Адміністративні процедури

5.5 Адміністративні
процедури

Поняття адміністративної процедури пов’язане з науковою дискусією про
зміст адміністративної юстиції та розуміння по­няття адміністративного процесу,
які й до сьогодні дослідники продовжують «підганяти» під штучно виготовлену
модель, під якийсь ідеальний зразок розуміння адміністративного процесу у
«вузькому» та «широкому» значенні виконавчо-розпорядчої діяльності органів
державного управління, а всі дослідження зосереджуються навколо класифікації та
визначення місця ад­міністративних проваджень в адміністративному процесі та їх
типологічних груп.

Водночас, незважаючи на широке наукове і прикладне вжи­вання
словосполучення «юридична процедура» залишається одним із ключових моментів
визначення поняття «процедура» та з’ясування питання про співвідношення понять
«проваджен­ня» і «процедура». В юридичній літературі склалося кілька під­ходів
до визначення поняття «процедура» залежно від концепції предмета
адміністративного процесу (управлінської, юрисдикційної або судочинної). Деякі
вчені процедуру розглядають як вид процесу, інші розглядають їх (процедуру і
процес) як то­тожні об’єкти правової дійсності і використовують обидва тер­міни
як синонімічні. Прихильники юрисдикційної концепції адміністративного процесу
під «процедурою» вбачають діяль­ність повноважних органів влади так званого
позитивного уп­равлінського характеру, а під «процесом» розуміють суто юрисдикційні
провадження. Представники управлінської концепції процесу вбачають, що процес складається
з двох видів — юрисдикційного процесу та адміністративної процедури.

На нашу думку, до визначення цих понять та їх співвідно­шення найбільш
вірно висунута теза В. П. Тимощуком в роботі «Адміністративні процедури за
участю громадян», де він зазна­чає, що поняття «процедура» і «провадження»
можуть співвід­носитися як статика і динаміка. Тобто процедура — це встановлений
порядок розгляду та розв’язання справи (модель прова­дження), а провадження —
це вже власне розгляд та розв’язання конкретної справи.

Проте, на жаль, це слушна і в цілому вірна теза не знайшла свого
подальшого розвитку. В. П. Тимощук здійснив ремарку, що цю тезу автора
поділяють не всі учасники авторського ко­лективу і надалі фактично обґрунтовує
тотожність понять «про­вадження» і «процедура» зазначивши, що під адміністративною процедурою необхідно розуміти
встановлений законодавством порядок розгляду і розв’язання органами публічної
адміністра­ції індивідуальних адміністративних справ; кожне провадження
відповідає певній процедурі.

З точки зору співвідношення процедури і процесу в цілому, а не окремо
взятого провадження, О. В. Кузьменко зазначає, що у
процедурі відсутня головна детермінанта процесу — подовженість у часовому вимірі. Якщо явище
процесу, пояснює О. В. Кузьменко, це, передусім, динаміка, безперервний рух,
виражений у послідовних переходах від одного стану до іншого, то процедура —
ніщо інше, як дискретність такого руху. Процедура не є яви­щем, наділеним
часовою динамікою. Підбиваючи підсумок цього дослідження, авторка у авторефераті
дисертації на здобут­тя наукового ступеня доктора юридичних наук робить
висновок, що процес слід розглядати як діяльність суб’єктів права із здій­снення
правової регламентації суспільних відносин та реалізації права, а процедуру —
як формалізований бік такої діяльності. Процедура детермінує порядок здійснення
суб’єктами правовід­носин юридично значущих дій, які у своїй сукупності
складають юридичний процес. Вона окреслює стадії процесу, визначає їх мету,
послідовність, способи оформлення та фіксації.

Дійсно, регулювання відносин у будь-якій сфері жит­тєдіяльності
суспільства відбувається за певними правилами, умовами, у порядку та
відповідній послідовності. Не є винят­ком і сфера управлінської діяльності, в
якій процеси управлін­ня відбуваються за певною процедурою (процедурами). Але у
даному випадку йдеться про місце процедури в адміністратив­ному процесі, а не в
цілому в управлінській діяльності.

Для більш повного з’ясування понять «провадження» і «процедура»
необхідно визначити їх ознаки, загальні риси і від­мінності, що розмежовують ці
поняття і дають можливість об’єктивно визначити їх місце у системі юридичних
процесів.

Юридичний процес і процедура характеризуються певними ознаками.

1.Усі юридичні процеси та процедури
— законодавчі, бю­джетні, управлінські, кримінальні, цивільні, господарські, зе­мельні,
податкові, митні та інші об’єднують загальні властиво­сті, а саме:

— владність діяльності державних
органів та їх посадових і службових осіб;

— врегулювання цієї діяльності процесуальними
нормами;

— прийняття владного акта (закону,
постанови, вироку, рі­шення, протоколу та ін.);

— реалізація норм матеріального права в певній послідов­ності, порядку
і за правилами, в ході якої виникають, зміню­ються або припиняються конкретні
суспільні відносини.

2. Виходячи із зазначених
властивостей слід підкреслити, що всі процеси та процедури мають обслуговуючий
характер щодо державного управління, вони виникають та існують лише за потреби
реалізації завдань і функцій держави, забезпечення законних прав і інтересів фізичних
чи юридичних осіб. У цьому зв’язку державне управління здійснюється у
відповідній послі­довності та порядку з дотриманням встановлених суспільством
(у вигляді традицій, звичаїв, моральних, релігійних, корпора­тивних вимог) або
державою відповідних процедур, завданням яких є:

а) формування основного курсу, напряму діяльності держа­ви, її органів
чи органів місцевого самоврядування. Воно перед­бачає внутрішню
самоорганізацію системи органів влади і нор­мативне
(правове) регламентування усіх без винятку процедур необов’язково. Можуть
застосовуватися поряд із правовими формами державного управління і
організаційні форми, а та­кож найрізноманітніші методи переконання і
заохочення;

б) створення інструменту, за допомогою якого конститу­ційні цінності,
правова ідеологія держави втілюються в життя. Це зовнішній
вплив органів влади на суспільні відносини і по­требує
вичерпного, обов’язкового врегулювання законодавс­твом управлінських процедур
для вирішення конкретних пи­тань (справ).

3. Досягнення мети державного
управління вимагає ство­рення відповідних правових режимів (ступеня
врегулювання) процесуальної діяльності. Так, адміністративний
процес спря­мований тільки на вирішення зовнішніх завдань
— розгляд і вирішення конкретної індивідуальної справи. Ступінь його
врегулювання має бути найповнішим щодо кола суб’єктів та їх повноважень і
застосування способу впливу на поведінку суб’єктів у вигляді заборон чи
припису, шляхом вимоги утри­матися від здійснення певних дій чи закріплення
необхідної поведінки, які є обов’язковими для виконання. Водночас ад­міністративна процедура встановлює порядок не
тільки вирі­шення зовнішніх завдань, а й внутрішніх проблем щодо ство­рення,
реорганізації, ліквідації організаційних структур, комп­лектування їх
персоналом, збирання та зберігання інформації, діловодство та ін. Ступінь
врегулювання процедури визначаєть­ся не тільки заборонами і приписами, а й
дозволом, яким вста­новлюються межі можливої поведінки суб’єктів відносин. У
деяких випадках окремі положення можуть бути зовсім не вре­гульованими як,
наприклад, види застосування заохочення, обов’язковість прийняття нормативного
акта за зверненням громадян, вжиття в адміністративному порядку заходів переко­нання
тощо. Процесуальні права і обов’язки учасників таких процедур нечітко
визначені, а інколи зовсім не визначаються.

Ці та інші ознаки, особливості та відмінності між адмі­ністративним
процесом і адміністративною процедурою до­зволяють зробити висновок, що не всі
адміністративні проце­дурні дії належать до адміністративного процесу, а отже і
не входять або не складають його структуру. Водночас «провад­ження» і
«процедура» мають надто багато спільних ознак і не можуть бути змістовно
відокремлені одне від одного. Тому ло­гічним було б вважати, що процедура — це
формально визна­чені порядок і умови вчинення дій учасниками процесу на пев­ній
стадії або етапі адміністративного процесу, на певному ча­совому відтинку щодо
забезпечення, вирішення конкретних адміністративних справ, способів
процесуального оформлення розгляду справи та їх фіксації. Наприклад, процедура
ад­міністративного затримання особи, що вчинила правопорушення, передбачає
підстави затримання, коло осіб, які можуть здійснювати адміністративне
затримання, строки адміністра­тивного затримання та його процесуальне
оформлення. Однак адміністративне затримання саме по собі не є ні підставою, ні
обов’язком для відкриття провадження в справі про адміністра­тивне провадження
і здійснення процесу, а лише є заходом процесуального примусу. Тобто процедура
не є обов’язковою складовою адміністративного процесу і, разом з тим, процедура
— це дії, а процес — це послідовність цих дій.

Процедура — це самостійне цілісне юридичне утворення, яке
регламентоване юридичними нормами, а в деяких випад­ках і за звичаєм чи традиціями
(процедура реєстрації шлюбу, наприклад), визначає порядок здійснення учасниками
відно­син юридично і соціально значущих дій та забезпечує реаліза­цію
нормативно-правового регулювання суспільних відносин.

Отже, адміністративна процедура — це встановлений нор­мами адміністративного процесуального права
порядок діяль­ності суб’єктів правовідносин щодо реалізації нормативно-пра­вового
регулювання у сфері державного управління та розгляду і вирішення конкретних
адміністративних справ.

За предметом вирішення питань застосування матеріальних норм права усі
процедури у загальному вигляді можна класифі­кувати на три групи.

Перша група процедур — передбачається наявність
спору між сторонами — спрямована на вирішення цих спорів у суді.
Характеризується змагальністю сторін у процесі. До цієї групи належать
процедури, врегульовані законодавством з адміністра­тивного судочинства, та
здійснюються, як правило, за ініціати­вою фізичних чи юридичних осіб.

Друга група процедур — передбачається наявність
поруше­них прав, а також необхідність задоволення законних прав та інтересів
громадян чи юридичних осіб та інтересів держави — спрямована на розгляд і
вирішення конкретних адміністратив­них індивідуальних справ. Характеризуються
імперативним регулюванням відносин, здійснюються за ініціативою як органів
владних повноважень, їх посадових і службових осіб, так і за ініціативою
приватних (фізичних чи юридичних) осіб.

Третя група процедур — передбачається
необхідність внут­рішньої самоорганізації органів владних повноважень — спря­мована
на забезпечення реалізації форм і методів державного управління.
Характеризуються застосуванням як методів суб­ординації, так і координації
поведінки суб’єктів відносин. У більшості випадків здійснюються за ініціативою
органів влад­них повноважень, їх посадових і службових осіб. Цю групу процедур
віднести до адміністративного процесу можна лише умовно.

Таким чином, процедура в
адміністративному процесі — це встановлені законодавством правила,
порядок і умови (зразок) вчинення процесуальних дій щодо розгляду, розв’язання
і вирішення конкретної адміністративної справи в публічній сфері.

5.6 Адміністративна
юрисдикція

Поняття адміністративної юрисдикції в літературі висвіт­лювалося досить
широко. Проте її зміст та визначення потре­бують відповідних уточнень. Це
пов’язано з тим, що адміністра­тивні провадження неоднорідні, різноманітні,
більша частина їх спрямована на забезпечення виконавчо-розпорядчої діяль­ності
у сфері публічного управління, на реалізацію норм ма­теріального
адміністративного права позитивного характеру. В літературі з цього приводу
існує кілька поглядів на класифіка­цію адміністративних проваджень, весь масив
яких поділений на: юрисдикційні провадження і провадження неюрисдикційного
характеру; адміністративно-юрисдикційні та адміністративно-регулятивні;
конфліктні і неконфліктні; нормотворчі, установчі та правозастосовні
провадження та ін.

Звичайно, немає сумніву щодо наукової доцільності таких класифікацій
адміністративних проваджень. Однак з’ясування структури адміністративного процесу,
встановлення видів адмі­ністративних проваджень певним чином впливає на
визначен­ня поняття адміністративної юрисдикції. Так, поділ проваджень на
юрисдикційні і неюрисдикційного характеру і віднесення до останніх: провадження
щодо прийняття індивідуальних актів; провадження щодо застосування
адміністративно-попереджу­вальних заходів; провадження щодо застосування
заходів при­пинення; провадження з реалізації контрольно-наглядових повноважень
та ін., штучно звужує зміст юрисдикції.

В юридичній літературі і словниках під «юрисдикційною» розуміється
діяльність компетентних посадових осіб (органів влади) щодо вирішення
адміністративно-правових спорів і роз­гляду справ про адміністративні
правопорушення. У процесі такої діяльності вирішують юридичну справу,
здійснюють пра­вовий захист порушених або оспорюваних інтересів, виносять
державно-владне рішення про застосування відповідної право­вої санкції,
відновлення порушеного права. Розгляд і вирішен­ня юридичних справ, обумовлених
позитивними обставинами, не охоплюється юрисдикційною діяльністю.
Адміністративна юрисдикція визначається як встановлена законодавчими акта­ми
діяльність органів державного управління і посадових осіб щодо вирішення
індивідуальних адміністративних справ і за­стосування відповідних юридичних
санкцій в адміністративно­му порядку.

Як бачимо, в цих визначеннях не відображена вся повнота діяльності
органів влади, їх посадових осіб відповідно до чин­ного законодавства. Із
визначення поняття виключена така важлива особливість, як здатність уповноважених
органів здій­снювати свої функції щодо визначених об’єктів у сфері публіч­ного
управління, розгляд і вирішення індивідуальних ад­міністративних справ тощо. Це
і є наслідком поділу проваджень на юрисдикційні та неюрисдикційного характеру.
У зазначених видах досліджень основні зусилля вчених сконцентровано в бік
деліктної адміністративної юрисдикції. Воно і не дивно, адже адміністративні
правопорушення належать до найпоширенішо­го виду порушень законодавства, що
вимагає відповідного реа­гування з боку держави та відповідного обґрунтування
заходів боротьби з ними.

Розглядаючи визначення юрисдикції крізь призму компе­тентності
державних органів (судових, виконавчих, місцевого самоврядування) у розгляді й
вирішенні справ, що виникають у сфері державного управління, В. К. Колпаков
вірно під­креслює, що подальший розвиток уявлень щодо поняття «юрисдикція»
повинен пов’язуватися із законодавством Украї­ни після 1990 р. Саме воно дає
підстави для його наповнення ще більшим змістом і можливості розуміти юрисдикцію
як юридично сформоване право уповноважених органів (посадо­вих осіб)
здійснювати свої функції щодо встановлених об’єктів. Варто погодитися з тим, що
термін «юрисдикція» у розумінні поширення повноваження відповідного державного
органу дуже широко використовується в законах та інших норматив­них актах
України. Це дає можливість конструювати різні види юрисдикцій:
кримінально-правову; цивільно-правову; госпо­дарсько-правову. З 1996 р.
з’явився такий вид юрисдикції, як конституційна юрисдикція в Україні,
особливості якої поляга­ють у здійсненні діяльності у формі конституційного
судочинс­тва і гарантуванні верховенства Конституції України. Тобто
компетентність Конституційного Суду України у вирішенні питання про
відповідність законів та інших правових актів Конституції України, а також
виключне право тлумачення Конституції України та законів України, визначає
поняття, зміст і межі конституційної юрисдикції. Рішення Конституцій­ного Суду
України є загальнообов’язковими, остаточними і ос­карженню не підлягають.

Використовуючи підхід до розгляду юрисдикції як компе­тентність органів
публічної влади, В. К. Колпаков підкреслює, що адміністративна юрисдикція на
відміну від цивільно-право­вої, кримінально-правової, дисциплінарної (можна
доповнити також — від конституційної. — Е. Д.), поділяється на три види:

— адміністративно-регулятивна
юрисдикція — встановлена законодавчими актами компетентність органа посадової
особи розглядати
і вирішувати адміністративні справи, що виника­ють у сфері публічного
управління позитивного характеру;

— адміністративно-судочинна
юрисдикція — встановлена законодавством компетентність адміністративних судів
щодо вирішення відповідних спорів;

— адміністративно-деліктна
юрисдикція — встановлена за­конодавством компетентність органів (посадових
осіб), судів щодо розгляду і вирішення справ про адміністративні правопо­рушення
і накладення адміністративних стягнень.

З прийняттям Господарського кодексу України можна вес­ти мову про
наявність господарсько-правової юрисдикції, яка в певній мірі перетинається з
адміністративною юрисдикцією, особливо в частині застосування
адміністративно-госпо­дарських санкцій та відповідальності суб’єктів
господарювання за порушення антимонопольно-конкурентного законодавства (статті
238—250; 251—257 Господарського кодексу України). Співвідношення цих видів
юрисдикції, їх межі та зміст потре­бують окремих досліджень та визначення.

Адміністративна юрисдикція характеризується певними ри­сами.

1. Здатністю органів публічної
влади, їх посадових осіб від­повідно до чинного законодавства здійснювати свої
функції у сфері публічного управління, вирішувати правові спори, засто­совувати
заходи примусу, відновлювати порушене право та розглядати індивідуальні адміністративні
справи і приймати рішення у них.

2. Наявністю правового спору, спору
про право, порушення встановлених правових норм, індивідуальних
адміністративних справ, оспорюваних інтересів у адміністративному порядку без
звернення до суду.

3. Належним, повним та всебічним
процесуальним врегу­люванням діяльності органів публічної влади, сторін та
інших учасників процесу, створенням умов для змагальності у вирі­шенні справи
та встановлення особливих процесуальних форм, обов’язкових для юрисдикції.
Наприклад, обов’язкове складан­ня протоколу, акта, іншого процесуального
документа чи звер­нення до суду з позовом в установленому законодавством по­рядку.

4. Обов’язковістю прийняття рішення
чи іншого юридич­ного акта про застосування норм права до конкретного випад­ку,
що означає вирішення спору про право, правового спору чи індивідуальної
адміністративної справи по суті. Наприклад, ви­дача свідоцтва про реєстрацію,
винесення постанови про накладення адміністративного стягнення, винесення
рішення про застосування заходів примусу та ін.

Таким
чином адміністративна юрисдикція — це встановлена чинним законодавством
компетентність (сукупність повнова­жень) органів публічної адміністрації
(посадових осіб) здійснюва­ти свої функції у сфері публічного управління і
розглядати будь-які адміністративні справи у відповідній, визначеній
адміністратив­ними актами, адміністративно-процесуальній формі, виносити у них
рішення із застосуванням, у необхідних випадках, заходів ад­міністративного
примусу.

Розвиток
адміністративних процесуальних відносин, ство­рення адміністративних судів,
поглиблення ринкових відносин у державі та необхідність посилення забезпечення
суб’єктивних прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб потребу­ють
нових підходів і наукових досліджень з урахуванням полі­тичних, соціальних,
економічних чинників у адміністративно-процесуальній сфері, за допомогою якої
мають здійснюватися основні заходи подолання протистояння держави і людини.

5.7 Адміністративна юстиція
(судочинство)

Історія розвитку і становлення адміністративної юстиції в Україні
пройшла складний і довгий шлях. Адміністративним кодексом УРСР від 12 жовтня
1927 р. (ст. 158) передбачалася можливість оскарження розпорядчих актів
управління у разі їх невідповідності закону. У ст. 56 Конституції УРСР 1978 р.
за­значалося, що громадяни мають право у встановленому поряд­ку оскаржити до
суду дії службових осіб державних і громадсь­ких органів, які вчинені з
порушенням закону, з перевищенням повноважень і які ущемляють їхні права. Проте
лише у 1987 р. з прийняттям закону СРСР «Про порядок оскарження до суду
неправомірних дій службових осіб, які ущемляють права гро­мадян» зазначені
гарантії було втілено в життя. На підставі цього закону 25 квітня 1988 р.
Цивільний процесуальний ко­декс України було доповнено главою 31-А «Скарги
громадян на рішення, дії або бездіяльність державних органів, юридич­них чи
службових осіб у сфері управлінської діяльності».

Особливий розвиток адміністративної юстиції відбувся піс­ля 1990 р.
Значну кількість законів України було доповнено нормами, які передбачали
можливість оскарження неправомір­них дій посадових осіб органів виконавчої
влади. Відбулося значне зростання кількості розглянутих адміністративних справ
у судах, узагальнилася практика їх розгляду. 3 грудня 1997 р. Пленумом
Верховного Суду України було прийнято постанову № 13 «Про практику розгляду
судами справ за скаргами на рі­шення, дії чи бездіяльність органів державної
влади, органів місцевого самоврядування, юридичних, посадових і службових осіб
у сфері управлінської діяльності, які порушують права та свободи громадян». 28
квітня 1992 р. постановою Верховної Ради України затверджується Концепція
судово-правової ре­форми в Україні, а згодом, 22 липня 1998 р., Указом Президен­та
України схвалена Концепція адміністративної реформи, якими передбачалося
введення в Україні адміністративного су­дочинства та прийняття нових
кодифікованих адміністратив­но-процесуальних актів. Ці положення отримали своє
реальне втілення в Законі України «Про судоустрій України» від 7 лю­того 2002
р., відповідно до якого судову владу реалізують шля­хом здійснення правосуддя у
формі цивільного, господарсько­го, адміністративного, кримінального, а також
конституційного судочинства. У 2004 р. Указом Президента України від 16 лис­топада
утворюються місцеві та апеляційні адміністративні суди, а 6 липня 2005 р.
приймається Кодекс адміністративного судо­чинства України.

На думку фахівців, запровадження адміністративної юсти­ції викликане
необхідністю посилення гарантій захисту прав людини від свавілля з боку держави
та відсутність ефективної процедури судового вирішення адміністративних справ,
яка б враховувала специфіку публічно-правових відносин. Отже, конституційне
універсальне правило «Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень,
дій чи бездіяльності ор­ганів державної влади, органів місцевого
самоврядування, по­садових і службових осіб» (ст. 55 Конституції України),
потре­бує відповідних механізмів його реалізації та контролю з боку судової
влади.

Ясна річ, що правосуддя є найбільш удосконаленим засо­бом захисту
інтересів, прав і свобод людини, але аж ніяк не єдиним. Певною мірою захист
законних прав та інтересів лю­дини і держави, фізичних і юридичних осіб
здійснюється орга­нами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування,
прокуратури. Виходячи з цього, громадянин, юридична особа можуть самостійно
обрати спосіб захисту своїх прав, або звер­нутися до вищестоящого органу влади,
або після цього, якщо цей орган не задовольнив звернення, — до суду. Проте
форму­вання судового контролю випливає із принципу розподілу вла­ди на
законодавчу, виконавчу і судову з метою створення ме­ханізму стримування і
противаг, запобігання узурпації влади будь-якою гілкою.

В юридичній літературі і словниках адміністративна юсти­ція
визначається як особливий порядок вирішення адміністра­тивно-правових спорів судами
та іншими уповноваженими на те органами, як система спеціальних органів контролю за до­триманням
законності в сфері державного управління. Отже, у цих визначеннях до органів,
які вирішують адміністративно-правові спори відносять не тільки суди, а й інші
уповноважені органи. Це можуть бути органи виконавчої влади, місцевого
самоврядування та їх посадові особи. В такому випадку втра­чається, нівелюється
зміст принципу розподілу влади і ство­рення судового контролю за публічним
управлінням. Водночас це призводить до думки, що на адміністративну юстицію пок­ладають
повноваження щодо розгляду будь-яких справ у сфері управління, а це зовсім не
відповідає юридичній дійсності. По­ширення юрисдикції судів на всі
правовідносини, що виника­ють у державі (ч. 2 ст. 124 Конституції України)
знімає лише невиправдані обмеження щодо судового контролю за діяльніс­тю
адміністрації, але ніяким чином не встановлює підміни ви­конавчої влади
судовою.

Інший підхід до визначення поняття «адміністративна юс­тиція» мають
автори підручника «Адміністративне право Украї­ни» за редакцією Ю. П. Битяка,
які зазначають, насамперед, що адміністративна юстиція — це правосуддя, а не
виконавча ділянка, що специфіка адміністративних справ вимагає при їх розгляді
особливих організаційних форм і спеціальної суддівсь­кої кваліфікації, з чим
слід повністю погодитися. Вони визна­чають адміністративну
юстицію як встановлений законом по­рядок розгляду й
вирішення в судовій процесуальній формі справ, що виникають у сфері державного
управління між громадянином чи юридичними особами, з одного боку, та органа­ми
виконавчої влади й місцевого самоврядування (посадовими особами) — з іншого,
здійснюваний загальними або спеціально створеними для вирішення правових спорів
судами.

Російські вчені теж підкреслюють, що адміністративна юс­тиція — це
система судових (або квазісудових) органів, які роз­глядають справи за позовом
громадян у разі порушення їх прав і свобод неправомірними діями органів
управління. У цих ви­значеннях наголошується саме на судовому розгляді
адміністра­тивних справ із сфери публічного управління. Цей підхід поля­гає в
тому, що адміністративною юстицією вважається тільки те, що здійснюється
спеціально утвореними для цього судови­ми органами, і певне коло питань, які
розглядаються лише за позовом фізичних чи юридичних осіб. Більше того, Ю. Н.
Старилов вважає, що адміністративна юстиція має бути виділена в самостійну
гілку судочинства з метою розгляду правових спорів у сфері управління і
забезпечення публічних прав і свобод фі­зичних і юридичних осіб. Тільки за
таких умов цей правовий інститут, з юридичної процесуальної точки зору, може
бути на­званий адміністративним процесом. Щоправда, останнє ре­чення є
дискусійним, оскільки, на нашу думку, адміністратив­на юстиція (судочинство)
уособлює вищу, найрозвиненішу форму здійснення адміністративно-юрисдикційної
діяльності, а відтак, то й адміністративного процесу.

На підставі викладеного можливо виділити основні ознаки
адміністративної юстиції.

По-перше, суб’єктами, які уповноважені вирішувати ад­міністративні
спори за позовом громадян чи юридичних осіб, можуть бути тільки суди.
Зарубіжний досвід дозволяє виділити два види здійснення адміністративної
юстиції: а) здійснення адміністративного судочинства загальними судами (судами
за­гальної юрисдикції); б) здійснення адміністративного судо­чинства спеціально
створеними (спеціалізованими) адміністра­тивними судами. В Україні ці два види
поєднані. Відповідно до

ч. 2 ст. 22
Закону України «Про судоустрій України» місцеві загальні суди (районні, районні
у містах, міські та міськрайонні суди, а також військові суди гарнізонів)
розглядають цивільні, адміністративні та кримінальні справи. Також для розгляду ад­міністративних справ
спеціально створені окружні, апеляційні адміністративні суди та Вищий
адміністративний суд України.

Таке поєднання забезпечує на сучасному етапі економічність утримання
судових органів. Кодекс адміністративного судо­чинства України (ст. 18)
встановлює предметну підсудність ад­міністративних справ цих судів.

По-друге, порядок та умови розгляду адміністративних справ, прийняття
рішення, перегляд рішення та інші процесу­альні дії мають бути побудовані на
зразок загального судового процесу, за принципами верховенства права,
законності, рів­ності усіх учасників процесу перед судом і законом, загальності
сторін, гласності і відкритості, забезпечення апеляційного та касаційного
оскарження.

По-третє, предметом розгляду адміністративними судами можуть бути
адміністративно-правові спори, які виникли у сфері публічного управління за
позовом громадян, юридичних осіб, а в передбачених законом випадках і за
позовом органу владних повноважень або його посадової особи.

Наявність адміністративно-правового спору є важливим критерієм для
виокремлення спеціального виду судового захис­ту прав і свобод громадян у сфері
державного управління. Од­нак адміністративно-правовий спір або спір про права
має міс­це і в інших провадженнях адміністративного процесу — про­вадження у
справах про адміністративні проступки, провадження про застосування заходів
примусу, провадження про звернення громадян, реєстраційно-дозвільні провадження
та ін. У даному випадку в спорі є сторона, яка вважає, що вона має право і
обстоює його, є також сторона, яка розглядає це право і виносить відповідне
рішення, яке теж може стати спір­ним. Тому спір є важливим критерієм визначення
адміністра­тивної юстиції, але не основним, як на це посилаються дослідники.
Щодо позову та його структури, то застосовуються розроблені і добре
відпрацьовані в цивільному та господарсько­му судочинстві його предмет та
зміст.

Адміністративна юстиція характеризується особливим по­рядком вирішення
адміністративно-правових спорів. Ця особ­ливість полягає в тому, що: а)
вирішення адміністративних справ потребує досконалого знання адміністративного
законо­давства, а також особливостей державного управління та інших сфер
діяльності, тоді як для вирішення цивільної чи кримі­нальної справи достатньо
знання матеріального права; б) спе­цифіка адміністративних спорів вимагає
необхідність урівняння положення сторін у суді, оскільки управлінські відносини
з самого початку передбачають юридично нерівне становище сторін, де
застосовуються імперативні відносини типу «влада – підпорядкування».

Таким
чином, адміністративна юстиція (судочинство) — це діяльність адміністративних судів
щодо розгляду і вирішення ад­міністративних справ, пов’язаних із захистом прав,
свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері
публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

Запровадження адміністративної юстиції (адміністративно­го
судочинства) для розгляду спорів у сфері управлінської діяльності на
професійній основі — це ще один крок до розбу­дови сучасної правової держави,
громадянського суспільства та захисту прав і свобод людини.