Організація адміністративного судочинства в Україні

11.1 Розвиток адміністративного судочинства (юстиції) в Україні

Історія розвитку адміністративної юстиції — системи спе­ціальних
органів (судів) із контролю за дотриманням законності в сфері державного
управління, а саме: особливого процесуаль­ного порядку вирішення
адміністративно-правових спорів між громадянами, громадськими організаціями чи
установами, з од­ного боку, і органами державного управління, їх посадовими осо­бами,
з іншого боку, — належить до часів дореволюційної Росії.

Адміністративно-правові спори у другій половині XIX ст. розглядалися
спеціально створеними органами — «смешаними губернскими
присутствиями», до складу яких входили чиновни­ки і
представники дворянського, земського і міського самовря­дування. Вони вважалися
першою інстанцією і розглядали спо­ри щодо селянських, земських, міських справ,
військової по­винності, податків, шляхової повинності, фабричних,
гірничозаводських справ, а також спори, пов’язані з порушен­ням поліцейських
постанов, незаконними затриманнями та ін. Другою інстанцією був перший департамент Сенату, який, не будучи
судовим органом, розглядав певні справи навіть без їх першопочаткового розгляду
в присутствіях.

У радянській юридичній літературі при позитивному в ці­лому підході до
такого розгляду справ, відзначалася його «бур­жуазна» сутність, він називав
«засобом маскировки свавілля чиновників», «одним з інструментів закріплення
панування буржуазії» тощо.

Як бачимо, дійсно це не був судовий порядок розгляду справ. Однак за
радянських часів нічого суттєвого в цьому плані не змінилося. Відбулася лише
заміна одних чиновників іншими — адміністративно-партійними органами, а в
певних випадках — і громадськими організаціями. Більше того, вису­валися
аргументи на користь розгляду адміністративних справ самими адміністративними
органами: 1) питання адміністра­тивного права мають бути у віданні самої
адміністративної вла­ди; 2) юстиція (суд) не має права втручатися в справи
адміністрації; 3) судді загальних судів не підготовлені для розгляду і
вирішення специфічних спорів у сфері застосування публічно­го права.

Були й інші підходи, проте не ставилося питання про ство­рення
спеціальних судів для розгляду адміністративних справ у сфері публічно-правових
відносин. Врешті-решт, у радянський період було запроваджено:

1) притягнення до адміністративної відповідальності здійснюється
адміністративними органами;

2) розгляд скарг
громадян — теж здійснюється адміністративни­ми органами (в окремих випадках
громадськими організаціями);

3) оспорення
неправомірних дій органів влади — теж здійс­нюється у вищестоящому порядку
адміністративними органами;

4) відміна
неправомірних актів — у вищестоящому порядку тощо.

Таким чином, і в царській Росії, і за радянських часів ад­міністративна
юстиція не склалася в ефективний і демократич­ний інститут захисту прав
фізичних і юридичних осіб від свавіл­ля чиновників у сфері публічно-правових
відносин. Як зазна­чає Ю. М. Старілов, підсумовуючи думки і погляди вчених щодо
розгляду адміністративних спорів, навіть й думки не при­пускалося, що
громадянин може бути позивачем у суді щодо органів державного управління і їх
посадовим особам; відповід­но виключалося й те, що таке провадження буде позовним, тобто таким, в якому діє принцип
активності суду в збиранні, до­слідженні та оцінці доказів, що є принциповим у
вирішенні справи, оскільки у громадянина завідомо менше процесуаль­них
можливостей одержати необхідні дані про неправомірні дії державних і
муніципальних службовців.

Ідея створення адміністративних судів у незалежній Україні була
оприлюднена ще у 1992 р. в Концепції судово-правової реформи, затвердженій
постановою Верховної Ради України «Про концепцію судово-правової реформи в
Україні» від 28 квітня 1992 р. № 2296-ХІІ з наступним її розвитком у Конститу­ції
України. Зокрема в ст. 124 Конституції України закріплюєть­ся, що юрисдикція
судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, а в ст. 125
Конституції передбачається створення спеціалізованих судів. Як наслідок, у ч. 2
ст. 1 Закону України «Про судоустрій України» від 7 лютого 2002 р. зазна­чається,
що судова влада реалізується шляхом здійснення пра­восуддя у формі цивільного,
господарського, адміністративного, кримінального, а також конституційного
судочинства.

Слід зазначити, що деякі питання адміністративного про­цесу — як-то
порядок розгляду адміністративних справ у суді — були запроваджені й нормативно
закріплені значно раніше. Зокрема, Кодексом України про адміністративні
правопору­шення (1984 р.) встановлювалася можливість оскарження у су­довому
порядку постанов про накладення адміністративних стягнень (статті 287—295
КУпАП), Цивільним процесуальним кодексом України (1963 р.) передбачалося
провадження у спра­вах, що виникають з адміністративно-правових відносин (глави
30—32 ЦПК 1963 р.).

Створення системи адміністративних судів та прийняття Кодексу
адміністративного судочинства України у 2005 р. є надзвичайно важливим кроком
судової реформи, адже до цього часу в Україні не існувало повного обсягу
судових засобів за­хисту фізичних та юридичних осіб у відносинах з органами
публічної влади.

Діяльність адміністративних судів спрямована не на пока­рання
протиправної поведінки громадянина, а навпаки, пріо­ритети адміністративної
юстиції лежать у площині захисту прав людини, поновлення законного стану.
Основне призначення адміністративної юстиції — це відновлення порушеного права.

Таке відновлення може здійснюватися одним шляхом — шля­хом скасування
незаконного адміністративного акта.

Раніше ж, розглядаючи справи у порядку, визначеному ЦПК України 1963
р., не дозволялося скасування незаконних адміністративних актів, можна було
лише або порушувати пи­тання перед адміністративним органом, який видав такий
ос­порюваний акт, про його відміну чи внесення до нього змін, або звертатися до
вищестоящого адміністративного органу з вимогою про скасування незаконного
акта. Це ж породжувало певну тяганину і не забезпечувало реального захисту особи.

Сьогодні ст. 162 КАС України надає повноваження суду при вирішенні
адміністративного позову прийняти постанову про визнання протиправним рішення
суб’єкта владних повно­важень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності, і
про скасування або визнання нечинними рішення в цілому чи окре­мих його
положень.

Вперше саме
в законодавстві про адміністративне судо­чинство було закріплено принцип
верховенства права. Втілюєть­ся в життя конституційний принцип, за яким людина
та її пра­ва є найвищою соціальною цінністю, громадянин стає не прос­то
підданим держави, а особою, наділеною власними правами, реалізація яких
видається цілком реальною.

11.2 Поняття,
завдання та мета адміністративного судочинства

В юридичній літературі адміністративне судочинство ото­тожнюють з
адміністративною юстицією. Однак в юридичних словниках та енциклопедіях
адміністративна юстиція визна­чається як система спеціальних органів із
контролю за дотри­манням законності в сфері державного управління як особли­вий
порядок вирішення адміністративно-правових спорів суда­ми та іншими
уповноваженими на те державними органами. У наукових працях адміністративна
юстиція розглядалася як су­довий контроль за функціонуванням адміністрації. У
сучасних умовах І. Б. Коліушко, Р. О. Куйбіда, Ю. С. Педько адміністра­тивну
юстицію розглядають як форму судового захисту прав і свобод громадян, а
адміністративне судочинство — як проце­суальну складову адміністративної
юстиції.

Отже, із визначень в юридичних словниках та енциклопе­діях, а також у
науковій літературі можна припустити, що по­няття адміністративної юстиції
ширше, ніж поняття адміністра­тивного судочинства, що адміністративна юстиція —
це розгляд і вирішення публічно-правових спорів не тільки адміністратив­ними
судами і в порядку адміністративного судочинства, а й іншими спеціально
створеними державними органами. З точки зору справедливості, захисту інтересів
держави, суспільства, гро­мадян, суспільного ладу розгляд справ про
адміністративні пра­вопорушення, скарг громадян теж є юстицією. Якщо термін «юстиція»
означає всю сукупність судових закладів, їх діяльність щодо здійснення
правосуддя, то має бути кримінальна юстиція, цивільна юстиція, господарська
юстиція — терміни, які в літе­ратурі не вживаються. Однак ці міркування
знаходяться скоріше у площині дискусійній, ніж практичній і суттєвого значення
для характеристики адміністративного судочинства не мають.

Водночас головною особливістю адміністративної юстиції є те, що вона
здійснюється у вищій формі адміністративно-юрисдикційної діяльності — у вигляді
адміністративного судочин­ства, характерними ознаками якого є:

1) обов’язок суб’єкта владних
повноважень доказувати пра­вомірність своїх рішень, дій чи бездіяльності (ч. 2
ст. 71 КАСУ);

2) відносно невисокий розмір
судового збору за звернення до суду та можливість зменшення розміру судових
витрат або звільнення від їх сплати (ст. 88 КАСУ);

3) звільнення особи від сплати
судових витрат на користь суб’єкта владних повноважень у справах за позовом
суб’єкта владних повноважень (ч. 4 ст. 94 КАСУ);

4) ініціативність суду в з’ясуванні
обставин у справі (ч. 5 ст. 71 КАСУ);

5) наявність особливих критеріїв
для оцінки рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень (ст. 74,
ч. 4 ст. 128 КАСУ);

6) спеціальні заходи забезпечення
адміністративного позо­ву (ст. 117 КАСУ);

7) особливі повноваження
адміністративного суду при вирі­шенні справи (ст. 162 КАСУ);

8) особливі умови провадження в
окремих категоріях ад­міністративних справ (гл. 6 КАСУ).

Не вдаючись у подробиці адміністративних позовів С. Піс- куна (2005 р.)
та Є. Жовтяка (2006 р.), нагадаємо лише, що глава держави обстоює свою позицію
теж через суд, що вже є показовим і свідчить про демократичність розгляду
справи. Цей факт став можливим лише завдяки запровадженню ад­міністративного
судочинства, завдання і предмет якого обумо­влюють цивілізований шлях вирішення
спорів.

Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та
інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері
публічно-правових відносин від порушень із боку органів державної влади, органів
місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при
здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому
числі на виконання делегованих повноважень (ч. 1 ст. 2 КАСУ).

Аналіз цієї норми дозволяє вважати, що на адміністративне судочинство
покладено:

1) визнання відповідно до
законодавства прав, свобод та законних інтересів фізичних чи юридичних осіб;

2) встановлення відповідно до
законодавства кола обов’язків та їх меж учасників (сторін) адміністративного процесу;

3) поновлення порушеного права,
свобод та законних інте­ресів фізичних чи юридичних осіб;

4) визнання на підставі чинного
законодавства рішень, дій чи бездіяльності органів владних повноважень, їх
посадових осіб такими, що порушують законні права, свободи та інтереси фізичних
чи юридичних осіб.

Безпосереднім завданням адміністративного судочинства є вирішення
адміністративно-правових спорів, що виникають у зв’язку із захистом прав та
інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від
порушень із боку органів владних повноважень. Водночас існують певні склад­нощі
захисту в сфері таких відносин. По-перше, публічні від­носини виникають
усупереч бажанню іншої сторони, в деяких випадках пов’язані з підпорядкованістю
або підлеглістю осіб у цих відносинах і, як наслідок, особі, що потребує
захисту, про­тистоїть потужний управлінський апарат. По-друге, об’єктивно на
виконання законів суб’єкти владних повноважень жорстко зв’язані правовими
рамками, тому, не виключено, вони можуть вчиняти дії, приймати нормативні акти,
які суперечать правам і інтересам особи, обґрунтовуючи це державними
інтересами. В цьому зв’язку в сторін заздалегідь складаються нерівні можли­вості
як у визначенні поведінки, так і в захисті власних прав та інтересів. Усунути
ці нерівності саме й призначене адміністра­тивне судочинство з його особливими
критеріями оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних
повноважень, спеціальними заходами забезпечення адміністративного позо­ву,
особливими повноваженнями адміністративного суду тощо. Діяльність
адміністративних судів із часом змусить суб’єктів владних повноважень не тільки
керуватися законом, а й нав­чить їх тлумачити закон, а не вишукувати букву
закону, яка їм вигідна в даній ситуації.

Сферою судового захисту є суспільні відносини, що вини­кають з метою
розгляду адміністративних справ за позовом за­цікавленої особи. Тобто сфера
судового захисту обмежується позовними вимогами з метою поновлення порушеного
права або усунення причин і перешкод, що заважають реалізації пра­ва та
інтересів.

Об’єктом судового захисту в сфері здійснення адміністра­тивного
судочинства виступають правовідносини, що склада­ються у зв’язку з реалізацією
зацікавленими особами права на судовий захист.

Предметна сфера адміністративного судового процесу ха­рактеризується
розглядом в адміністративних справах рішень (актів управління), дії чи
бездіяльності суб’єктів владних пов­новажень. Тобто обов’язковою стороною у
таких спорах має бути представник публічної адміністрації.

Зазначені особливості і специфіка відокремлюють адміні­стративне
судочинство від інших форм правосуддя і водночас зумовлюють необхідність
розмежування компетенції судів Ук­раїни. Виходячи зі змісту ч. 2 ст. 2 та ч. 2
ст. 17 КАС України слід зазначити, що компетенція адміністративних судів не по­ширюється
на публічно-правові справи: 1) що віднесені до юрис­дикції Конституційного Суду
України; 2) що належить вирішу­вати в порядку кримінального судочинства; 3) про
накладення адміністративних стягнень; 4) щодо відносин, які відповідно до
закону, статуту (положення) об’єднання громадян віднесені до його внутрішньої
діяльності або виключної компетенції.

Водночас питання розмежування предмета адміністратив­ної і
конституційної, адміністративної і кримінальної, ад­міністративної і цивільної
чи господарської юрисдикцій зали­шаються складними. Адже, як зазначають автори
навчального посібника «Основи адміністративного судочинства в Україні», предмет
перегляду і еталон для їх оцінки в адміністративній та конституційній
юрисдикціях можуть частково збігатися, особ­ливо щодо визнання підзаконних
нормативних актів такими, що не відповідають Конституції України. Предмет
адміністра­тивної і кримінальної юрисдикцій щодо розгляду скарги на рі­шення,
дії чи бездіяльність органів дізнання, досудового слід­ства та прокуратури теж
збігається, однак вирішується судом кримінальної юрисдикції. При відмежуванні
адміністративної юрисдикції від цивільної чи господарської, проблемним, з тео­ретичної
точки зору, є визначення компетентного суду в спра­вах щодо відшкодування
матеріальної чи моральної шкоди, за­подіяної рішеннями, діями чи бездіяльністю
суб’єктів владних повноважень. Законодавець установлює, що вимоги про від­шкодування
такої шкоди розглядаються адміністративним су­дом, якщо вони заявлені в одному
провадженні з вимогою ви­рішити публічно-правовий спір. Інакше вимоги про
відшкодування шкоди вирішуються в порядку цивільного або господарського
судочинства (ч. 2 ст. 21 КАСУ).

З метою забезпечення повного, всебічного і об’єктивного розгляду
адміністративного спору адміністративні суди переві­ряють, чи прийняті
(вчинені) рішення або дії суб’єктом влад­них повноважень:

1) на підставі, у межах повноважень
і у спосіб, що передба­чені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з
метою, з якою це пов­новаження надане;

3) обґрунтовано, тобто з
урахуванням усіх обставин, що ма­ють значення для прийняття рішення (вчинення
дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добровільно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності
перед законом, за­побігаючи несправедливій дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з
дотриманням необхідного ба­лансу між будь-якими несприятливими наслідками для
прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямо­ване це
рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на
участь у процесі прийнят­тя рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження
суду щодо перевірки зазначених рішень або

дій одночасно є вимогами для органів владних повноважень, недотримання
яких може викликати несприятливі наслідки для цього ж органу.

Порядок здійснення адміністративного судочинства та звернення до
адміністративних судів визначає Кодекс ад­міністративного судочинства України.

Враховуючи викладене, адміністративне судочинство мож­на визначити як встановлений законом
порядок діяльності в про­цесуальній формі адміністративних судів щодо розгляду
і вирішення адміністративних справ, пов’язаних із захистом прав, свобод та
інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері
публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.