Поняття адміністративного процесуального права України

1.1 Соціальне
призначення адміністративного процесуального права

Виокремлюючи
відносно самостійну царину права, необ­хідно віднайти складові елементи,
частини, за допомогою яких установлюється, реалізується і припиняється юридичне
регу­лювання відносин, що відбуваються у суспільстві. Відомий російський вчений
С. С. Алексєєв, розкриваючи соціальну при­роду загальних дозволів і загальних
заборон, зазначає, що пра­во за своєю природою є безпосереднім вираженням,
найближ­чим утіленням і провідником економічних та інших глибинних процесів
соціального життя. Це об’єктивізує право, надає йому значення реального фактора
у житті суспільства, забезпечує зв’язок держави і людини. Саме через зв’язок
держави і людини професор В. К. Колпаков розкриває соціальне призначення ад­міністративного
права, вказуючи на наявність публічного інте­ресусоціальної спільності, що визнаний і задоволений держа­вою шляхом його
правового (юридичного) забезпечення (фік­сації в нормах і встановленні
механізму реалізації).

Для України як
демократичної держави, яка прагне до за­провадження європейських правових
цінностей особливої ак­туальності набувають питання щодо реалізації
конституційних прав і свобод людини та створення новітньої правової ідеології.
Кардинальна зміна ідеології правової системи, соціального призначення права
потребує сучасного оновлення і перегляду єдності та структурного взаємозв’язку
норм та інститутів, що утворюють будь-яку систему галузі. Тим більш це
стосується публічних галузей права, зокрема адміністративного. Адже ад­міністративне
право у сучасному вигляді включає в свою сис­тему інститути адміністративної
відповідальності та адміністра­тивного процесу, які на концептуальному та
доктринальному рівні недостатньо визначені, наукове обґрунтування їх в юри­дичній
літературі не досить переконливе, не беззаперечне та не має чіткої визначеності
кола і меж правового регулювання су­спільних відносин.

Відсутність
чітко визначеного поняття юридичних кате­горій, принципів, заходів забезпечення
прав та інтересів грома­дян на науковому, концептуальному, доктринальному рівні
тягне таку саму невизначеність й на законодавчому рівні. Відо­мо, що метод
адміністративного права характеризується відно­синами субординації за ознаками
«влада—підпорядкування», а відтак конструкція правових норм адміністративного
права ви­будована так, що надає державі необмежене право регламенту­вати
поведінку громадян, установлює значне коло заборон та притягнення громадян
органами державної влади до відпові­дальності. Вбачається, що існування до
цього часу в системі адміністративного права інститутів адміністративної
відпові­дальності і адміністративного процесу не тільки не забезпечує захисту
прав і свобод людини, а навпаки, створює передумови правового, політичного,
соціального, ідеологічного обґрунту­вання права держави на самостійне
розв’язання питання захис­ту людини в «кращих» традиціях радянських часів
органами державного управління. Це саме те, на що розраховує чинов­ник. Він
приймає нормативні акти, він встановлює права і обов’язки осіб, він їх
розглядає, і у разі порушення — притягає до відповідальності. Такий підхід
забезпечує адміністративну систему управління та використання адміністративного
ресурсу в суспільному житті.

Конституційні
положення, що людина, її життя і здоров’я честь і гідність, недоторканність і
безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, а утвердження і
забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (ст. 3), а
також закріплення універсального права на оскарження в суді рішень, дій чи
бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування,
посадових і службових осіб (ч. 2 ст. 55) потребують:

а) створення
організаційно-правових механізмів реформу­вання судової системи, правоохоронних
та контрольно-наглядо­вих органів, удосконалення норм матеріального права,
створення економіко-соціальних умов, які б забезпечили вільне та ефектив­не
користування належними людині правами і свободами;

б) встановлення
юридичних режимів щодо дотримання (виконання) принципів
адміністративно-процесуальної діяль­ності, чіткого встановлення
адміністративно-процесуального статусу суб’єктів адміністративного процесу,
повноти правової урегульованості процесуальної діяльності, вдосконалення норм
процесуального права, які б представляли собою чітку, нала­годжену систему
розгляду індивідуальних адміністративних справ, забезпечення проведення в життя
принципу відпові­дальності держави перед людиною за свою діяльність;

в) здійснення
концептуальних, методологічних досліджень засад захисту прав і законних
інтересів учасників правовідно­син, створення ґрунтовних наукових праць,
теоретичних і при­кладних розробок у галузі адміністративного процесу, втілення
нових підходів і поглядів на роль адміністративного процесу­ального права у
суспільстві.

Саме через норми
адміністративного процесуального права можна забезпечити захист прав, законних
інтересів громадян у сфері державного управління. Адже адміністративні процесу­альні
норми регулюють питання адміністративного судочин­ства, за якими суду надано
право: а) визнання протиправними рішення суб’єкта владних повноважень чи
окремих його поло­жень, дій чи бездіяльності; б) скасування або визнання нечин­ними
рішення чи окремих його положень; в) поворот виконан­ня цього рішення чи
окремих його положень із зазначенням способу його здійснення та ін.
Адміністративними процесуаль­ними нормами регламентуються також питання,
пов’язані з притягненням до адміністративної відповідальності, оскаржен­ням
постанов про накладення адміністративних стягнень, вирі­шенням заяв та скарг,
застосуванням заходів адміністративного примусу та ін.

Нормами
адміністративного процесуального права регулю­ються суспільні відносини:

1) щодо
встановлення юридичних фактів, які мають зна­чення при вирішенні питання про
право;

2) які
виникають при поновленні порушеного права;

3) пов’язані
з реалізацією суб’єктивних прав і обов’язків фізичними чи юридичними особами;

4) щодо
придбання передбаченого законодавством суб’єк­тивного права;

5) щодо
оскарження дій чи бездіяльності органів владних повноважень;

6) пов’язані
із застосуванням заходів адміністративного при­мусу.

Отже, норми
адміністративного процесуального права ви­ступають регулятором суспільних
відносин у сфері державного впливу на вирішення конкретних адміністративних
справ з ре­алізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб
та прав і законних інтересів юридичних осіб, а органи владних повноважень,
здійснюючи відповідні провадження, мають слугувати інтересам громадян. Процес є
те, що спрямо­вано на реалізацію і захист прав людини. Навіть застосування
заходів адміністративного примусу певним чином забезпечує захист публічного
інтересу.

Таким чином,
соціальне призначення адміністративного процесуального права виражається в
конструкції правових норм, спрямованих на забезпечення реальної можливості ре­алізації
та захисту в адміністративному (інстанційному), а в не­обхідних випадках й в
судовому порядку, прав і законних ін­тересів приватної (фізичної чи юридичної)
особи.

Адміністративне
процесуальне право відіграє значну роль у реалізації економічних, соціальних,
політичних прав та інтере­сів людини. Це обмовлено наступним.

1. Адміністративні процесуальні
норми опосередковують функ­ціонування публічної влади в державі,оскільки предмет процесу­альних галузей права є похідним від предмета правового
регу­лювання матеріальних галузей права. Саме цим пояснюється, що матеріальне і
процесуальне право пов’язані між собою і діалектично, і функціонально.
Адміністративні процесуальні норми тісно і різноманітно пов’язані з матеріальними
адміністративно-правовими нормами та матеріальними нормами інших галузей права.

Однак слід
звернути увагу на те, що майже усі матеріальні галузі права (адміністративне,
трудове, митне, податкове, зе­мельне, лісове, повітряне, транспортне і навіть
цивільне та кримінальне) мають у своєму складі певні процесуальні (про­цедурні)
норми для обслуговування внутрішніх потреб ма­теріальної галузі, її
самоорганізації, які не належать до структу­ри і системи галузевих процесів.
Такі нормативні акти як поло­ження, статути, інструкції, умови, порядок,
правила містять норми, що належать до процесуальних (процедурних), які, на­приклад,
регулюють умови і порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад,
умови преміювання, нагороджен­ня державними нагородами, атестації працівників
тощо. Ці норми, хоча і процесуальні за своїм змістом і природою, все ж
спрямовані на забезпечення потреб системи, її самоорганіза­цію та потреб лише
своєї матеріальної галузі. Вони реалізують­ся відповідно до встановлених
процедур, регламентуються пра­вовими нормами, проте відношення до галузевих
процесів не мають. Тому ми не відносимо їх до адміністративного процесу. На
нашу думку, вони не входять ні до юрисдикційних прова­джень, ні до проваджень
неюрисдикційного характеру, ні до конфліктних чи неконфліктних проваджень. Ця
діяльність ор­ганів управління не становить змісту проваджень і не може сто­суватися
адміністративного процесу, проте норми, що регулю­ють її, можна умовно віднести
до норм адміністративного про­цесуального права.

Принциповою
відмінністю адміністративного процесу від адміністративного права є те, що адміністративний процес — це урегульована нормами
адміністративного процесуального права система відносин щодо забезпечення,
реалізації та за­хисту прав, свобод та законних інтересів фізичних чи юридич­них
осіб, в деяких випадках і держави або суспільства в цілому, а адміністративне
право — це система юридичних норм, за допомогою яких регулюються
державно-владні, організуючі суспільні відносини, що виникають у зв’язку з
діяльністю пуб­лічної адміністрації в сфері реалізації виконавчо-розпорядчих
функцій.

Адміністративні
процесуальні норми, що регулюють ад­міністративні провадження, містяться у
багатьох галузях (зе­мельного, трудового, господарського, природоохоронного,
банківського, фінансового та ін.) законодавства і забезпечують реалізацію, а в
необхідних випадках і захист прав, обов’язків та законних інтересів громадян чи
юридичних осіб. Видача ліцен­зії, наприклад, відповідно до Закону України «Про
ліцензуван­ня певних видів господарської діяльності» від 1 червня 2000 р.
регламентується процесуальними нормами, які за галузевою ознакою можна віднести
до господарського законодавства, але зміст відносин, наявність у відносинах як
однієї сторони орга­на владних повноважень, характеризує їх як засіб, за допомо­гою
якого забезпечується функціонування публічної влади і реалізація прав та
інтересів фізичних чи юридичних осіб.

2. Адміністративні справи складають
значну частину суспіль­них відносин у сфері державного управління. Вони
охоплюють ве­лике коло публічно-правових відносин різних галузей права
(конституційного, адміністративного, трудового, земельного, митного,
податкового, господарського, житлового, соціального забезпечення, цивільного
тощо) щодо розгляду і вирішення конкретної адміністративної справи.

Адміністративною
справою визнається звернення фізичних чи юридичних осіб до суду з позовом або
до органів владних повноважень із заявою чи скаргою щодо реалізації та захисту
їхніх прав, свобод і законних інтересів, а також вирішення від­повідних питань
у сфері публічно-правових відносин за ініціа­тивою органів владних повноважень.

У більшості
випадків адміністративні справи характеризу­ються застосуванням
адміністративного примусу як одного із впливових методів реалізації норм
матеріального права в уп­равлінській діяльності. Це, насамперед, провадження у
справах про адміністративні правопорушення, провадження щодо за­стосування
заходів адміністративного примусу. Тенденція до збільшення притягнення до
адміністративної відповідальності буде зберігатися і в майбутньому в зв’язку з
декриміналізацією злочинів. Значна кількість справ розглядається за заявами гро­мадян,
та спостерігається тенденція зростання рівня вирішених у суді справ за скаргами
на неправомірні дії органів державного управління та їх посадових і службових
осіб.

3. Розгляд і вирішення
адміністративних справ завжди несе на собі відбиток практики управління.Так, реєстрація певного виду підприємницької діяльності тісно пов’язана з
управлінням. Ор­ган державної реєстрації шляхом здійснення процесуальних дій
реалізує (застосовує) норму матеріального права. Причому ця діяльність
передбачена і врегульована певними нормативними актами, входить до кола завдань
і функцій реєстраційного ор­гану і є функціональним обов’язком відповідної службової
чи посадової особи органу влади.

Отже, розглядає
і вирішує адміністративні справи орган публічної влади чи уповноважена ним
посадова або службова особа. Зв’язок же між матеріальним і процесуальним
правом, як зазначає А. М. Колодій, має такий вигляд: матеріальне пра-
во—процес—процесуальне право. Тут матеріальне право визна­чає процес, а
процесуальне право закріплює процесуальні фор­ми, необхідні для реалізації норм
матеріального права, регулю­вання відносин, що склалися у сфері їх
застосування. Таким чином, реалізація суб’єктивних прав, свобод та інтересів
здійс­нюється через норми процесуального права. Щодо реалізації і захисту прав,
свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, то їх здійснення
опосередковують саме норми ад­міністративного процесуального права, соціальне призначення якого характеризується тим, що за допомогою норм
права та способів їх реалізації забезпечується захист публічного інтересу
суб’єктів у сфері державного управління.

Проте
розпорошеність норм адміністративного процесуаль­ного права в законодавстві
інших галузей права не дозволяє стверджувати про кореспондування
адміністративному праву такого юридичного явища, як «адміністративний процес»
чи «адміністративне процесуальне право». Це і створює головну особливість адміністративного
процесу у порівнянні з цивіль­ним і кримінальним процесами: якщо у цивільному і
кримі­нальному процесі тільки санкція потребує застосування від­повідних
процесуальних форм, то в адміністративному процесі — й диспозиція матеріальної
норми. Саме ця особливість і по­роджує різноманітні підходи до визначення
поняття «адміністра­тивний процес» і «адміністративне процесуальне право».

На нашу думку,
захист прав та інтересів людини може бути здійснений лише за умови виведення
інституту адміністративно­го процесу за межі системи адміністративного права,
що спри­ятиме більш широкому і повному дослідженню правових про­блем поза
ідеологією адміністративного права, а адміністративне право звільняється від
невластивих йому функцій. Адже ад­міністративне право — це державно-владне
регулювання суспіль­них відносин, а адміністративне процесуальне право — це
надан­ня адміністративних послуг та захист прав і законних інтересів фізичних
чи юридичних осіб, публічного інтересу суспільства. Крім цього, виділення адміністративного
процесуального права в окрему галузь права ініціюватиме вивчення цієї
дисципліни у всіх навчальних закладах з підготовки фахівців з вищою юридич­ною
освітою. Це спричинить значний вплив на підготовку фахів­ців у напрямі
адміністративної процесуальної діяльності. А таких спеціалістів, як було
зазначено 31 березня 2006 р. на першому в історії адміністративного судочинства
в Україні Пленумі Вищого адміністративного суду України, катастрофічно не
вистачає.

Розв’язання
цього завдання можливе за наявності нових за змістом навчальних програм,
підручників, навчальних посібни­ків та науково-методичного забезпечення, а
також здійснення наукових досліджень у цій царині.

1.2 Предметадміністративного
процесуального права України

Традиційно
склалося, що адміністративно-процесуальні норми складають окремий правовий
інститут, який входить до системи адміністративного права, предмет якого
складає су­купність правових відносин у сфері публічного (державного і
громадського) управління або у сфері публічної діяльності.

Адміністративне
право характеризується як одна з найрельєфніших галузей публічного права,
оскільки управлінські процеси «пронизують» усі сфери життєдіяльності
суспільства. На цей час до системи адміністративного права відносять пра­вові
норми та інститути, які регулюють суспільні відносини, що виникають:

— в процесі
здійснення публічного (державного і громадсь­кого) управління;

— при
здійсненні делегованих повноважень у сфері держав­ного управління;

— при
забезпеченні внутрішньоорганізаційного розвитку управлінських систем;

— у зв’язку
з наданням адміністративних послуг;

— у зв’язку
з розглядом і вирішенням заяв і скарг фізичних та юридичних осіб щодо
реалізації та захисту їх прав і законних інтересів;

— у зв’язку
з притягненням особи до адміністративної від­повідальності, що, до речі, в
літературі юридично не виправда­но визначається як здійснення правосуддя у
формі адміністра­тивного судочинства, адже притягнення до відповідальності не
входить у сферу адміністративного судочинства (ст. 17 КАСУ);

— у зв’язку
зі зверненням фізичних чи юридичних осіб до суду з позовом щодо захисту їх
прав, свобод і законних інтересів та ін.

Отже, якщо перші
три види правовідносин споріднює їх управлінська діяльність, в якій
застосовуються ідентичні фор­ми і методи, то інші зазначені види правовідносин
до управ­лінських можна зарахувати з певною часткою умовності. Саме ці
обставини ставлять під сумнів твердження, що адміністра­тивне право регулює
якісно однорідні відносини суспільного життя. Проте існування на сьогодні цих
правовідносин у складі адміністративного права на теоретичному рівні особливого
значення може і не мати, зате на прикладному рівні для суб’єктів публічної
адміністрації створюються умови для збере­ження необмеженого адміністративного
розсуду, неминуче може перетворитися на джерело беззаконня.

Зрозуміло,
адміністративне право і адміністративний процес мають достатньо спільних ознак:
вони виникають у результаті уп­равлінської діяльності з реалізації публічних
інтересів; у них обов’язково бере участь суб’єкт, наділений державно-владними
повноваженнями; для них характерні відносини владності тощо. Водночас вони
мають значну змістовну відмінність. Норми ад­міністративного права спрямовані
на цілеспрямований, організу­ючий вплив у сфері виконавчо-розпорядчої
діяльності з метою планомірно і владно впливати на суспільні системи, норми ж
ад­міністративного процесуального права спрямовані на забезпечен­ня реалізації
прав і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб, розгляд і вирішення
конкретних адміністративних справ.

Автори
підручників та іншої літератури адміністративно-правового спрямування
одностайно вказують на одну із ознак адміністративного процесу — це вирішення
конкретної ад­міністративної справи. На законодавчому рівні поняття ад­міністративної
справи визначається стосовно до адміністратив­ного судочинства (ст. 3 КАСУ).
Але, враховуючи різноманітність сфери публічних відносин, таке визначення
адміністративної справи буде неповним, адже за визнанням, вирішенням та за­хистом
своїх прав, обов’язків та інтересів громадяни, фізичні чи юридичні особи
звертаються не тільки до суду, а й до інших органів владних повноважень,
зокрема до органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування тощо.
Тому, на нашу думку, адміністративна справа — це вирішення органами ад­міністративної юрисдикції (в тому числі й
адміністративними су­дами) питання про визнання, реалізацію та захист прав,
обов’язків, свобод і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб у публічно-правових
відносинах, у яких хоча б однією із сторін є орган вико­навчої влади, орган
місцевого самоврядування, їх посадова особа або інші суб’єкти, які на основі
законодавства уповноважені роз­глядати і вирішувати порушені у справі питання.

У цьому зв’язку,
на наше переконання, адміністративне право має регулювати відносини публічної
адміністрації і пуб­лічні інтереси, а адміністративне процесуальне право —
відно­сини визнання і забезпечення реалізації та захисту прав, свобод і
законних інтересів фізичних чи юридичних осіб, у тому числі й держави.

Отже, йдеться
про наявність поряд із усталеним адміністра­тивним правом окремої самостійної
галузі — адміністративного процесуального права. Щоправда, провідні фахівці
визнають цілком безпідставними будь-які спроби обґрунтувати самостійне
існування адміністративного процесуального права, що регулю­вали б таке
кореспондуюче адміністративному праву явище як «адміністративний процес». З
цією тезою погодитися навряд чи можна. По-перше, поняття «адміністративний
процес» і «ад­міністративне право» не ідентичні. Адміністративний процес — як
зазначалося раніше, — це урегульована нормами адміністра­тивного процесуального
права система відносин щодо визнання, забезпечення та реалізації і захисту
прав, свобод і законних інте­ресів фізичних чи юридичних осіб у процесуальній
формі, а ад­міністративне право — це системне об’єднання юридичних норм, якими
регулюються державно-владні, організуючі су­спільні відносини, що виникають у
зв’язку з реалізацією вико­навчо-розпорядчих функцій. По-друге, припустимо, що
цілісно­го явища як адміністративний процес в реальності не існує, але можемо
говорити про різні його форми, які утворюють систем­не, об’єктивне юридичне
поняття незалежно від наукових по­глядів (підходів) дослідників. По-третє,
адміністративний про­цес і адміністративне процесуальне право можуть не
кореспон­дувати і не мусять, як на нашу думку, кореспондувати адміністративному
праву за аналогією кримінального та цивіль­ного процесу. В цьому і виявляється
особливість адміністратив­ного процесуального права та його відмінність від
кримінально­го і цивільного аналогів, що його нормами регулюється застосу­вання
не тільки матеріальних норм адміністративного права, а й інших матеріальних
галузей права (трудового, цивільного, бан­ківського, фінансового,
господарського, земельного, лісового та ін.). Наявність різноманітних
проваджень саме й відрізняє ад­міністративний процес від усіх інших юридичних
процесів.

Визнання
адміністративного процесуального права як само­стійної галузі права в правовій
системі України знімає і дис­кусійне питання щодо місця адміністративної
юстиції в системі юридичних процесів. Адже і В. Б. Авер’янов, і О. В. Кузьменко
та інші автори сходяться на думці, що адміністративна юстиція не входить до
системи адміністративного права, що цілком ло­гічно і вірно. На нашу думку,
місце адміністративної юстиції як підгалузі права — саме в системі
адміністративного процесуаль­ного права (зауважимо: яке не є складовою
адміністративного права та не обов’язково може кореспондувати йому, оскільки
адміністративна юстиція — це судовий контроль за діяльністю публічної
адміністрації, а діяльність суду не розглядається і не може розглядатися як
продовження діяльності адміністрації).

Адміністративне
процесуальне право України як системне об’єднання юридичних норм і правових
інститутів являє собою складне реально існуюче юридичне утворення, основними за­вданнями
якого є:

1)створення
умов для реалізації суб’єктивних прав, свобод і інтересів фізичними чи
юридичними особами, а також вико­нання ними суб’єктивних юридичних обов’язків;

2)забезпечення захисту в процесуальній формі
прав, сво­бод та інтересів фізичних чи юридичних осіб шляхом: а) уп­равлінської
(адміністративної) діяльності через виконання за­вдань і функцій органами
владних повноважень, їх посадовими особами; б) поновлення порушеного права
органами владних повноважень, їх посадовими особами в судовому порядку за
позовом;

3)розгляд і
вирішення правових спорів чи спорів про право шляхом: а) розгляду і вирішення
індивідуальних адміністратив­них справ органами владних повноважень, їх
посадовими осо­бами у порядку підлеглості, підвідомчості та компетентності,
тобто в адміністративному порядку; б) розгляду і вирішення індивідуальних
адміністративних справ адміністративними су­дами в порядку судового позову щодо
захисту прав та інтересів фізичних чи юридичних осіб у сфері державного
управління (публічних відносин).

Ці завдання
адміністративного процесуального права, по-перше, визначають предмет правового
регулювання суспільних відносин; по-друге, обумовлюють існування двох форм
(видів) процесуальної діяльності або двох форм проваджень і на теоре­тичному
рівні об’єднують два різні за обсягом явища: а) ад­міністративну (управлінську)
форму процесуальної діяльності (провадження); б) судочинську форму
процесуальної діяльності (провадження) одночасно і як форму контролю за
діяльністю публічної адміністрації. Спільним у адміністративній і судочинській
процесуальній формі можна, на наш погляд, вважати сферу відносин — публічне
(державне і громадське) управління.

Підсумовуючи викладене, можна вважати, що предмет
адмі­ністративного процесуального права становить система суспіль­них
правовідносини, які виникають між органом владних повнова­жень, їх посадовими
особами, судом, з одного боку, та фізичними чи юридичними особами, з іншого,
щодо визнання, реалізації і захисту прав і законних інтересів особи і держави у
сфері публічних відносин та розгляду і вирішення адміністративних справ у
порядку, визна­ченому адміністративним процесуальним законодавством.