Метод адміністративного процесуального права

1.3 Метод адміністративного
процесуального права

У теорії права
під методом регулювання суспільних відно­син розуміють поєднання (сукупність)
прийомів, способів, операцій юридичного впливу на суб’єктів правовідносин. В
усіх галузях права з регулятивною метою використовуються такі узагальнюючі
засоби як приписи, заборони, дозволи. Про­те кожна галузь права послуговується
все ж таки сукупністю засобів правового впливу, притаманних тільки для неї.
Метод правового регулювання визначається предметом, адже що саме конкретний
зміст виду суспільних відносин і впливає на обран­ня спеціальних засобів
юридичного впливу, підкреслює профе­сор О. П. Орлюк. Це дійсно так. Наприклад:
встановлення кола осіб, уповноважених розглядати справи про адміністра­тивні
правопорушення, — статті 213—244 КУпАП; забезпе­чення
адміністративного позову — ст. 117 КАСУ; заборона від­мови в прийнятті та
розгляді звернення, — ст. 7 Закону Украї­ни «Про звернення громадян» від 2
жовтня 1996 р. та інші норми, пов’язані з реалізацією і захистом прав і
законних інте­ресів суб’єктів відносин, сконструйовані та здійснюються пере­важно
з допомогою приписів і заборон.

Отже, конкретний
зміст відносин щодо розгляду і вирішен­ня індивідуальних адміністративних справ
вимагає чіткого і повного правового врегулювання діяльності уповноважених на те
компетентних органів та встановлення певної обов’язкової процесуальної форми
здійснення цієї діяльності. Під процесу­альною формою, як зазначає А. М.
Колодій, розуміють систему передбачених процесуальним правом юридичних засобів,
від­носин і дій, за допомогою яких урегульовуються всі питання, що виникають в
юридичному процесі.

Процесуальна
форма є невід’ємною стороною адміністра­тивного процесуального права
взагалі та адміністративних про­ваджень зокрема. Діяльність органів владних
повноважень, їх посадових осіб, а також адміністративного суду, що уособлює
зміст і спрямованість діяльності держави щодо реалізації і за­хисту прав і
законних інтересів фізичних і юридичних осіб, регулюється як адміністративним
та іншими матеріальними га­лузями права, так і нормами адміністративного процесуального
права.

Поцесуальна
форма характеризується принаймні двома оз­наками: а) виступає як правова форма
діяльності органів влад­них повноважень, їх посадових осіб та суду, а також
інших суб’єктів адміністративних проваджень щодо розгляду і вирі­шення адміністративної
справи; б) утворює врегульований обов’язковий правовий режим провадження у
адміністратив­них справах, а також встановлює певний ступінь урегульованості та
напруженості процедури. Правовий режим охоплює принципи, способи та гарантії
забезпечення адміністративно-процесуальної діяльності, а також правовий статус
суб’єктів адміністративного процесу.

В процесуальній
формі знаходить своє вираження зміст ад­міністративних проваджень. Законодавець
встановлює порядок розгляду адміністративних справ, за яким забезпечується від­повідальність
держави перед людиною за свою діяльність та утвердження прав і свобод людини.
Процесуальна форма:

— забезпечує умови послідовного втілення в життя
консти­туційних принципів державного управління та адміністратив­ного
судочинства;

— створює
стабільний, стійкий, юридично визначений ре­жим провадження при розгляді і
вирішенні індивідуальних ад­міністративних справ;

— містить
гарантії прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб;

— створює
умови, що забезпечують повноту, всебічність і об’єктивність розгляду
індивідуальних справ, а також встанов­лення істини, правильне і справедливе
застосування закону;

— включає в
себе заходи, що забезпечують оскарження та опротестування рішень, прийнятих при
вирішенні індивідуаль­них адміністративних справ;

— зобов’язує розглядати і вирішувати
адміністративні спра­ви відповідно до норм матеріального і процесуального
права.

Отже,
процесуальна форма характеризується, як правило, відносинами влади і
підпорядкування. Права та обов’язки учас­ників (суб’єктів) адміністративних
процесуальних відносин, що складають їх предмет, визначаються нормативними
актами і не можуть змінюватися на розсуд учасників, що є ознакою імпе­ративного
методу регулювання у всіх його формах.

Разом із тим, з
метою створення реальних можливостей для фізичних і юридичних осіб щодо
юридичного захисту своїх прав та рівних прав стосовно належної поведінки з боку
органу влад­них повноважень у багатьох випадках застосовуються не тільки методи
прямих приписів, а й засоби непрямого впливу, дозволів (наприклад, узгодження,
спільний розгляд і обговорення тих чи інших питань, урахування майнових
інтересів тощо), розрахо­вані на рівність сторін. Це яскраво виявляється у
провадженнях за заявою чи скаргою, провадженнях з адміністративного судо­чинства.
Закріплені в Кодексі адміністративного судочинства України принципи — рівність
усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом (ст. 10);
змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з’ясування всіх обставин у
справі — безпосередньо передбачають застосування в процесуальній діяльності
засобів диспозитивного методу регулювання.

Таким чином, за
змістом метод адміністративно-процесу­ального права є синтезованим, тобто
імперативно-диспозитив­ним, сутність якого може бути зведена до: а)
встановлення пев­ного порядку здійснення процесуальних дій; б) заборони пев­них
дій; в) надання можливості вибору одного із варіантів належної поведінки; г)
надання можливості діяти за своїм бажанням. У цьому зв’язку за методом
правового регулювання адміністративне процесуальне право має риси, притаманні
ад­міністративному праву та деяким іншим галузям права, оскіль­ки переважна
більшість галузей права використовують поєд­нання імперативного та
диспозитивного методів (наприклад, фінансове, земельне, цивільне процесуальне,
кримінально-процесуальне, господарське, транспортне та інші галузі права).
Проте це не позбавляє адміністративне процесуальне право статусу окремої
самостійної галузі права.

Підсумовуючи
викладене, можна зазначити, що під мето­дом адміністративного
процесуального права слід розуміти сис­тему закріплених
юридичними нормами прийомів та засобів впли­ву на предмет суспільних відносин в
процесуальній формі, за допо­могою яких створюються порядок і умови для
реалізації та захисту прав і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб,
держави та розгляду і вирішення індивідуальних адміністратив­них справ.

 

1.4 Принципи
адміністративного процесуального права та адміністративного процесу

Регулятивні
властивості принципів права, незважаючи на їх абстрактний характер, без
перебільшення потрібно віднести до основних найзагальніших вихідних положень,
засобів, правил, що визначають природу і соціальну сутність юридичного яви­ща.
Саме виникнення принципів права як загальносоціальних, зазначає А. М. Колодій,
є необхідною умовою наступного їх закріплення у вигляді юридичних принципів і
норм. Їх форму­вання і правове закріплення відбувається під впливом економі­ки,
політики, моралі, ідеології, стану суспільного життя тощо. Такі категорії як
добро, честь, совість, гідність, справедливість у всіх їх проявах є критеріями
оцінки поведінки людей і знахо­дять своє відображення у нормах права,
закріплюються ними і набувають сили закону, виконання їх є обов’язковим для
усіх учасників суспільних відносин.

У теорії права
принципи юридичного процесу розглядають­ся з точки співвідношення матеріального
і процесуального права, що значною мірою визначає їх сутність. Проте в юри­дичній
літературі принципи адміністративного процесуального права як окремої галузі
права не досліджувалися. Звичайна річ, адже адміністративний процес до цього
часу на доктринальному рівні науковці відносять до системи адміністративного
права. Тому основні дослідження з цього питання розглядаються в контексті
принципів адміністративного права, державного уп­равління та окремих
адміністративних проваджень. Спроба О.В. Кузьменко розглянути принципи
адміністративного про­цесуального права у своїй ґрунтовній роботі «Теоретичні
засади адміністративного процесу» закінчилася, на жаль, системним аналізом
принципів адміністративних проваджень, тобто прин­ципів діяльності суб’єктів
владних повноважень, які названі адміністративно-процесуальними принципами.

На наше глибоке
переконання, не можна ототожнювати принципи галузі права, за якими формується і
функціонує сис­тема, та зміст галузі права і принципи діяльності суб’єктів пра­вовідносин,
її складових частин, за якими разом із способом здійснення процесуальних дій,
гарантіями забезпечення ад­міністративно-процесуальної діяльності та правовим
статусом суб’єктів адміністративного процесу формується структура адмі­ністративно-процесуального
режиму (процесуальної форми). Отже, йдеться про наявність двох груп (видів)
принципів:

а) принципи адміністративного
процесуального права:

б) при­нципи
адміністративного процесу, або адміністративно-проце­суальні принципи.

Принципи
адміністративного процесуального права являють собою складову частину
загальноправових принципів, відбива­ють соціально-політичний стан та потреби
суспільства і держа­ви, закріплені Конституцією та іншими законами України, є
підґрунтям формування і розвитку адміністративно-процесу­альної діяльності. До
них належать принципи:

— верховенства права;

— презумпції правомірності дій і вимог суб’єкта
звернення та заінтересованої особи;

— верховенства закону в системі
адміністративно-процесу­альних нормативних актів;

— забезпечення і охорони інтересів особи і
держави;

— диференціації та спеціалізації
адміністративного процесу;

— відповідності норм адміністративного
процесуального права України положенням міжнародно-правових актів.

1. Принцип верховенства права.
Цей принцип закріплено у ст. 8 Конституції України, ст. 8 КАСУ та у низці інших
установ­чих актів нашої держави. Вітчизняними теоретиками М. І. Козюброю, А. М.
Колодієм, Є. А. Назаренко, М. Й. Орзіхом, П. М. Рабіновичем неодноразово
оприлюднювалися думки щодо витлумачення й визначення змісту принципу
верховенства пра­ва. Його однозначне, уніфіковане розуміння має неабияке зна­чення
для юридичної практики. В цьому зв’язку 2 листопада 2004 р. Конституційним Судом
України було постановлено рі­шення, в якому викладене розуміння верховенства
права. «Вер­ховенство права — це панування права в суспільстві. Верхо­венство
права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозахисну
діяльність, зокрема у закони, які за своїм зміс­том мають бути проникнуті
передусім ідеями соціальної спра­ведливості, свободи, рівності тощо. Одним з
проявів верховен­ства права є те, що право не обмежується лише законодавством
як однією із його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми
моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені
історично досягнутим культурним рів­нем суспільства. Всі ці елементи права
об’єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка
значною мірою дістала відображення в Конституції України.

Таке розуміння
права не дає підстав для його ототожнення із законом, який іноді може бути й
несправедливим, у тому числі об­межувати свободу та рівність особи.
Справедливість — одна із ос­новних засад права, є вирішальною у визначенні його
як регулятора суспільних відносин, одним із загальнолюдських вимірів права».

Юридичний зміст
визначення верховенства права має три складові: а) справедливість як
природно-правовий фундамент розуміння верховенства права; б) позитивістська
діяльність дер­жави, тобто наявність державно-вольового інструментарію, на­самперед
закону і суду; в) легітимація як неодмінна ознака правовості соціальних
регуляторів, тобто усі соціальні регуля­тори — право, мораль, традиції, звичаї
тощо — мають бути легітимовані суспільством. Такі умови дають можливість споді­ватися
на впровадження в Україні верховенства права.

2. Принцип презумпції правомірності
дій і вимог суб’єкта звернення та заінтересованої особи. Презумпція — це
припу­щення високого ступеня ймовірності правомірної поведінки та законних
вимог суб’єкта звернення. Цей принцип ґрунтується на повазі до особистості з
урахуванням того, що держава від­повідає перед людиною за свою діяльність. Він
слугує запро­вадженню у право ідей гуманності, законності та справедли­вості і
набуває значення юридичного принципу. Таким є, на­приклад, закріплений ст. 62
Конституції України принцип презумпції невинуватості у вчиненні злочину, який
розгля­дається як гарантія свободи і гідності людини, але належить лише до
сфери кримінального права та кримінального процесу. Розбудова правової держави
та громадянського суспільства потребує запровадження у право презумпції як
гуманістичних ідей на законодавчому рівні у всіх юридичних процесах.

У загальних
рисах принцип презумпції правомірності в адмі­ністративному процесі знаходить
своє вирішення у ст. 7 КУпАП, ст. 6 КАСУ та інших нормативних актах, які
регулюють поря­док та умови звернення громадян до органів владних повнова­жень
чи вирішення конкретних адміністративних справ. Отже, зміст презумпції
правомірності виражається в тому, що вимоги суб’єкта звернення та
заінтересованої особи визнаються право­мірними, поки інше не буде доведено у
результаті розгляду та вирішення адміністративної справи.

Юридичний зміст
цього принципу складають такі правила:

а) ніхто не зобов’язаний доводити
правомірність свого звер­нення. Доказування правомірності дій особи є її
правом, а не обов’язком; б) усі звернення, оформлені належним чином і по­дані в
установленому порядку, підлягають обов’язковому прий­няттю та розгляду; в) усі
сумніви щодо правомірності звернен­ня особи тлумачаться на її користь; г) ніхто
не може бути поз­бавлений права на розгляд його справи в адміністративному суді,
до підсудності якого вона віднесена КАСУ; ґ) ніхто не може бути позбавлений
права на участь у розгляді своєї справи в адміністративному суді будь-якої
інстанції; д) ніхто не може бути підданий заходу впливу в зв’язку з
адміністративним пра­вопорушенням інакше як на підставах і в порядку, встановле­них
законом; е) постанови або рішення у справах не повинні ґрунтуватися на
припущеннях.

3. Принцип верховенства закону в системі адміністративно-процесуальних
нормативних актів. Реалізація цього принципу вимагає: по-перше,
прийняття законів, що регулюють процесу­альні відносини виключно відповідно до
вимог норм Консти­туції України; по-друге, адміністративно-процесуальні відно­сини,
насамперед визначальні їх сторони, мають бути врегу­льовані виключно на
законодавчому рівні; по-третє, визначення мінімально необхідних повноважень
органів вико­навчої влади у сфері процесуальної діяльності на базі підзаконних
нормативних актів та витіснення й обмеження сфери дії відомчих нормативних
актів.

Отже,
верховенство закону в системі адміністративно-про­цесуальних нормативних актів
виявляється в тому, що він прий­нятий з дотриманням усіх необхідних вимог і
процедур, має вищу юридичну силу, відповідає Конституції України й не може бути
скасований, призупинений чи підмінений жодним підзаконним актом, виданим органом
владних повноважень будь-якого рівня. Прийняття адміністративних процесуальних
за­конів, які не відповідають Конституції України, неприпустиме, бо це може
зумовити необґрунтоване обмеження прав, свобод та інтересів людини і
громадянина. У разі прийняття підзаконних нормативних актів, які не
відповідають законам і Консти­туції України, такі акти мають бути приведені у
відповідність до законодавчої бази, або скасовані. Саме реалізація цих вимог
сприяє дійсному забезпеченню прав і свобод громадян.

Юридичний зміст
цього принципу полягає в установленні максимальної врегульованості законом
адміністративно-проце­суальних дій та визначення мінімально необхідних повнова­жень
органів влади щодо розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ.

4. Принцип забезпечення і охорони інтересів особи і держави. Цей
принцип в літературі визначається ще як принцип процесу­альної
владності, що означає здійснення певних дій в інтересах усього
суспільства. Тобто норми адміністративного процесуального права повинні бути
сконструйовані таким чином, щоб пе­редбачали зобов’язання (обов’язок) органів,
які розглядають і вирішують індивідуальні адміністративні справи, забезпечували
захист не тільки інтересів, прав і свобод людини, а й інтереси держави,
громадського порядку, підприємств, установ та органі­зацій. Використання
інформації, власності, природних ресурсів не може завдати шкоди правам і
свободам інших громадян, ін­тересам суспільства і держави. Кожен зобов’язаний
неухильно додержуватися Конституції та законів України, не посягати на права і
свободи, честь і гідність інших людей. В цьому зв’язку найважливішим завданням
діяльності державних органів (судів) є охорона конституційного ладу,
встановленого порядку управ­ління, забезпечення державного та суспільного
порядку, а та­кож здійснення заходів щодо запобігання вчиненню правопору­шень.
Урахування інтересів держави тісно пов’язане із забезпе­ченням охорони
інтересів особи. Належне функціонування органів владних повноважень та суду є
найважливішим чинни­ком захисту прав, свобод та інтересів особи і, навпаки,
законослухняність членів суспільства сприяє нормальному функціону­ванню
державного апарату і держави в цілому.

Юридичний зміст
цього принципу полягає в тому, що пра­ва і свободи людини визначають зміст і
спрямованість діяль­ності держави.

5. Принцип диференціації та
спеціалізації адміністративного процесу. Системний аналіз норм
адміністративно-процесуаль­ного права дає підстави говорити про наявність двох
форм ад­міністративного процесу — судову та управлінську, які об’єднують
принаймні три основні групи адміністративних проваджень: а) провадження в сфері
управління; б) проваджен­ня з адміністративного судочинства; в) провадження в
справах про адміністративні правопорушення. Саме ця характерна особливість для
адміністративного процесу, на відміну від кримінального, цивільного чи
господарського процесів, потре­бує належного процесуального врегулювання,
диференціації та спеціалізації щодо розгляду і вирішення адміністративних
справ. При цьому варто звернути увагу на те, що провадження з адміністративного
судочинства не можна розглядати як фор­му управлінської діяльності.

Отже,
диференціація і спеціалізація з розгляду і вирішення адміністративних справ
викликані особливою соціальною гостротою, пов’язаною зі сферою управлінської
(публічної) діяль­ності, та обумовлені наступними чинниками: а) необхідністю
оперативного та своєчасного реагування і вирішення ад­міністративних справ у
строки, визначені законом з метою уникнення зволікання в управлінській
діяльності; б) потребою повного, всебічного розгляду адміністративної справи та
уста­новлення об’єктивної істини фахівцями у різних галузях управ­ління; в)
значною кількістю органів (посадових осіб), уповно­важених розглядати і
вирішувати справи по суті, що вимагає чіткої їх спеціалізації та вичерпного
окреслення обсягів та меж повноважень; г) забезпеченням ведення процесу менш
обтяж­ливими фінансовими витратами держави; ґ) можливістю інстанційного
оскарження дій і рішень органів (посадових осіб), що порушують права і законні
інтереси фізичних чи юридич­них осіб; д) створенням умов і порядку судового
захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних
осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів владних
повноважень при здійсненні ними владних уп­равлінських функцій на основі
законодавства.

Юридичний зміст
зазначеного принципу полягає в розме­жуванні на законодавчому рівні компетенції
уповноважених органів (посадових осіб) щодо розгляду і вирішення індивіду­альних
адміністративних справ.

6. Принцип відповідності норм адміністративного
процесуаль­ного права України положенням міжнародно-правових актів. Конституційне
закріплення тези (ст. 9), що чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість
яких надана Верховною Ра­дою України, є частиною національного законодавства
Украї­ни, є тим підґрунтям, на підставі якого система норм ад­міністративного
процесуального права буде поновлюватися нормами світової цінності. Характерно,
що останнім часом уже зроблені певні кроки щодо застосування норм міжнародно-
правових актів у законодавстві України. Наприклад, ч. 6 ст. 9 КАСУ закріплено:
«Якщо міжнародним договором, згода на обов’язковість якого дана Верховною Радою
України, встанов­лені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосо­вується
правило міжнародного договору». Проте, якщо міжна­родний договір не відповідає
Конституції України повністю чи частково і ця невідповідність визнана
Конституційним Судом України, як, наприклад, зазначено у Висновку Конституційно­го
Суду України від 11 липня 2001 р., справа № 1-35/2001 про Римський Статут, то
такий договір або його частина не підля­гають застосуванню в Україні.

Юридичний зміст
цього принципу полягає в імплементації світових правових цінностей, досягнутих
людством, у правову тканину України.

Всі принципи
тісно пов’язані між собою, постійно взає­модіють, але кожний із них зберігає
свою власну цінність для побудови і перебігу процесу, свій юридичний зміст.
Будучи у тісній взаємодії, взаємозв’язку, одні принципи сприяють здій­сненню
інших, але це не означає, що одні принципи підкоря­ютьсяіншим, що існують принципи які є тільки гарантіями здійснення інших принципів,
а тим більше — такими, що ви­пливають із інших принципів. Отже, може йтися не
про про­сту сукупність, а про систему принципів адміністративного
процесуального права, до якої, як зазначалося вище, входять й
адміністративно-процесуальні принципи.

Принципи
адміністративного процесу, на яких базується про­цесуальна діяльність
суддів, органів (посадових осіб), уповно­важених розглядати і вирішувати
індивідуальні адміністративні справи, за визначенням В. К. Колпакова, являють
собою пози­тивні закономірності, пізнані наукою і практикою, закріплені у
правових нормах, або є узагальненням діючих у державі юри­дичних правил.

В юридичній
літературі є різноманітні підходи до класифі­кації процесуальних принципів.
Так, деякі автори виділяють загальні, міжгалузеві та галузеві принципи, інші
такого поділу взагалі не роблять, ще інші автори поділяють їх на конститу­ційні
та інші принципи. Отже, як бачимо, в юридичній літера­турі дослідженню
процесуальних принципів приділена значна увага, оскільки вони закріплені в
законі та відображають панів­ні в державі політичні, соціальні і правові ідеї
побудови ад­міністративного процесу.

На нашу думку,
оскільки кожний адміністративно-проце­суальний принцип має свою власну
цінність, є самостійним юридичним утворенням, то особливої потреби в
класифікації їх за якісними відмінностями немає. Достатньо було б обмежити­ся
суто кількісною їх характеристикою. Однак різноманітність проваджень у
адміністративному процесі обумовлює й наяв­ність принципів, які підкреслюють
певні особливості адміністративного провадження та впливають на побудову ад­міністративно-процесуальної
форми (режиму). Наприклад, не у всіх провадженнях можуть застосовуватися
принципи безоп­латності адміністративних проваджень, швидкості та економіч­ності
розгляду справи, добровільності звернення громадян до органів, уповноважених
розглядати адміністративні справи, етичності у стосунках, підконтрольності
тощо.

Отже, з метою
більш повного пізнання наукою системи принципів доцільніше розглядати їх через
призму завдань, які вони виконують для забезпечення здійснення адміністративно-процесуальної
діяльності, тобто за предметом правового регу­лювання. Усі принципи за такими
ознаками умовно можна поділити на: функціональні та організаційні.

До функціональних належать принципи, які визначають спрямованість
адміністративного процесу, форму і зміст його інститутів. Це принципи:
законності; гласності; об’єктивної іс­тини; перегляду рішень органу,
уповноваженого розглядати ад­міністративні справи; обов’язковість виконання
прийнятого рішення та ін.

Принцип
законності є найважливішим принципом адміні­стративного процесу,
характеризується неухильним виконан­ням, дотриманням усіма учасниками
суспільних відносин вимог нормативно-правових актів. Законність як стан (режим)
сус­пільства передбачає: а) наявність досконалого законодавства; б) повне і
неухильне виконання нормативних актів державними органами, посадовими особами,
організаціями та громадянами за біблейським правилом «гріх є беззаконіє»; в)
верховенство закону щодо всіх інших правових актів; г) єдність розуміння і
застосування законів на всій території України; ґ) рівність усіх громадян у
правовому захисті й у виконанні громадянами пра­вових приписів; д) невідворотність
юридичного реагування, впливу на осіб за вчинені ними правопорушення; е)
здійснення державного нагляду і громадського контролю за дотриманням,
виконанням і використання норм законодавства.

Правове
закріплення положень про те, що: органи держав­ної влади, органи місцевого
самоврядування, їх посадові і служ­бові особи зобов’язані діяти лише на
підставі, в межах повно­важень та у спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України (ст. 9 КАСУ); провадження в справах про адміністра­тивні
правопорушення здійснюються на основі суворого додер­жання законності (ст. 7
КУпАП); процесуальні дії та прийняття рішень уповноваженим суб’єктом
здійснюються виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб,
передбачений Кон­ституцією та законами України; додержання вимог закону за­безпечується
систематичним контролем з боку вищестоящих органів і посадових осіб,
прокурорським наглядом, правом ос­карження встановленими законом способами (ст.
7 КУпАП), підкреслюють специфічність принципу законності. Ця спе­цифічність
характеризується наступним: а) усі органи, уповно­важені розглядати
адміністративні справи, створюються лише відповідно до закону. Наприклад,
порядок утворення судів рег­ламентується ст. 20 Закону України «Про судоустрій
України», утворення адміністративних комісій для розгляду справ про ад­міністративні
правопорушення — ст. 215 КУпАП. Законом ус­тановлюються і відповідні
повноваження щодо розгляду ад­міністративних справ; б) при застосуванні своїх
повноважень чи виконанні своїх обов’язків вони (органи) мають діяти від­повідно
до закону. Відоме положення «дозволено все, що не заборонено законом» може бути
використане лише громадяна­ми і не може бути застосоване органом владних
повноважень чи його посадовою особою. Для органів владних повноважень, їх посадових
осіб діє правило «дозволено тільки те, що перед­бачено законом». Отже, рішення
або дія, що порушують закон, не мають юридичної сили. Наприклад, не може бути
накладене адміністративне стягнення пізніш як через два місяці з дня вчи­нення
правопорушення (ст. 38 КУпАП), у протилежному ви­падку постанова про накладення
стягнення не буде мати юри­дичної сили; в) у всіх випадках рішення органів
владних повно­важень, їх посадових осіб має бути відкритим для перевірки
вищестоящим органом, судом чи прокуратурою як за заявою чи скаргою особи, так і
з власної ініціативи.

Виходячи з
викладеного, принцип законності реалізується шляхом: 1) установлення
Конституцією і законами України, а також міжнародними договорами, згода на
обов’язковість яких надана Верховною Радою України, правових основ діяльності
органів владних повноважень, їх посадових осіб, громадян, під­приємств, установ
і організацій; 2) створення організаційно-правового механізму, що забезпечує
неухильне виконання чин­ного законодавства всіма суб’єктами адміністративного
проце­су та установлення процесуальної процедури розгляду адміністративних
справ; 3) закріплення адміністративного, су­дового, апеляційного та касаційного
порядку перевірки закон­ності та обґрунтування прийнятих рішень органами
владних повноважень; 4) здійснення судового конституційного контро­лю, контролю
з боку законодавчої та виконавчої влади, нагляду прокуратури, судового контролю
за законністю актів органів законодавчої і виконавчої влади, органів місцевого
самовряду­вання, громадських організацій, підприємств, установ і органі­зацій
та їх посадових осіб.

Така значна
увага до характеристики принципу законності пояснюється тим, що, незважаючи на
широке й досить повне дослідження його змісту у філософській, соціологічній,
полі­тичній, юридичній літературі та інших наукових джерелах, його значення
невичерпне для затвердження вищої соціальної ідеї — справедливості як
регулятора суспільних відносин і загаль­нолюдських вимірів права.

Разом із тим,
варто звернути увагу на те, що з розбудовою громадянського суспільства
відповідним чином поповнюється зміст і якісна сутність засадничих ідей держави.
Йдеться про ви­падки, коли процесуальні процедури неврегульовані, нечітко
визначені: підвідомчість справ; строки й місце розгляду справи; перелік належних
доказів у справі; коло осіб, які можуть бути допитані як свідки, та ін. В
умовах такої невизначеності не виключене порушення прав та інтересів громадян
чи юридичних осіб. З метою уникнення помилок у правозастосовчій практиці на
основі вивчення і узагальнення судової практики, аналізу су­дової статистики
Пленум Верховного Суду України та Пленум Вищого адміністративного суду дають
роз’яснення з питань за­стосування законодавства, норм процесуального права та
органі­зації судової діяльності. Ці роз’яснення хоча й не є нормами права, але,
враховуючи ту обставину, що постанови Пленуму від­ображають позицію Верховного
Суду України з певних питань, нижчі суди не можуть їх ігнорувати, вже хоча б
тому, що при оскарженні їх рішень Верховний Суд, очевидно, матиме ту саму
позицію. Отже, адміністративний прецедент в Україні не ви­знається, а фактичне
використання роз’яснень Верховного Суду містить елементи адміністративного чи
судового прецеденту.

Крім цього, ч. 7
ст. 9 КАСУ встановлено можливість застосу­вання судом аналогії закону та
аналогії права. У разі відсутності закону, що регулює відповідні відносини, суд
застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за від­сутності
такого закону суд виходить із конституційних принци­пів і загальних засад права
(аналогія права). Отже, законодавець покладає обов’язок на суд розглянути
справу по суті, застосову­ючи подібні за змістом норми або загальні приписи та
опосеред­ковані способи реалізації суб’єктивних прав громадян, якщо
процесуальні процедури неврегульовані або нечітко визначені.

Однак
застосування аналогії закону можливе лише за таких умов:

а) відносини
мають бути адміністративно-правовими;

б) ці відносини
не врегульовані адміністративним процесуаль­ним законодавством;

в) в інших
законах існують норми, що регулюють подібні за змістом публічні відносини.

Проте, якщо
відсутні норми чи закони (нормативні акти), що регулюють подібні публічні
відносини, то застосовується аналогія права.

Умови
застосування аналогії права наступні:

а) відносини
сторін є публічно-правовими;

б) ці відносини
не врегульовані адміністративним процесуальним правом;

в) відсутні
норми (закони), що регулюють подібні за змістом правовідносини. У такому разі
суд виходить із загальних приписів Конституції та принципів права, а також
змісту матеріальних норм, що по­требують реалізації
адміністративно-процесуальним шляхом.

Принцип
гласності є заходом не тільки і не стільки інформу­вання суспільства про
діяльність державних органів, скільки спо­собом надання інформації
про стан розгляду і вирішення індиві­дуальної справи у сфері публічних
відносин. Він є певною формою контролю суспільства за роботою органів (судів),
уповноважених розглядати адміністративні справи, особливо через засоби масової
інформації, а також і безпосередньо громадянами.

Законодавство
України передбачає чіткі приписи забезпе­чення гласності і відкритого розгляду
адміністративних справ (ст. 12 КАСУ, ст. 249 КУпАП), ст. 18 Закону України «Про
звернення громадян» та ін.), зміст яких характеризується:

а) наданням
судом, органами (посадовими особами), які уповноважені розглядати
адміністративні справи, інформації учасникам проваджень про дату, час і місце
розгляду справи та ухвалені рішення;

б) встановленням
положення, що кожен має право знайо­митися в установленому законодавством
порядку із рішеннями у будь-якій розглянутій відкритій справі, які набрали
законної сили;

в) відкритим
розглядом адміністративних справ з участю представників громадських
організацій, засобів масової інфор­мації, громадян тощо;

г) веденням
протоколів засідання та (з 1 січня 2008 р.) пов­ним фіксуванням судового
засідання за допомогою звукозапи­сувального технічного засобу;

ґ) можливістю
використання присутніми особами при роз­гляді справи портативних аудіотехнічних
засобів;

д) можливістю
проведення в місці розгляду справи фото- і кінозйомки, відео-, звукозапису із
застосуванням стаціонарної апаратури та трансляції по радіо і телебаченню;

е) оголошенням
рішення, яке було ухвалене у відкритому розгляді, прилюдно.

З метою
підвищення виховної і запобіжної ролі проваджен­ня в справах про
адміністративні правопорушення можуть роз­глядатися безпосередньо в трудових
колективах за місцем нав­чання або проживання порушника (ст. 249 КУпАП).

Обмеження
гласності і відкритості при розгляді і вирішенні адміністративної справи може
бути:

а) в інтересах
нерозголошення конфіденційної інформації про особу, захисту особистого та
сімейного життя людини, в інтересах малолітньої чи неповнолітньої особи;

б) з метою
нерозголошення державної, військової, банківсь­кої, комерційної, інформаційної
та іншої таємниці, що охороняється законом. Проте інформація суспільно значима
не може вважатися закритою чи з обмеженим доступом інформацією.

Принцип
об’єктивної істини характеризується тим, що орган (посадова особа) або
суд, які розглядають адміністративні спра­ви, зобов’язані забезпечити
встановлення реальних фактів та дати їм повну, об’єктивну оцінку, з’ясувати всі
обставини спра­ви, які мають значення для прийняття обґрунтованого рішен­ня.
Основними елементами цього принципу є: а) своєчасність розгляду справи; б)
всебічність розгляду справи; в) повнота розгляду справи; г) об’єктивне
з’ясування обставин кожної справи; ґ) встановлення істини у даній справі. Цей
принцип виключає прояви суб’єктивізму та забезпечує прийняття спра­ведливого
рішення.

Для забезпечення
всебічного, повного та об’єктивного роз­гляду справ, законності судових рішень,
в Україні діють суди першої, апеляційної та касаційної інстанцій (ч. 2 ст. 6
Закону «Про судоустрій України», звернення до яких за захистом своїх прав і
законних інтересів є доступним будь-кому.

Принцип
перегляду рішень органу, уповноваженого розглядати адміністративні справи.Положення ст. 55 Конституції України — кожному гарантується право на оскарження
в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого
самоврядування, посадових осіб і службових осіб — знайшло свій розвиток у низці
законодавчих актів. Учасники адміністра­тивного процесу мають право відповідно
до чинного законодавства звернутися у порядку підлеглості до вищого органу (по­садової
особи) або до суду на власний розсуд за захистом прав та інтересів з вимогою
перегляду рішення в адміністративній справі. Ця важлива гарантія законності і
обґрунтованості прий­нятого рішення регламентується ст. 16 Закону України «Про
звернення громадян», гл. 24 «Оскарження і опротестування постанови по справі
про адміністративне правопорушення» КУпАП, ст. 393 Митного кодексу України,
главами 1 і 2 розді­лу ІУ Кодексу адміністративного судочинства України, а
також роз’ясненням в Постанові Пленуму Верховного Суду України від 1 листопада
1996 р. № 9 «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя»
(п. 8).

Перегляд — це,
по суті, розгляд справи органом (посадовою особою) або судом, які наділені
правом скасовувати, змінювати або залишати прийняте рішення без змін. При цьому
перегляд справи судом може здійснюватися як у порядку оскарження дій чи рішення
(постанови) органу владних повноважень, їх поса­дових осіб, так і в порядку
оскарження судових рішень шляхом забезпечення апеляційного та касаційного
провадження.

Апеляційне
провадження в суді вищої інстанції є основним способом оскарження судових
рішень, які не набрали чинності. Суд апеляційної інстанції переглядає
законність та обґрунто­ваність судових рішень суду першої інстанції в межах
апеляцій­ної скарги, однак може провести своє судове слідство, або об­межитись
тими матеріалами, які є в справі.

Касаційне
провадження є перевіркою законності адміністра­тивних судових рішень. Судом
касаційної інстанції є Вищий адміністративний суд України. У виняткових
випадках, вірніше, у разі перегляду судових рішень за винятковими обставинами,
судом касаційної інстанції є Верховний Суд України. В касацій­ному порядку
судові рішення першої та апеляційної інстанцій можуть бути оскаржені тільки з
мотивів неправильного застосу­вання норм матеріального права чи процесуального
права.

Принцип
обов’язковості виконання прийнятого рішення. Цей принцип є однією із
основних засад, що підкреслює авторитет державної влади і сприяє утвердженню законності.
Обов’язковість рішень надає їм властивості закону в адміністра­тивній справі.
Конституція України передбачає, що судові рі­шення ухвалюються судами іменем
України і є обов’язковими до виконання на всій території України (ч. 5 ст.
124). Цій нор­мі відповідає ст. 14 КАСУ, яка встановлює, що постанови та ухвали
суду в адміністративних справах, що набрали законної сили, є обов’язковими до
виконання на всій території України. За невиконання судових рішень службовими
чи посадовими особами передбачена кримінальна — ст. 382 КК України та
адміністративна — ст. 185 КУпАП відповідальність.

Обов’язковість
виконання постанови про накладення ад­міністративних стягнень та виконання
адміністративного акта, прийнятих уповноваженими органами за результатами
розгля­ду адміністративної справи, з дня набрання ними чинності пе­редбачено
відповідно до КУпАП — ст. 298, якою встановлюєть­ся що постанова про накладення
адміністративного стягнення є обов’язковою для виконання державними і
громадськими ор­ганізаціями, підприємствами, установами, організаціями, поса­довими
особами і громадянами. Проте, на відміну від виконан­ня судових рішень,
юридичної відповідальності за невиконання постанов про накладення адміністративних
стягнень та за невиконання адміністративного акту, прийнятого за результатами
розгляду справи, не передбачено. Це створює умови для чинов­ницького апарату
діяти на свій розсуд, а для правопорушників — ухилятися від виконання постанов
і рішень органів, уповно­важених розглядати адміністративні справи, що на практиці
залишаються невиконаними понад 50% постанов про накла­дення адміністративних
стягнень. В Законі України «Про звер­нення громадян» взагалі не передбачена
обов’язковість вико­нання прийнятих рішень, що створює ще більшу тяганину,
завантажує органи влади неодноразовими скаргами. Зрозуміло, що встановлювати
обов’язковість виконання прийнятого рі­шення може й немає сенсу, оскільки
значна частина звернень буває «дріб’язковими», однак певні механізми їх
реалізації — не завадило б, а не обмежуватися лише заходами контролю та на­гляду,
які в основному стосуються дотримання законності.

Доорганізаційних належать принципи, які визначають про­цесуальну
діяльність органів (посадових осіб), судів, уповнова­жених розглядати
індивідуальні адміністративні справи. Це принципи: юрисдикційної підвідомчості адміністративних

справ; рівності
учасників адміністративного процесу перед за­коном; провадження процесу
державною мовою; публічності (офіційності); швидкості та економічності процесу
та ін.

Принцип
юрисдикційної підвідомчості адміністративних справ своє законодавче
закріплення знаходить безпосередньо у про­вадженнях з адміністративного
судочинства та у справах про адміністративні правопорушення. На нашу думку, це
один із принципів, який відмежовує адміністративний процес від уп­равлінської
діяльності шляхом чіткого розподілу справ за орга­нами, уповноваженими їх
розглядати, виходячи з того, що дер­жавні органи діють в адміністративному
процесі у межах за­кріпленої за ними компетенції. Отож, чітка регламентація
повноважень органів влади (посадових осіб), судів має бути од­нією із ознак
адміністративного процесу, а не віртуальною уза­гальненістю діяльності органів
влади щодо реалізації матеріаль­них норм.

Принцип розгляду
адміністративних справ за підвідомчістю має велике прикладне значення. Це,
по-перше, розвантаження судових органів від невластивих для них справ шляхом їх
вирі­шення в адміністративному порядку, в тому числі й значної частини справ
про адміністративні правопорушення; по-друге, адміністративні справи розглядаються
компетентними органа­ми, які найбільш обізнані в тій чи іншій справі і можуть
прий­няти кваліфіковане рішення; по-третє, відбувається певна спе­ціалізація з
розгляду справ з урахуванням рівня кваліфікації, обсягу повноважень, сфери
діяльності, системи і структури по­будови органів влади тощо.

У провадженнях з
адміністративного судочинства розрізня­ють: а) предметну підсудність, правила
якої дозволяють визна­чити, який адміністративний суд буде розглядати справу за
першою інстанцією; б) територіальну підсудність, яка дозволяє розмежувати
предметну компетенцію адміністративних судів одного рівня залежно від місця
розгляду справи; в) інстанційну підсудність, яка дозволяє розмежувати
компетенцію адміністра­тивних судів різного рівня (статті 18-21 КАСУ).

У провадженнях
про адміністративні правопорушення з вра­хуванням різноманіття адміністративних
правопорушень спра­ви розглядаються: а) адміністративними комісіями при вико­навчих
комітетах сільських, селищних, міських рад; б) виконав­чими комітетами сільських,
селищних, міських рад; в) район­ними, районними у місті, міськими чи
міськрайонними судами (суддями); г) органами внутрішніх справ, органами
державних інспекцій та іншими органами (посадовими особами), уповно­важеними
Кодексом України про адміністративні правопору­шення та іншими законами України
(статті 218—244).

Адміністративні
провадження в сфері управління розгляда­ються уповноваженими на те органами
(посадовими особами), до компетенції яких безпосередньо належить вирішення пи­тання
щодо визнання і задоволення прав, свобод і законних інтересів особи.

Принцип
рівності учасників адміністративного процесу перед законом визначається
конституційним положенням (ст. 24), за яким не може бути привілеїв чи обмежень
за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань,
статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання,
за мовними або іншими ознаками знайшов своє закріплення у всіх юрисдикційних
процесах — криміналь­ному, цивільному, господарському (ст. 16 КПК, ст. 5 ЦПК,
ст. 4 ГПК), у тому числі й в адміністративному — ст. 10 КАСУ, ст.
248 КУпАП. Суть цього принципу полягає у відсутності будь-яких переваг учасника
адміністративного провадження перед іншими. Орган, який розглядає
адміністративну справу, зобов’язаний по­важати честь і гідність усіх учасників
процесу. За порушення рівноправності громадян встановлена кримінальна
відповідаль­ність ст. 161 КК України).

Принцип
провадження процесу державною мовою. Зміст цього принципу в юридичній
літературі в деяких випадках підмінено поняттям «провадження процесу
національною мовою». Напри­клад, дослідники В. К. Колпаков та О. В. Кузьменко
на підставі норм Закону України «Про мови в УРСР» і посилаючись на
багатонаціональний склад населення України вказують, що по­ряд із українською
може використовуватися мова національ­ності чи мова, яка прийнята для всього
населення. Звичайно, учасники адміністративного процесу мають право на вико­ристання
мови прийнятою для сторін або користуватися послу­гами перекладача. Це право знаходить
своє закріплення і у нор­мативних актах — ст. 268 КУпАП, ст. 15 КАСУ, ст. 6
Закону України «Про звернення громадян» та ін. Встановлення націо­нальної мови
в провадженні затверджує пріоритет загальнолюд­ських цінностей, забезпечує
мовний суверенітет кожної людини. Однак можливість використання прийнятної для
сторін мови або користування послугами перекладача і законодавче закріп­лення
мови здійснення адміністративного провадження — суть речі різні. Тому важко
погодитися з тим, що провадження націо­нальною мовою є
принципом адміністративного процесу.

У Конституції
України принцип національної мови прова­дження не знайшов свого прямого
закріплення, а ст. 10 вста­новлює, що державною мовою в Україні є українська
мова. Отже, принцип провадження процесу державною мовою одер­жав своє
законодавче закріплення у законодавстві про судоус­трій, кримінальному,
цивільному господарському процесі та у зазначених вище нормативних актах, у
яких встановлено, що адміністративне провадження (судочинство) здійснюється де­ржавною
мовою, а також судові рішення і процесуальні доку­менти складаються державною
мовою.

Принцип
публічності (офіційності) адміністративного проце­су виражається у
закріпленні обов’язку органу адміністративної юрисдикції здійснювати розгляд і
вирішення адміністративної справи і пов’язані з цим дії від імені іншої
держави. На органи адміністративної юрисдикції покладено вживати передбачені
законом заходи, необхідні для з’ясування всіх обставин у справі, у тому числі
щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи (ст. 11 КАСУ, ст.
251 КУпАП). Слід зазначити, що переважно ці дії здійснюються за державний
рахунок. Водно­час орган адміністративної юрисдикції не є суб’єктом доказу­вання,
а тільки оцінює докази.

Принципи
швидкості та економічності адміністративного процесу обумовлюється
наслідком оперативної управлінської діяльності. В цьому зв’язку залежно від
категорії адміністратив­них справ законодавством установлюються певні строки
про­вадження, протягом яких адміністративна справа має бути роз­глянута і
вирішена по суті. Так, ст. 277 КУпАП встановлюють­ся строки розгляду справ про
адміністративні правопорушення: 15 діб — загальний строк; 1 доба — при розгляді
правопору­шень, пов’язаних з обігом наркотичних засобів, дрібного хулі­ганства
та ін.; 3 доби — незаконна торговельна діяльність, по­рушення порядку
проведення мітингів та ін.; 5 діб — дрібне викрадення чужого майна та ін.; 7
діб — порушення правил користування енергією чи газом. Законом України «Про
звер­нення громадян» (ст. 20) передбачено, що звернення розгляда­ються і
вирішуються у термін не більш одного місяця від дня їх надходження. Якщо у
місячний термін вирішити справу не­можливо — встановлюється додатковий термін,
але загальний термін вирішення справи не може перевищувати сорока п’яти днів.
Також строки розгляду справи передбачені і в інших нор­мативних актах.

У Кодексі
адміністративного судочинства України законо­давець вживає поняття «розумний
строк» — найкоротший строк розгляду і вирішення адміністративної справи,
достатній для надання своєчасного (без невиправданих зволікань) судо­вого
захисту порушених прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах (п.
11 ст. 3 КАСУ). Проте розгляд ад­міністративної справи у судовому засіданні не
може перевищу­вати двох місяців із дня відкриття провадження у справі (ч. 1 ст.
122 КАСУ), а в окремих випадках — провадження у справах щодо оскарження
нормативно-правових актів; дій або бездіяль­ності виборчих комісій; органів
виконавчої влади, які порушу­ють законодавство про вибори та референдуми, тощо
— уста­новлено дво-, три-, п’ятиденний строк розгляду справи, а то й
невідкладно (статті 171—176, 180—183 КАСУ).

Таким чином,
встановлення порівняльно невеликих строків розгляду і вирішення
адміністративних справ, по-перше, виключає зволікання у розгляді справи з боку
органу адміністра­тивної юрисдикції, а, по-друге, ведення процесу в часові
рамки сприяє скороченню матеріальних витрат на його здійснення.

Визначення
конкретних строків розгляду та вирішення ад­міністративних справ є тим
чинником, за допомогою якого можна стверджувати про необґрунтованість
«широкого» ро­зуміння адміністративного процесу. Адже розгляд «справ», якщо
вони є справами щодо провадження з обробки та прий­няття нормативних актів;
прийняття індивідуальних актів уп­равління; про застосування заходів
попередження тощо; так звані провадження в «широкому розумінні» у часові рамки
не укладені, а це одна із вимог до органу адміністративної юрис­дикції в
правозастосовчій практиці.

В юридичній
літературі називаються й інші принципи ад­міністративного процесу, зокрема:
самостійності в прийнятті рішення, відповідальності посадових осіб;
контролю; актив­ності правозастосовчих органів; двоступеневості адміністратив­ного
процесу; активності правозастосовчих органів; мотивації; дійсних та справжніх
можливостей тощо не можуть, на нашу думку, розглядатися як принципи із
наступних міркувань: 1) згадані вимоги характерні для всіх видів
правозастосовчої діяльності; 2) ця діяльність регламентується правовими норма­ми,
які не мають процесуального характеру; 3) ці вимоги («прин­ципи») не визначають
умов побудови будь-якого юридичного процесу, в тому числі й адміністративного,
а утворювати «струк­турний конгломерат» немає потреби.

Слід зазначити,
що всі принципи тісно пов’язані між со­бою, постійно взаємодіють, закріплюють
вихідні, нормативні положення і виступають критеріями поведінки суб’єктів ад­міністративного
процесу. Всі вони встановлені Конституцією та законами України і складають
демократичне підґрунтя для розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних
справ у сфері публічних відносин.

Таким чином,
принципи адміністративного процесуально­го права та адміністративного процесу —
це закріплені в нор­мах адміністративного процесуального законодавства основні
засади формування галузі права та структури адміністративно-процесуальної форми
щодо визнання, реалізації та захисту прав і законних інтересів фізичних і
юридичних осіб та інтересів держави під час розгляду конкретних індивідуальних
адміністра­тивних справ.