Поняття, предмет, метод і система адміністративного права

1. Історичний аспект становлення і розвитку українського
адміністративного права

Становлення
адміністративного права, слід пов’язувати з усвідомленням суспільної значущості
правової регламентації управління як окремої функції державної влади. У
розвитку адміністративного права України як галузі загального права можна
виділити кілька періодів:

– Період
Київської Русі

Так, у часи Київської
Русі, Галицько-Волинського князівства, тобто в княжу добу, основним завданням влади було забезпечення зовнішнього і внутрішнього миру, а її функції майже повністю зводилися до військової, судової і фінансової діяльності. Найвідоміша правова пам’ятка того часу — Руська
Правда, якщо не рахувати кількох приписів фінансово-правового характеру
про розподіл судових та інших зборів, жодним чином не стосувалася відносин
управлінського характеру.

Проте існували окремі
норми (в звичаєвому праві, договорах Русі з Візантією, князівських уставах і
уроках), які регулювали військову організацію, порядок стягнення податків, торгівлю,
будівництво шляхів та мостів тощо. Їх можна певною мірою вважати прообразом
норм майбутнього адміністративного права.

– Польсько-Литовський
період

В наступну, так звану литовсько-польську, добу, в ході розвитку шляхетської демократії і станово-представницьких установ набула поширення ідея обмеження влади володаря правовими рамками. На українських землях основним джерелом права став Литовський Статут.

На цьому етапі право
ще виступає як єдине ціле, без чіткого поділу на галузі, але вже зароджується тенденція
виокремлення інститутів, властивих адміністративному праву. Зокрема, у Статуті
виразно простежуються обриси інституту військової служби, передбачено норми про
ненадання високих державних посад простолюдинам, іноземцям та деякі інші вимоги
щодо державної служби загалом. Є також окремі норми, що регламентують заняття
ремеслом чи торгівлею. Згідно зі Статутом караються штрафом різноманітні
правопорушення в галузі охорони природного середовища, хоча ця відповідальність
має не стільки публічний (адміністративний), скільки приватний
(цивільно-правовий) характер і розрахована передусім на захист майнових
інтересів власника відповідної землі, лісу або озера.

Друге за ступенем поширеності на українських землях джерело права цього періоду — магдебурзьке феодальне міське право — теж містить низку норм управлінського характеру, що стосуються як відносин
усередині самоврядної міської громади, так і відносин між громадою та
центральною і місцевою адміністрацією.

Іншими
нормативно-правовими актами закріплювалися основи державного регулювання
сільськогосподарського виробництва («Устава на волоки» 1557 p.), торгівлі,
ремісництва тощо.

– Період
козацтва

У козацько-гетьманську добу на українських землях як традиційні джерела права продовжували діяти Литовський статуті магдебурзьке право. 

Законодавче
регулювання дістали лише деякі управлінські відносини. Так, найдосконаліша
пам’ятка козацької правової культури «Права,
за якими судиться малоросійський народ» 1743 р. містить глави «Про службу
військову, про магістрат, суди, посадових осіб, про торги, купецькі контракти
тощо», які переважно включали норми адміністративно-правового характеру.

– Україна
у складі Російської та Австрійської імперій

Проте поступове
обмеження правової автономії України, яке почалося з переходом її під
юрисдикцію московського царя, врешті-решт завершилося наприкінці першої половини XIX ст. припиненням дії магдебурзького права і Литовського Статуту, поширенням на українські землі Зводу
законів Російської імперії. Водночас на українських землях в
Австро-Угорщині внаслідок централізаторської політики теж запанувало
загальноімперське законодавство.

Інтеграція в правові системи Росії і Австрії мала для України і деякі
позитивні наслідки.Зокрема,
з другої половини XVIII ст. у цих країнах набула розвитку (принаймні
зовнішнього) політика освіченого абсолютизму, що, поміж іншим, передбачала
визнання обов’язку монарха дбати про безпеку і добробут своїх підданих в дусі
тогочасної доктрини «поліцейської держави». Проблеми раціональної організації
державного управління починають посідати дедалі більше місце в
державно-правовій теорії й практиці.

За Петра І у Росії
було здійснено реформу державного апарату, яку закріпили «Статут військовий»
1716 p., «Генеральний регламент» 1720 р. та інші акти, що містили переважно
адміністративно-правові приписи. За Катерини II з’явився «Статут благочинства,
або поліцейський», що остаточно утвердив наявність у законодавстві нової,
цілісної, внутрішньо узгодженої галузі — поліцейського (а пізніше —
адміністративного) права. Надалі цей статут, який діяв і на українських землях,
трансформувався у «Статут попередження та припинення злочинів». Останній можна
вважати своєрідним аналогом сучасного Кодексу України про адміністративні
правопорушення. Він мав три редакції (1842, 1857 та 1876) і був чинний аж до
повалення російського самодержавства.

– Україна
у XX ст.

Початковим етапом радянського періоду розвитку українського адміністративного права було заснування 5 травня 1918 р. Державної Академії Наук у Києві. В складі Академії був створений Відділ соціальних наук, який для подальшого розвитку академічної юридичної науки визначив 9 кафедр, серед яких і кафедри державного, адміністративного і міжнародного права. До найважливіших питань цієї кафедри було віднесено теорію управління і вивчення адміністративних актів.

У цей період найбільш
вагомим внеском у розвиток науки адміністративного права слід вважати створення Адміністративного кодексу УРСР.
Зміст Адміністративного кодексу УРСР охоплював практично всі існуючі на той час
адміністративно-правові інститути.

Подальший розвиток
адміністративно-правової науки в Україні не можна (в силу відомих причин того
часу) назвати продуктивним. Йдеться насамперед про репресії щодо вчених цієї
галузі у 1932-1940 pp. та у 1946-1952 pp.

У період з 1950 до
середини 60-х років дослідження проблем адміністративного права зводилися, як
правило, до вивчення організаційної діяльності місцевих органів влади УРСР.

Більш плідним етапом у розвитку науки адміністративного права в Україні можна вважати період з 1965 по 1980 р. Виокремлення цих часових рамок обумовлено трьома підставами. 

По-перше, це роки безпосередньої участі представників науки адміністративного права, поряд з державознавцями та дослідниками проблем державного будівництва, в підготовці законів про місцеві Ради УРСР. 

По-друге, активно розроблялася проблема управлінської діяльності виконавчо-розпорядчих органів. 

По-третє, саме в ці
роки досліджувалася наукова спадщина 20-х років XX ст., безпосередньо пов’язана
з вивченням і запровадженням в життя досягнень у галузі соціального управління,
наукової організації праці, зокрема управлінської праці, з метою їх
впровадження в практичну діяльність державних органів, насамперед
виконавчо-розпорядчих.

– Адміністративне право України в роки
незалежності

З грудня 1991 року
починається новий етап в історії вітчизняного адміністративного права.
Адміністративне право України з набуттям державою незалежності почало
розвиватися переважно на базі власних наукових шкіл. Змінився вектор стратегічного
розвитку цієї важливої правової галузі, сутність якого чітко викладено в нормах
статті 3 Конституції України. Вони проголошують, що людина, її життя і
здоров я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою
соціальною цінністю. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність.
Утвердження й забезпечення прав і свобод людини є головним обов язком держави.

На сучасному етапі
становлення адміністративного права України проблема структури його змісту, що
так і не була належним чином розв язана на початку минулого століття, знову
стає актуальною. її позитивне вирішення залежить від успіху адміністративної
реформи та реформи адміністративного права України, які не так давно розпочаті
в нашій молодій державі.

2. Поняття адміністративного права. Співвідношення
адміністративного права з іншими галузями права

Адміністративне право
є однією з найбільших галузей права України, оскільки воно регулює величезну
кількість різноманітних суспільних відносин. Практично немає такої сфери суспільного
життя, яка виявилася б поза межами дії норм адміністративного права.

Адміністративне право
є однією з найважливіших галузей права України, оскільки воно регламентує
діяльність органів виконавчої влади та частково органів місцевого
самоврядування, які є складовими публічної влади.

Саме адміністративне
право здійснює захист не тільки управлінських суспільних відносин, але й інших
правовідносин (земельних, житлових, екологічних, фінансових, трудових та ін.).
Одночасно, адміністративне право не тільки захищає такі правовідносини, але і
виступає в ролі їх регулятора. Зокрема, саме норми адміністративного права
визначають систему органів і порядок здійснення контролю за дотриманням
екологічного законодавства, податкового законодавства, митного законодавства;
правові та організаційні засади здійснення підприємницької діяльності та ін.

Адміністративне право  – це така система правових норм,
які регулюють суспільні відносини, що виникають у зв’язку з організацією та
функціонуванням органів державного управління, державним управлінням сферами
суспільного життя, функціонуванням адміністративної юстиції та притягненням до
адміністративної відповідальності.

З’ясування співвідношення адміністративного права з
іншими правовими галузями відіграє істотну роль для уточнення його соціальної природи і призначення, особливостей змісту, а також визначення місця в правовій системі.

Найтісніше адміністративне право взаємодіє з конституційним правом. Конституційне
право закріплює основи організації і функціонування суб’єктів публічної влади,
їхнє місце в державному механізмі; права і свободи людини.

Адміністративне право
деталізує і конкретизує норми конституційного права. Така деталізація і
конкретизація полягає в тому, що адміністративне право визначає юридичний
механізм реалізації громадянами своїх прав і свобод; компетенцію структур
публічної влади; адміністративно-правові засоби захисту відповідних відносин;
форми і методи виконавчо-розпорядчої діяльності публічної адміністрації; основи
її галузевої, міжгалузевої, регіональної і місцевої організації.

Адміністративне право тісно взаємодіє з цивільним правом. Як і цивільне, адміністративне право
регулює певну частку відносин майнового характеру (наприклад, вилучення товарів
з обігу, вилучення за митними правилами). Однак норми цивільного права
регулюють ті відносини, у яких сторони рівноправні, а норми адміністративного
права – відносини, що будуються на юридичній підвладності однієї сторони іншій
стороні.

Взаємозв’язок між адміністративним і трудовим правом спостерігається у сфері регулювання службових відносин. Норми трудового права визначають статус службовців як учасників трудового процесу (умови праці, охорону праці, розгляд трудових суперечок). Норми ж адміністративного права регулюють державно-службові відносини: умови надходження на службу, порядок її проходження, правила користування службовими документами, повноваження посадових осіб по організації трудового процесу тощо.

Адміністративне право тісно пов’язане з фінансовим правом. Власне фінансове право своїм
народженням зобов’язане державному, адміністративному і частково – цивільному
праву. Фінансове право регулює відносини в сфері фінансової діяльності держави,
насамперед у діяльності щодо акумулювання і розподілу коштів, що становлять
національний дохід держави. Для регулювання виникаючих тут відносин
використовується адміністративно-правовий метод. Однак фінансове право визнане
самостійною галуззю, тому що регулювання мобілізації, розподіли і використання
коштів у державних інтересах має велике значення і відрізняється специфічними
особливостями.

Таким чином, коли
йдеться про розподіл фінансів – це фінансове право; коли про організацію роботи
фінансових органів – це адміністративне право. Межі норм кримінального й
адміністративного права визначаються характером і спрямованістю відповідних
заборон.

Взаємодіє
адміністративне право і з такими галузями, як земельне, природоохоронне,
сільськогосподарське, митне, підприємницьке право та іншими. Однак їх
розмежування ускладнюється тим, що до предмета названих галузей включені
відносини, що регулюється нормами адміністративного права і властивим йому
методом.

3. Поняття і сутність предмета адміністративного права

 

Предмет
адміністративного права  являє собою певні суспільні відносини, які виникають у сфері державного
управління.

Предмет адміністративного права в тій редакції, яка використовується в даний час майже у всіх підручниках з адміністративного права, був визначений в ході дискусії 1938-1941 рр. Саме тоді було встановлено, що предмет адміністративного права – це суспільні відносини у сфері державного управління.

До предмета
адміністративного права належать так звані «класичні
управлінські відносини», тобто суспільні відносини, що виникають під час
здійснення державного управління у сфері економіки, соціально-культурної та
адміністративно-політичної діяльності.

Важливо відзначити, що до предмета адміністративного права, окрім зовнішніх, належать і внутрішньо-організаційні управлінські
відносини, що складаються в процесі внутрішньої організації та діяльності
апарату інших державних органів (апарату прокуратури, апарату суду,
Секретаріату Верховної Ради України, Адміністрації Президента України та ін.), а
також в адміністраціях державних підприємств, установ і організацій. Як
наголошується в теорії адміністративного права, така внутрішньо-організаційна
діяльність є допоміжною щодо основної діяльності.

Крім вищеназваних, складовою частиною предмета адміністративного права є управлінські відносини, пов’язані з реалізацією функцій і
повноважень виконавчої влади, делегованих державою органам місцевого
самоврядування, громадським організаціям та іншим недержавним інстанціям.

Важливим і новим елементом предмета адміністративного права виступають суспільні відносини, пов’язані з наданням громадянам різноманітних
управлінських послуг.

До предмета
адміністративного права відносяться також суспільні відносини, що виникають у
зв’язку з організацією та діяльністю адміністративних судів, тобто у сфері
адміністративної юстиції.

І, нарешті, до
предмета адміністративного права належать суспільні відносини, які виникають у
зв’язку із застосуванням заходів адміністративного примусу та адміністративної
відповідальності до фізичних і юридичних осіб. Важливо відзначити, що це та
частина суспільних відносин, яка раніше охоплювалася поняттям предмета
«поліцейське право», на основі якого і виникло адміністративне право.

На підставі вищевикладеного, можна зробити висновок, що предмет адміністративного права – це сукупність суспільних відносин, що виникають у процесі організації та функціонування органів державного управління, здійснення державного управління сферами суспільного життя, функціонування адміністративної юстиції та притягнення до адміністративної відповідальності.

4. Метод адміністративного права

Під методом
адміністративного права розуміють сукупність правових засобів і способів
здійснення адміністративно-правового регулювання суспільних відносин.

Особливості
адміністративного права як галузі права проявляються в методах
адміністративно-правового регулювання.

Серед методів адміністративного права виділяють загальні методи, які характерні для всіх галузей права: імперативний і диспозитивний. Особливість полягає в пріоритетності цих методів щодо регулювання управлінських суспільних відносин для даної галузі права. Для адміністративного права основним був і залишається імперативний метод, тобто метод владних приписів, коли в об’єкта управління немає вибору варіанту поведінки і він повинен діяти лише так, як йому наказано. Даний метод є основним щодо управління такою сферою, як адміністративно-політична.

Разом з цим необхідно відзначити, що цей метод поступово «віддає» частину свого впливу методу диспозитивному. Цей метод характеризується тим, що об’єкт управління має певну свободу вибору варіанту поведінки, виходячи зі своїх інтересів. В першу чергу це стосується таких сфер суспільного життя, як економічна і соціально-культурна.

Вищеназвані методи реалізуються шляхом: 

а) використання приписів (прямий обов’язок вчинити певні дії); 

б) встановлення заборон (прямий обов’язок не вчиняти певні дії); 

в) надання дозволів
(право здійснювати певні дії на власний розсуд).

Крім загальних методів правового регулювання, адміністративному праву притаманні і спеціальні методи, зокрема: субординації, координації, реординації, адміністративного
договору, реєстрації стимулювання,інвестицій та ін.

Метод субординації  є одним з провідних методів адміністративно-правового регулювання. Без застосування цього методу в регулюванні суспільних відносин неможливо налагодити чітку життєздатну систему управління. Цей метод встановлює, що у відносинах між керованим об’єктом і керівним суб’єктом закріплюється положення підпорядкованості, що й означає субординацію між ними.

Метод координації  полягає в закріпленні
можливостей узгодження управлінських дій між кількома органами одного
структурного рівня для досягнення загальної мети (наприклад, органи внутрішніх
справ і органи державної безпеки координують свої дії щодо недопущення та
припинення корупції та корупційних дій).

Відносно новим є метод
реординації, який полягає в тому, що керованому об’єкту надається право
вимагати від керівного суб’єкта створення необхідних умов для своєї діяльності
(матеріальних, організаційних, фінансових).

Метод
адміністративного договору  має місце, наприклад, тоді, коли органи виконавчої влади делегують ряд своїх
повноважень органам місцевого самоврядування, або ж коли органи внутрішніх
справ беруть під охорону об’єкти державної власності та наділяються за
договором правом затримувати співробітників, що порушують правила внутрішнього
трудового розпорядку, громадського порядку або підозрюються у вчиненні дрібного
розкрадання.

5. Співвідношення адміністративного права і адміністративного
законодавства

 

Від адміністративного
права як галузі права України слід відрізняти адміністративне законодавство,
яке є складовим елементом законодавства України. Якщо адміністративне право —
це сукупність правових норм, які регулюють суспільні відносини в сфері
державного управління, то під адміністративним законодавством мається на увазі
система правових актів, в яких ці норми знаходять свій зовнішній вираз.
Адміністративне право — це галузева юридична наука, сукупність знань, наукових
поглядів, концепцій про систему галузі права, яке регулює відносини, які
виникають в результаті здійснення виконавчої влади, надання її органами
управлінських послуг, а також відповідальності за адміністративні
правопорушення.