Система адміністративного процесуального права

1.5 Система адміністративного процесуального
права

Адміністративне
процесуальне право, як і будь-яка інша га­лузь права, має власну внутрішню
будову, елементами якої є юридичні норми та інститути, спрямовані на
забезпечення до­ступного і зручного розуміння правових приписів під час роз­гляду
і вирішення індивідуальних адміністративних справ, а також вивчення і
усвідомлення механізму правового регулю­вання процесуальних правовідносин.
Ознаками системи ад­міністративного процесуального права є:

а) структурність — тобто система складається з визначених
елементів — процесуальних норм;

б) об’єднаність цих норм, розташованих іноді в різних дже­релах
процесуального права, в правові інститути (підгалузі), що регулюють предметні
якісно однорідні суспільні відносини;

в) логічність об’єднання та єдність взаємозв’язків між нор­мами і
правовими інститутами (підгалузями), в результаті чого одні й ті самі норми
(інститути) можуть впливати на суспільні відносини в різноманітних провадженнях
на їх різних стадіях;

г) предметність і сфера регулювання
суспільних відносин, за якою
визначається галузева належність права;

ґ) цілісність системи, яка внаслідок динамічності якісно не
втрачає властивостей її елементів.

Отже, система адміністративного
процесуального права може бути визначена як сукупність процесуальних норм та
інсти­тутів, об’єднаних у логічній послідовності і необхідних взаємозв’язках
щодо розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ у сфері
публічних відносин та (визначення) встановлення механізму правового регулювання
процесуальних відносин.

Серед усієї
сукупності процесуальних норм виділяються норми, які мають універсальний
характер і розраховані на за­стосування у всіх видах і стадіях
адміністративного процесу (су­дочинства). Ці норми складають Загальну
частину адміністра­тивного процесуального права. Вони визначають
завдання і сутність адміністративного процесу.

Загальна частина
адміністративного процесуального права по­єднує правові норми та теоретичні
положення, що розкривають:

— поняття
адміністративного процесуального права та його основні категорії;

— принципи
адміністративного процесуального права;

— адміністративні процесуальні відносини;

— сутність
адміністративного процесу та його зміст;

— коло
суб’єктів і учасників адміністративних проваджень;

— докази в
адміністративному процесі;

— процесуальні строки та їх значення;

— заходи
процесуального примусу та відповідальності в ад­міністративному процесі тощо.

Однак специфіку
кожного виду провадження (судочинства) відображають окремі норми, їх комплекси
— правові інститути. Такі норми складають Особливу частинуадміністративного процесуального права. Вони розкривають сутність та зміст ок­ремих
видів проваджень:

— провадження за заявою суб’єкта звернення щодо
визнан­ня, реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів та
визначення кола обов’язків;

— провадження за ініціативою органа владних
повноважень;

— провадження за скаргою суб’єкта звернення;

— провадження з адміністративного судочинства;

— провадження у справах про адміністративні
правопору­шення.

{lang_content_nav} Загальної
і Особливої частин адміністративного про­цесуального права є взаємозалежним і
складає єдине ціле. Нор­ми та інститути Загальної частини мають значення для
усіх видів адміністративних проваджень та їх стадій. Наприклад, норми, що
визначають поняття доказів, їх належність і види та покладення обов’язку
доказування, застосовуються у всіх ви­падках при розгляді й вирішенні
конкретної адміністративної справи і, навпаки, провадження за заявою чи скаргою
суб’єкта звернення або за позовом чи в справах про застосування заходів примусу
ґрунтуються на певних, відповідних доказах. Ті самі приклади можна навести з
дотримання процесуальних строків, принципів провадження, застосування заходів
процесуального примусу, встановлення наявності правовідносин та ін.

Разом із тим,
норми адміністративного процесуального пра­ва взаємодіють і з нормами інших
процесуальних і матеріальних галузей права.

1.6 Взаємодія
адміністративного процесуального права з іншими галузями права

Адміністративне
процесуальне право, як і будь-яка інша га­лузь права, має власний предмет
правового регулювання — су­спільні відносини, що забезпечують реалізацію та
захист прав, свобод і інтересів фізичних і юридичних осіб в публічній сфері та
відповідне нормативне врегулювання цих відносин. Однак, як зазначає О. В.
Кузьменко, наявність двох об’єктивних ознак галузі права — предмета регулювання
та певної системи органі­зації — ще не дає підстав для твердження про
можливість ви­окремлення певної групи норм в окрему галузь права. Для цьо­го
треба підтвердження щодо здатності цієї групи норм взає­модіяти не тільки з
нормами однойменної матеріальної галузі права, а й з матеріальними нормами
інших галузей.

Системний підхід
до вивчення юридичних явищ, аналіз чин­ного законодавства показують, що норми
адміністративного про­цесуального права тісно пов’язані з норами інших галузей
права.

З
конституційним правом. Конституція України визначає, що утвердження і
забезпечення прав і свобод людини є голо­вним обов’язком держави (ст. 3); кожна
людина має право на свободу та особисту недоторканність (ст. 29); право
громадян на участь в управлінні державними справами (ст. 38), право на мирні
збори (ст. 39), право на звернення до органів державної влади, органів
місцевого самоврядування та посадових і служ­бових осіб (ст. 40); права і
свободи людини і громадянина за­хищаються судом (ст. 55); кожен зобов’язаний не
заподіювати шкоди природі, культурній спадщині (ст. 66); кожен зобо­в’язаний
сплачувати податки і збори (ст. 67); кожен зобов’язаний неухильно додержуватися
Конституції України та законів Ук­раїни, не посягати на права і свободи, честь
і гідність інших людей (ст. 68); юрисдикція судів поширюється на всі правовід­носини,
що виникають у державі (ст. 124). Ці та інші матеріаль­ні норми Конституції
України тісно пов’язані з адміністратив­ними процесуальними нормами при
реалізації і захисті зазна­чених прав та інтересів фізичних і юридичних осіб.

Норми
адміністративного процесуального права мають тіс­ний зв’язок з
нормами цивільного права. Так ч. 2 ст. 11 ЦК Ук­раїни встановлено, що у
випадках, визначених актами цивіль­ного законодавства, цивільні права та
обов’язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади та місцевого
са­моврядування. Цивільним кодексом України встановлюється державна реєстрація
фізичних осіб (ст. 49) і правові форми участі держави і у цивільних відносинах
(ст. 167); розмежуван­ня відповідальності за зобов’язаннями держави (ст. 176);
право на особисту недоторканність (ст. 289); умови викупу пам’ятки історії та
культури з ініціативи державного органу (ст. 352); реквізиція з ініціативи
державного органу в разі виникнення певних надзвичайних обставин (ст. 353);
відшкодування шко­ди, завданої органами держави (статті 1173-1177); державна
реєстрація права на спадщину (ст. 1299) тощо. Реалізація цих прав тісно
пов’язана з адміністративними провадженнями.

Через норми
адміністративного процесуального права ре­алізуються певні сімейні
правовідносини. Наприклад, соціальна і економічна підтримка та розвиток
сім’ї; державна допомога сім’ям з дітьми; реєстрація актів цивільного стану; усиновлен­ня;
підтримка прийомної сім’ї, дитячого будинку сімейного типу; нагляд за
дотриманням прав дітей та ін.

За допомогою
норм адміністративного процесуального права значною мірою реалізуються
відносини у сфері дії господарського права. Господарським
кодексом України передбачено обмеження конкуренції (ст. 26), монополізму (ст.
27); заборона неправомір­них угод між суб’єктами господарювання (ст. 30),
дискримінації суб’єктів господарювання (ст. 31), недобросовісної конкуренції
(ст. 32), неправомірного використання ділової репутації суб’єкта господарювання
(ст. 33), створення перешкод суб’єктам господа­рювання у процесі конкуренції
(ст. 34) та інші, відповідальність за порушення яких передбачена Кодексом
України про ад­міністративні правопорушення (статті 164, 166,
166, 166), а розгляд справ і притягнення до
відповідальності здійснюється саме через адміністративно-процесуальні норми.
Господарським кодексом України передбачена державна реєстрація суб’єктів
господарювання (ст. 58), ліцензування, патентування та квоту­вання у
господарській діяльності (ст. 14), процедури визнання суб’єкта підприємництва
банкрутом (гл. 23) та інші відносини регулюються шляхом здійснення
адміністративних проваджень. Крім цього, главами 27 та 28 ГК України
передбачено застосу­вання адміністративно-господарських санкцій та
відповідальності за порушення антимонопольно-конкурентного законодавства, що
також потребує застосування адміністративних процесуаль­них норм при розгляді і
вирішенні справи про спір чи спору про право в адміністративному чи судовому
порядку.

З кримінальним правом. Частиною 2 ст. 38 КУпАП передба­чено, що у
разі відмови в порушенні кримінальної справи або закриття кримінальної справи,
але за наявності в діях порушни­ка ознак адміністративного правопорушення
адміністративне стягнення може бути накладене не пізніше як через місяць із дня
прийняття рішення про відмову в порушенні кримінальної справи або про її
закриття. Статтею 253 КУпАП установлено, якщо при розгляді справи орган
(посадова особа) дійде виснов­ку, що в порушенні є ознаки злочину, він передає
матеріали прокурору, органу досудового слідства або дізнання. Отже, при­тягнення
до адміністративної відповідальності певним чином пов’язане і з матеріальними
нормами кримінального права.

Адміністративні
процесуальні норми взаємодіють з норма­ми у сфері: фінансового
права, наприклад, щодо обігу цінних паперів та діяльності фондового
рину, банківської діяльності тощо; трудового права — щодо
адміністративної відповідаль­ності за порушення законодавства про працю та охорону
праці; земельного права, житлового права, природоохоронного
права, лі­сового права, водного права — щодо правил використання зе­мельних,
лісових, водних ресурсів та житлового фонду і від­повідальності за їх
порушення; податкового права, митного права — щодо сплати
податків і зборів; транспортного права — щодо правил
безпеки перевезень пасажирів, пошти, багажу, вантажів та відповідальності у
разі їх порушення.

1.7 Адміністративне процесуальне право як самостійна галузь
у системі права України

Історія розвитку
і становлення адміністративного процесуаль­ного права України характеризується
неоднозначністю і супереч­ливістю в розумінні науковцями поняття, змісту та
юридичної природи адміністративного процесу зокрема, та адміністративного
процесуального права в цілому. В юридичній літературі викорис­товуються
різноманітні підходи до усвідомлення і визначення цього цілком матеріального,
реально існуючого юридичного яви­ща: від визнання адміністративного процесу як
засобу розв’язання суперечок між сторонами адміністративних правовідносин —
«вузької» концепції адміністративного процесу до управлінської «широкої»
концепції адміністративного процесу, якою охоп­люється вся діяльність суб’єктів
владних повноважень із приводу реалізації матеріальних норм не тільки адміністративного
права, а й інших галузей права та визнання адміністративного процесу лише
виключно діяльністю органів судової влади.

Поява в правовій
системі нового правового інституту, підга- лузі чи галузі права обумовлюється
багатьма чинниками еконо­мічного, соціального, політичного, юридичного
характеру, по­требами будівництва громадянського суспільства та є об’єктив­ною
закономірністю розвитку держави. Соціальна спільність держави має якісно нову
правову систему забезпечення і захис­ту прав і законних інтересів фізичних і
юридичних осіб.

Проте і на
сьогодні провідні науковці у галузі дослідження процесуальних відносин — Ю. П.
Битяк, I. П. Госніченко,

В.К.
Колпаков, О. В. Кузьменко, М. М. Тищенко та інші — під адміністративним
процесом розуміють: порядок, правила, за якими реалізуються матеріальні норми
адміністративного пра­ва; діяльність виконавчих органів щодо реалізації
адміністра­тивного та інших галузей права; щодо адміністративних про­ваджень
належать нормотворчі, установчі, дисциплінарні, ви­конавчі, контрольні
провадження та провадження з діловодства тощо; що провадження у справах про
адміністративні правопо­рушення є різновидом виконавчо-розпорядчої діяльності.

Величезна сила
історичної традиції «широкого» і «вузького» розуміння адміністративного процесу
тримає дослідників у по­лоні віднесення всієї управлінської діяльності до сфери
адміністра­тивного процесу. За такого підходу можна дійти висновку, що вся
сфера публічних відносин є суцільним адміністративним проце­сом, а норми, що
його регулюють — адміністративним процесу­альним правом. Якщо пов’язувати
адміністративний процес зі всією управлінською діяльністю адміністративних
органів, вклю­чаючи як внутрішньоорганізаційні питання, завдання, функції,
форми і методи управлінської діяльності, так й розгляд і вирішен­ня
адміністративних справ, втрачається головна соціальна цін­ність
адміністративного процесуального права — це визнання та забезпечення реалізації
прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина, фізичних і юридичних
осіб. Адже головне призна­чення адміністративного процесуального права —
регулювання публічних і приватних інтересів у сфері публічних відносин, а не
процеси державного управління.

Разом із тим,
згадані дослідники погоджуються в тому, що адміністративне процесуальне право
має право на існування як самостійне юридичне утворення. В. К. Колпаков ще у
1999 р. у підручнику «Адміністративне право України» виділив окрему главу
«Адміністративно-процесуальне право».

Традиційно в
теорії права вважається, що головними озна­ками будь-якої галузі права є:

— певний
масив як кодифікованих, так і некодифікованих правових норм;

— чітко
визначені предмет та метод правового регулювання;

— правові
принципи, притаманні лише конкретній галузі права;

— власна
внутрішня структура (система) цих норм, об’єднана в правові інститути і
підгалузі;

— наявність
взаємодії з іншими галузями права;

— власні
джерела галузі права.

Попередній
аналіз соціального призначення адміністратив­ного процесуального права, його
предмета, методу, принципів, системи норм та порівняння з наведеними вимогами
до галузі права дає всі підстави вважати, що адміністративне процесуаль­не
право є самостійною, однією з провідних галузей права у вітчизняній правовій
системі. Воно становить складне юридич­не утворення, в якому відображається
комплекс різноспрямованих правових інститутів, (зачіпає) регулює матеріальні,
особисті, ідеологічні, моральні та інші відносини в публічній сфері. Сфор­моване
у межах певних завдань, адміністративне процесуальне право можна розглядати: як
галузь права; як галузь законодав­ства; як галузь юридичної науки; як навчальну
дисципліну.

Адміністративне
процесуальне право як галузь права — ста­новить систему
правових норм, інститутів, принципів, методів і форм діяльності, за допомогою
яких забезпечується визнання, реалізація та захист прав і законних інтересів
фізичних чи юри­дичних осіб у сфері публічних відносин.

Адміністративне
процесуальне право як галузь законодав­ства — це система
(вся сукупність) нормативно-правових ак­тів, що містять норми адміністративного
процесуального пра­ва, викладені у формі кодифікованих і поточних законів,
указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, інструкцій,
правил, методик та інших підзаконних норматив­них актів, які видані на підставі
законів та на їх розвиток.

Адміністративне
процесуальне право як галузь юридичної науки — це
сукупність теоретичних понять, тлумачень і уявлень про адміністративне
процесуальне право, адміністративний процес, адміністративні провадження,
адміністративні проце­дури, розгляд і вирішення індивідуальних адміністративних
справ; його правові інститути, історичні аспекти становлення і перспективи
розгляду, предмет і метод правового регулювання та сферу застосування.
Предметом адміністративного процесу­ального права як юридичної науки є належне
визначення по­няття і змісту основних категорій, всебічне дослідження ме­ханізму
правового регулювання суспільних відносин, розкриття і пояснення складних
процесів та визначення правового стату­су суб’єктів відносин.

Адміністративне процесуальне право як навчальна дисциплі­на являє
собою системне викладення теоретичного і приклад­ного матеріалу відповідно до
навчальної програми з курсу цієї галузі права. Такий матеріал утворює
відповідну систему прак­тичного та теоретичного засвоєння норм адміністративного
процесуального права як соціально-юридичного явища, забез­печує підготовку
кваліфікованих кадрів, здатних розглядати і вирішувати адміністративні справи
на належному законодавчо­му та науковому рівні.