважень, врегулювання суспільних відносин життя громадян;
б) розгляд пропозицій може бути здійснений тільки в адміністративному порядку,
а не в судовому; в) за змістом цього провадження на­віть не виникає питання
оскарження прийнятого рішення; г) особі, що подала
пропозицію (зауваження), лише повідомля­ються результати розгляду.

Особливості провадження за заявами (клопотанням)поляга­ють в тому, що: а) такі звернення пов’язані з реалізацією через
відповідні органи особистих прав і законних інтересів; б) вони розглядаються
лише в адміністративному порядку; в) установ­люється особливий порядок
відповідей за результатами розгля­ду — така відповідь дається обов’язково тим
органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить задоволення
вимог, викладених у заяві, доводиться до відома громадянина в письмовій формі з
посиланням на Закон і викладенням мо­тивів відмови, а також із роз’ясненням
порядку оскарження прийнятого рішення.

Особливості провадження за скаргами полягають у
тому, що законодавець: по-перше,вказує на інстанції подання скарг — у порядку підлеглості вищому органу чи
посадовій особі або у разі відсутності такого органу чи незгоди громадянина з
прий­нятим за скаргою рішенням безпосередньо до суду. Метою встановлення такого
порядку оскарження, на нашу думку, було певним чином розвантаження судових
органів. Проте, відповід­но до Конституції України, громадянин має право
звертатися до суду безпосередньо; по-друге, скарги на рішення загальних зборів акціонерних товариств, колективних
сільськогоспо­дарських підприємств, юридичних осіб, створених на основі
колективної власності, а також на рішення вищих державних органів вирішуються
безпосередньо в судовому порядку; по-третє, встановлюється можливість подання скарги в інтересах громадянина за
його повноваженнями, оформленої у встанов­леному законом порядку іншою особою,
трудовим колективом або організацією, яка здійснює правозахисну діяльність,
тоді як пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) подаються від особи
безпосередньо і лише передання їх до відповідного орга­ну, установи може бути
здійснене через уповноважену особу; по-четверте, до скарги додаються наявні у громадянина рішен­ня або копії рішень,
які приймалися за його зверненням, а та­кож інші документи, необхідні для
розгляду скарги.

Перелік підстав, за якими можливо відрізнити провадження за зверненням
громадян, значно ширше, наприклад: мета пода­чі скарги — це захист і поновлення
порушених прав і законних інтересів громадян; обов’язковим є посилання на
конкретний факт порушення прав і законних інтересів громадян; скарги можуть
подаватися в інтересах осіб; подання скарги свідчить про порушення прав і
законних інтересів, у той час як подання заяви не пов’язане з порушенням прав
громадянина, а лише є проханням про надання можливості реалізувати свої права і
за­конні інтереси; суб’єктом вирішення питання, викладеного у скарзі, не є
особа, яка порушила права і законні інтереси гро­мадянина, а орган вищого рівня
або посадова особа. Скарги направляються безпосередньо тій особі, до якої
звертаються.

10.6 Діловодство за зверненням громадян

Враховуючи особливу роль звернень громадян до органів державної влади,
органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ,
організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, у
забезпеченні постійного зв’язку між зазначеними органами і громадянами, вирішенні
життєво важливих проблем окремої людини, реалі­зації конституційних прав і
свобод, утвердженні демократичної, соціальної правової держави і з метою
підвищення ефек­тивності роботи зі зверненнями громадян та усунення недоліків у
цій сфері Президентом України прийнята низка указів, а пос­тановою Кабінету
Міністрів України затверджено Інструкцію з діловодства за зверненнями громадян
в органах державної вла­ди і місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на
під­приємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в
засобах масової інформації. Відповідні нормативні акти (інструкції, положення,
умови, порядок) прийняті цент­ральними органами виконавчої влади, органами
місцевого са­моврядування з урахуванням особливостей, пов’язаних з пред­метом
звернення, щодо ведення діловодства за зверненнями та організації особистого
прийому громадян.

Цими документами (нормативними актами) встановлюєть­ся, що, за
загальним правилом, діловодство за зверненням гро­мадян ведеться окремо від
інших видів діловодства й покла­дається на спеціально призначених для цього
посадових осіб або на підрозділ службового апарату.

Порядок ведення діловодства за зверненнями громадян, які містять
відомості, що становлять державну або іншу таємницю, яка охороняється законом,
визначається спеціальними норма­тивно-правовими актами.

Особисту відповідальність за стан діловодства за звернен­нями громадян
несуть керівники організацій.

Усі пропозиції, заяви і скарги, що надійшли, приймаються посадовою
особою, яка веде діловодство, та централізовано реєструються у день їх
надходження на реєстраційно-контроль­них картках установленого зразка,
придатних для оброблення персональними комп’ютерами. Конверти зберігаються
разом із пропозицією, заявою, скаргою. Облік особистого прийому ве­деться на
картках установленого зразка або за допомогою електронно-обчислювальної
техніки. Письмові пропозиції, заяви і скарги, подані на особистому прийомі,
також підлягають цент­ралізованій реєстрації на реєстраційно-контрольних
картках, придатних для оброблення персональними комп’ютерами. До­зволяється
журнальна форма реєстрації пропозицій, заяв і скарг та обліку особистого
прийому, якщо надходження не переви­щують 600 звернень за рік і такої самої
кількості звернень на особистому прийомі.

У разі надходження звернення, в якому порушені питання не входять до
повноважень даного органу (посадової особи), воно в термін не більше п’яти днів
пересилається ними за на­лежністю відповідному органу чи посадовій особі, про
що пові­домляється громадянину, який подав звернення (ст. 7).

У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття
обґрунтованого рішення органом чи посадовою осо­бою, воно в той самий термін (5
днів) повертається громадяни­ну з відповідними роз’ясненнями (ст. 7).

Зареєстрованим пропозиціям, заявам, скаргам присвоюєть­ся реєстраційний
індекс, який складається з початкової літери прізвища заявника та порядкового
номера пропозиції, заяви, скарги, що надійшла, наприклад Д-007. Він
зазначається у штампі, який ставиться на першому аркуші документа. Реєст­раційний
індекс може бути доповнений іншими позначення­ми, що забезпечують
систематизацію обліку або пошук доку­мента. Наприклад, звернення громадянина з
одного і того са­мого питання, що надіслані різним адресатом, але надійшли на
розгляд до однієї організації (дуплетні), обліковуються за реєст­раційним
індексом першого звернення з доданням поперед­нього номера, що проставляється
через косу риску — Д-007/1, Д-007/2, Д-007/3 і т. д.

У разі надходження повторних пропозицій, заяв, скарг їм надається черговий
реєстраційний індекс, а на першому аркуші документа і на реєстраційних формах
робиться позначка «ПОВ­ТОРНО» і підбирається все попереднє листування.

Реєстраційно-контрольна картка, журнал реєстрації звер­нень, картка
(журнал) обліку особистого прийому (додатки до Інструкції № 1, 2, 3) ведуться
відповідно до Вказівок щодо запов­нення реєстраційно-контрольної картки (КК),
журналу реєстра­ції пропозицій, заяв і скарг громадян і картки (журналу) обліку
особистого прийому громадян (додаток № 4 до Інструкції).

У разі коли за результатами звернення потрібно повідомити іншу
організацію, усі примірники реєстраційно-контрольних форм та перший аркуш
контрольованого звернення позна­чається словом «КОНТРОЛЬ» або літерою «К».

Пропозиції, заяви і скарги, на які даються попередні від­повіді, з
контролю не знімаються. Тільки по закінченні прова­дження і остаточного
вирішення питання за зверненням за рі­шенням посадової особи, яка прийняла
рішення про контроль, звернення знімається з контролю.

У разі коли за результатами розгляду звернень громадян даються письмові
та усні відповіді, робиться відповідний запис у реєстраційно-контрольних формах
та у документах справи на вільному від тексту останньому аркуші або в окремій
довідці.

Посадові особи, які ведуть діловодство за зверненнями громадян, щороку
до 15 січня готують для керівників організа­цій матеріали для аналізу й
узагальнення у формі аналітичних довідок.

Посадові особи чи підрозділи службового апарату, які ве­дуть
діловодство за зверненням громадян, централізовано фор­мують справи, картотеки,
банк даних. Тому усі пропозиції, за­яви, скарги громадян після їх вирішення з
усіма документами щодо їх розгляду і вирішення та примірником
реєстраційно-контрольної форми повертаються посадовим особам чи підроз­ділам,
які ведуть діловодство за зверненням громадян. Форму­вання і зберігання справ у
виконавців забороняється.

Документи розміщують у справах у хронологічному або ал­фавітному
порядку. Під час оформлення справ перевіряється правильність віднесення
документів до справи, їх комплект­ність. Кожна пропозиція, заява, скарга з
усіма документами щодо її розгляду і вирішення становлять у справі самостійну
групу. У разі одержання повторно пропозицій, заяв, скарг або появи додаткових
документів вони підшиваються до даної гру­пи документів.

Термін зберігання документів за зверненнями громадян визначається
керівниками організацій, переліками документів і номенклатурами справ. Як
правило, встановлюється п’ятирічний термін зберігання справ за зверненнями
громадян, однак за рі­шенням експертної комісії, яке затверджується керівником
ор­ганізації, термін зберігання може бути збільшений.

Справи, що підлягають постійному зберіганню, передають­ся до архівного
підрозділу організації через два роки після за­вершення діловодства з ними. Справи, що підлягають тимчасо­вому
зберіганню, — до десяти років, передаються до архівного підрозділу за рішенням
керівника організації.

Відповідальність за схоронність документів
за пропозиція­ми, заявами і скаргами покладається на керівників, інших по­садових
осіб організацій відповідно до їх функціональних обов’язків.