Лекція № 13. ”Основи конституційного права Франції”
Зміст сторінки:
“Основи конституційного права Франції”
План:
1. Конституція Франції 1958 року та її особливості
2. Правове регулювання громадських об’єднань. Вибори і референдум
4. Повноваження Президента. Уряд
5. Регіональне і місцеве управління та самоврядування
6. Судова влада. Конституційна рада
1. Конституція Франції 1958 року та її особливості
Французька Республіка є однією з найбільш розвинутих демократичних
держав. Чисельність її населення дорівнює кількості населення Великої Британії (60,9 млн. чоловік у 1998 р.), але за територією (551,6
тис. км2) Франція вдвічі більша за цю країну. Франція посідає шосте
місце у світі за обсягом ВВП і п’ятнадцяте —
за часткою ВВП на душу населення (поряд з Німеччиною).
У повоєнний період Франція пройшла два основних етапи у своєму
конституційному розвитку. Перший етап (1946-1958)
— період Четвертої республіки —
характеризувався широким демократичним піднесенням після другої світової війни,
що зумовило прийняття 1946 р. найбільш
демократичної Конституції за всю історію країни. Проте незабаром фактично
сформований політичний режим став суперечити формальним положенням цього
Основного закону. Гостра внутрішньо- й зовнішньополітична криза, путч в Алжирі
(на той час французька колонія), а також погроза громадянської війни в самій
метрополії зумовили прийняття 1 червня 1958 р. закону про наділення генерала де Голля
повноваженнями з підготовки нової Конституції.
Делегуючи ці
повноваження генералу де Голлю, який під час другої світової війни керував
збройною боротьбою французького народу проти фашистських загарбників, парламент
висловив ряд обов’язкових умов, що визначають як порядок розроблення проекту
Конституції, так і основні її риси: парламент бере участь у його підготовці,
маючи 2/3 місць у Консультативному
комітеті; загальне голосування повинно залишатися джерелом законодавчої і
виконавчої влади; у Конституції має бути реалізований принцип поділу влади;
уряд відповідальний перед парламентом; Конституція повинна закріпити основи
регулювання відносин між Францією і народами її колоній.
Делегований
спосіб створення конституції не відповідав французьким традиціям підготовки
Основного закону, оскільки всі конституції Республіки розроблялися
парламентськими установами.
Підготовлений
співробітниками Шарля де Голля проект нової Конституції після обговорення в
Консультативному комітеті й Раді міністрів був прийнятий на референдумі 28 вересня 1958
р. Чинності Конституція набрала 4 жовтня 1958 р. Це була сімнадцята Конституція з 1789 р., вона “сформувала” 22-й від
початку існування країни політичний режим і ознаменувала в історії Франції
народження П’ятої республіки — другий
етап.
Стаття 91 цієї Конституції надала Урядові право
протягом чотиримісячного строку з моменту промульгації цього акта вживати всіх
заходів законодавчого характеру, необхідних для застосування Конституції і
функціонування державної влади. Використовуючи це перехідне конституційне
положення, Уряд за період до 4 лютого 1959 р. прийняв
296 ордонансів, що створили нормативну базу для існування П’ятої
республіки і встановлення нового конституційного режиму.
Конституція 1958 р. містить стислу преамбулу і 15 розділів, що складаються з 92 статей, деякі з яких мають нумерацію з
позначками (статті 53, 54, 68, 88). На відміну
від конституцій багатьох інших зарубіжних країн у ній не містяться положення
про соціально-економічну структуру суспільства, майже не додаються формулювання
про політичну систему суспільства (крім статті про партії), а також немає
розділу про правовий статус особи. Проте в преамбулі Конституції є посилання до
Декларації прав людини і громадянина 1789
р. і до преамбули Конституції 1946 р.
Тому чинна французька юридична Конституція в матеріальному розумінні включає
три акти: Конституцію 1958 р.. Декларацію
прав людини і громадянина 1789 р. і
преамбулу Конституції 1946 р. Це
підтверджується тим, що Конституційна рада у своїх рішеннях неодноразово
посилалася на Декларацію 1789 р. і
преамбулу Конституції 1946 р. як на
складові частини чинної Конституції і включила їх до переліку законів,
відповідність яким інших актів вона перевіряє.
Конституція 1958 р. закріплює сутність французької держави і
регулює взаємовідносини її органів. Вона встановила, що Франція є неподільною,
світською, демократичною і соціальною республікою, та проголосила принцип
народного суверенітету, який здійснюється народом через його представників і на
референдумі. Конституція ствердила девіз Республіки “Свобода, рівність і
братерство” і проголосила принцип Республіки “Правління народу, із
волі народу і для народу” (ст. 2).
Ця Конституція запровадила змішану республіканську форму, яка визначається
насамперед тим, що глава держави (Президент) обирається без участі парламенту,
а Прем’єр-міністр призначається Президентом без згоди парламенту (ознаки
президентської республіки). Водночас Уряд відповідає перед нижньою палатою
парламенту (парламентська форма правління). В Основному законі закріплене
важливе положення про те, що республіканська форма правління не може бути
предметом перегляду (ст. 89).
За формою
територіально-політичного устрою Франція є складною унітарною державою (Корсика — політична автономія, Нова Каледонія — асоційована держава).
Конституція 1958 р. встановила механізми контролю за
відповідністю конституційних норм нормам міжнародного права. Примат
міжнародного права над внутрішнім законодавством зумовлений вимогою взаємності:
“Договори або угоди, належним чином схвалені чи ратифіковані, з моменту їх
опублікування мають силу, що перевищує силу внутрішніх законів, за умови застосування
такого договору або угоди іншою стороною” (ст. 55). Відповідно до цього принципу 1992
р. здійснена інтеграція Франції в Європейський союз. Проте це відбулося тільки
після внесення змін у Конституцію Конституційним законом від 25 червня 1992
р. і ратифікації парламентом Маастрихтських угод.
Конституція 1958 р. в останній редакції достатньою мірою
пристосована до умов міжнародної інтеграції, що безупинно розвивається в
Європі. Так, згідно зі ст. 88′
Конституція Франції на засадах взаємності добровільно передає у відання
європейських співтовариств (нині —
Європейський союз) відповідну компетенцію.
За Європейським
економічним і фінансовим союзом визнане право встановлення режиму загальних меж
(ст. 88).
Конституція,
базуючись на принципі взаємності, надає виборче право громадянам інших держав
Європейського союзу на виборах до своїх муніципальних органів (ст. 88).
Специфічною рисою французької Конституції є те, що крім зазначених актів
до неї входять й “основні принципи, визнані законами Республіки”, до
яких відсилає преамбула Конституції 1946
р. Наприклад, Закон “Про свободу асоціації” від 1 липня 1901
р. не є конституційним, а принцип свободи асоціацій таким є, про що зазначила
Конституційна рада у своєму рішенні від 16
липня 1971 р. Такі принципи містяться й у
деяких законах перших трьох республік і можуть бути в законах, що
застосовуються у П’ятій республіці. Визнання цих принципів залежить не тільки
від законодавця, а й від Конституційної ради як тлумача й інтерпретатора норм
Основного закону. Саме існування цього органу також є особливістю Конституції 1958 року, тому що раніше він не був відомий
Франції.
Однією з характерних рис Конституції 1958
року є закріплення домінуючого становища виконавчої влади в загальній системі
державних органів. Зосередження влади в руках Президента й Уряду — головний прояв цієї особливості.
Процес концентрації політичної влади у виконавчих органах змінив статус
парламенту. Вони мають широкі можливості для впливу на парламент, а в деяких
випадках діють і “через його голову”, як, наприклад, при проведенні
референдумів на підставі ст. 11
Конституції. Парламент втратив значну частину своїх законодавчих повноважень.
Він може „законодавствувати” лише у сферах, визначених ст. 34 Конституції. Усі інші питання регламентної
влади регулюються актами виконавчих органів.
Конституція 1958 року значною мірою
розширила сферу застосування одного з головних інститутів безпосередньої
демократії — референдуму.
Конституція 1958 року належить до розряду
“жорстких”. Процедура перегляду Конституції, що складається з двох
стадій, визначена в її розділі XVI, що
містить одну ст. 89. Перша стадія зміни Конституції — це внесення поправок та їх прийняття. З ініціативою перегляду
Конституції можуть виступати Президент Республіки за пропозицією Уряду (хоча найчастіше
він фактично діє самостійно) і члени парламенту. Проте останні при цьому
повинні заручитися підтримкою Уряду і нерідко не можуть реалізувати своє право
законодавчої ініціативи через протидію його.
Проект або пропозиція про зміну Конституції мають бути прийняті в
ідентичній редакції двома палатами простою більшістю голосів на роздільних
засіданнях. Потім законопроект підлягає ратифікації, тобто він затверджується
на референдумі або за рішенням Президента Конгресом, що іменується в цьому
випадку Конституційним (спільним засіданням палат парламенту) більшістю у 3/5 загальної кількості голосів. На першій
стадії законопроект обговорюється і в нього вносяться поправки. На другій
стадії (незалежно від того, референдум це чи конгрес) можна лише голосувати
“за”, “проти” або утриматися. Проте для ратифікації в
Конгресі потрібно, щоб автором законопроекту був Уряд, а не члени парламенту.
Процедуру ратифікації в Конгресі введено для незначних поправок, коли
проведення референдуму недоцільно.
Практика застосування різних процедур перегляду Конституції
характеризується виникненням своєрідного інституту відкладеного перегляду.
Сутність його полягає в тому, що проект або пропозиція закону про перегляд
Конституції можуть бути схвалені більшістю кожною з палат парламенту, але це не
зобов’язує Президента Республіки застосувати наступну процедуру. На практиці це
призвело до того, що деякі проекти конституційного перегляду пройшли стадію
схвалення в палатах (у тому числі й такий важливий, як зміни строку повноважень
Президента), але не були подані на схвалення ні на референдум, ні в Конгрес.
Конституційний закон про скорочення строку повноважень Президента Республіки
був прийнятий референдумом тільки 24
вересня 2000 р. (це була найбільша зміна
Конституції за останні десятиліття).
Конституція 1958 року до середини 1996 р. зазнала дев’ять переглядів, деякі з
яких мали технічний характер, а деякі кардинально впливали на її зміст.
Найважливішими з
конституційних змін є: встановлення з 1962
року нового порядку обрання Президента Республіки та уточнення цього порядку (1974 р.), зміна статей 2, 54 і 74 та включення до
Конституції нового розділу “Про Європейський союз” (1992 р.), а також ряд змін щодо організації і
діяльності парламенту Конституційної ради, парламентської недоторканності,
кримінальної відповідальності членів Уряду та ін. Конституційним законом від 4 серпня 1995
року було скасовано розділ XIII
Конституції “Про співтовариство”.
Конституційні
перегляди внесли зміни в структуру і порядок діяльності державних органів, а також
певною мірою в міжнародно-правовий статус Французької Республіки. Проте вони не
торкнулися головних принципів демократії, організації і діяльності державних
інститутів, а лише відбили тенденцію до деякого підвищення ролі парламенту й
авторитету Уряду як колегіального органу.
2.
Правове регулювання громадських об’єднань. Вибори і референдум
Конституція Франції 1958 року
уперше визначила (ст. 4) роль політичних партій і угруповань,
які активно впливають на політичне життя країни і сприяють вираженню думок у
ході виборів. У Франції діє кілька десятків політичних партій, з яких на
виборах до парламенту, зазвичай, бере участь понад 40. Партійна система Франції дуже динамічна, оскільки партії часто
виникають, зникають, зливаються, блокуються, змінюють свою політичну орієнтацію
й назви.
До найбільш
значних політичних партій лівої частини політичного спектра належать такі
партії: Французька соціалістична партія (близько
900 тис. членів). Французька комуністична партія (близько 400 тис. членів). Об’єднана соціалістична
партія, Рух лівих радикалів. Рух реформаторів. До лівих партій примикає і
партія “Зелених”, яка на виборах 1977
року набула парламентського представництва. До правих партій належать:
Республіканська партія (близько 160 тис.
членів). Республіканська партія радикалів і радикал-соціалістів, партія
“Центр соціальних демократів” (30 тис. членів), Національний фронт (25 тис. членів) займає вкрай праві
центристські позиції, виступаючи, зокрема, за вигнання з країни емігрантів з
колишніх колоній. Важливу роль у політичному житті країни відіграє партія
Об’єднання в підтримку Республіки” (близько
900 тис. членів), заснована 1958
року прихильниками генерала де Голля. Партія відстоює самостійність Франції на
міжнародній арені та “асоціацію праці й капіталу” у внутрішній
політиці. Ця партія, як і Республіканська, за своєю політичною орієнтацією є
право-консервативною, що захищає режим сильної влади. На парламентських і
президентських виборах 1995 року вона
досягла значних успіхів, її лідер був обраний Президентом Республіки, а спільно
з правоцентристськими силами вона дістала абсолютну більшість місць у Національних
зборах.
Правоцентристські політичні групи створили політичне об’єднання — “Спілку за французьку демократію”
(СФД), що найбільшого успіху досягло 1974
року, коли його лідер був обраний Президентом Республіки. На місцевих
муніципальних і кантональних виборах СФД має стабільний успіх. В останні два
десятиліття СФД виступає в основному як молодший партнер об’єднання в
підтримку Республіки.
Вкрай праві (“Національний фронт” ле Пена) виступають з
ультраправих націоналістичних позицій (за наведення порядку, виселення з країни
арабів і мусульман, “чистоту нації”, висувають інші політичні гасла).
Популярність партії постійно зростає, ле Пен на президентських виборах 1995 року набрав близько 15% голосів і ледь не вийшов у 2-й тур
із соціалістом Л. Жоспеном, випередивши Ж. Ширака.
В історії П’ятої республіки (тобто за останні 40 років) у Франції було тільки п’ять президентів, причому чотири
з них — праві.
Визначаючи статус політичних партій, Конституція закріплює принципи їх
створення і діяльності та основні напрямки діяльності. Стаття 4 Конституції проголошує, що партії
створюються і здійснюють свою діяльність вільно, сприяють вираженню думок
голосуванням і повинні поважати принципи національного суверенітету і
демократії.
У Франції, як у
деяких інших країнах, немає спеціального закону про політичні партії, а їх
створення і діяльність регулюються більш загальним законом про асоціації 1901 р. Вважається, що це зумовлено самим
статусом партій як звичайних асоціацій і характеризується відсутністю юридичних
ознак, які відрізняють їх від інших громадських об’єднань. Тому для своєї
легалізації партія, як і будь-яке об’єднання громадян, повинна подати в
префектуру департаменту поряд із зазначенням назви і мети її створення такі
дані: місцезнаходження її органів, прізвища, заняття і місце проживання членів
її керівництва. До декларації додаються два примірники Статуту партії.
Уперше в 1990-х
роках у Франції було законодавче регламентовано питання про фінансування
політичних партій громадянами і державою. 1988
року було прийнято Закон про фінансову гласність політичного життя, що
встановив правила фінансування політичних партій і регламентував фінансові
витрати. Розміри цих витрат держави визначаються за пропозицією бюро
парламентських палат і вносяться в державний бюджет. При цьому половина
виділених коштів розподіляється між партіями пропорційно до числа одержаних
ними голосів на попередніх парламентських виборах, якщо вони мали своїх
кандидатів не менш як у 50 виборчих
округах або в одному чи кількох заморських департаментах і територіях. Друга
частина загальної суми розподіляється між партіями пропорційно чисельності їх
парламентарів.
За Законом 1995 року, кожній партії додатково виділяється
фінансова допомога у розмірі 2 млн.
франків навіть якщо партія не виконала зазначені вище вимоги, але одержала
пожертвувань не менше 1 млн. франків
принаймні від 10 тис. фізичних осіб, які
проживають щонайменше у 30 департаментах чи територіальних колективах
заморських департаментів і територій. Пожертвування від фізичних осіб обмежені
сумою у 50 тис. франків на рік.
Контроль за
фінансуванням політичних партій здійснюється Національною комісією по рахунках
виборчих кампаній і політичному фінансуванню, перед якою партії фінансове
звітують.
Проголошена
Конституцією свобода створення політичних партій сприяла утвердженню у Франції
багатопартійної системи. Основу цієї системи становлять, як правило, значні
загальнонаціональні політичні партії і об’єднання, що активно впливають на
функціонування всього державного механізму і формування політичного курсу
країни. Існує також значна кількість порівняно невеликих за чисельністю і
впливом політичних партій, у тому числі й у межах регіонів і департаментів.
Політичний плюралізм і багатопартійність розкидаються у Франції як одні з
головних умов демократії.
Давні традиції у
Франції має профспілковий рух, в якому виділяються три основні об’єднання.
Загальна конфедерація праці додержується у своїй діяльності комуністичного
напрямку. Інше об’єднання — “Форс
увриєр” (“Робоча сила”) поділяє в основному позиції
Соціалістичної партії. Французька демократична конфедерація праці містить 2300 профспілкових організацій, поєднує у
своїй діяльності боротьбу за поліпшення становища трудящих з християнським
світоглядом. У країні існують і дрібніші профспілкові об’єднання. Профспілки у
Франції організовані в основному за виробничим принципом. Вони виконують
важливу роль у виробничих радах на підприємствах. Проте при цьому необхідно
мати на увазі значну роздрібненість профспілкового руху, орієнтацію керівництва
профспілкових об’єднань на різні політичні сили.
Основною
організацією підприємців Франції є Національна рада французького патронату,
створеного 1946 року. Він об’єднує
власників і керівників півтори тисячі компаній. Крім цього, у Франції діють
торгові й промислові палати, об’єднані в Асамблеї палат торгівлі та
промисловості, а також Торгову і промислову палати Парижа. Членство підприємств
Франції у цих двох палатах є обов’язковим, оскільки вони здійснюють і деякі
інші публічні функції.
Вибори і
референдум
Процес формування виборних органів у Франції детально регламентований.
Основні принципи виборчого права закріплені у ст. З Конституції Франції, а
головні положення порядку обрання виборних державних органів — у відповідних ЇЇ розділах.
Докладно відносини, пов’язані з організацією і проведенням виборів,
визначені нормами Виборчого кодексу. Проте слід зазначити, що особливістю цього
Кодексу є те, що він не приймався Парламентом як єдиний акт і являє собою
інкорпорацію виданих з 1852 р. норм
органічних і звичайних законів.
Правове
регулювання виборів. Активним виборчим правом наділені громадяни, що мають
політичні та громадянські права, досягли до
дня виборів 18 років (ст. 2 Кодексу). Не вносяться до списків виборців
особи, засуджені за перераховані в Кодексі злочини до певних покарань,
банкрути, а також ті, хто позбавлений судом права голосу і участі у виборах на
встановлений у вироку строк.
Передбачається
ценз осілості, який полягає в тому. що до списків виборців вносяться громадяни,
котрі мешкають у комуні, як правило, не менше шести місяців.
Громадяни
зобов’язані зареєструватися як виборці, але оскільки участь у виборах не є
обов’язковою, невиконання цієї вимоги не карається. Громадяни Франції, що
проживають за кордоном, можуть голосувати в дипломатичних представництвах або
дати доручення будь-якому виборцю в тій комуні, де вони народилися або жили.
Пасивне виборче
право надається для обрання в Національні збори по досягненні 23 років, у Сенат — 35 років, у регіональні та генеральні ради — 21 року, у муніципальні ради — 18 років. Для посади президента вікові межі
не встановлено. Доктринально вважається, що вік тут збігається з визначеним для
обрання у нижню палату парламенту.
Особливість
пасивного виборчого права по виборах до місцевих рад полягає у тому. що
обиратися можуть не тільки виборці відповідної територіальної одиниці, а й інші
громадяни, що сплачують там податки. Проте кількість радників даної категорії
обмежується.
Не можуть
обиратися кадрові військовослужбовці і, як правило, не допускається суміщення
двох виборних мандатів і посад.
На всіх виборах
існує виборча застава. При виборах Президента Республіки сума застави дорівнює 10 тис. франків, при обранні сенаторів — 2 тис., депутатів — 1 тис. франків.
Важливим етапом
виборчого процесу є висування кандидатів. Законодавче визначено: кожний
французький громадянин, який має активне і пасивне виборче право, може бути
кандидатом у представницьку установу. Практично кандидати висуваються тільки
політичними партіями й організаціями. На парламентських виборах кандидат не
може бути висунутий більш як в одному окрузі. При цьому не забороняється члену
однієї палати парламенту балотуватися в іншу. Але у разі обрання він припиняє
своє членство в першій палаті.
Парламентарі можуть висувати свої кандидатури в інші представницькі
установи.
них багатьох
парламентарів і членів Уряду на відміну від установленої Конституцією
несумісності членства в Уряді та парламенті.
Депутати Національних зборів (близько 600)
обираються в два тури за уніномінальною та мажоритарною системами. У першому
турі для обрання необхідно одержати абсолютну більшість голосів, але не менше
чверті загальної кількості виборців, зареєстрованих по виборчому округу. Якщо
такої більшості не дістав жодний кандидат, то через тиждень проводиться другий
тур, в якому балотуються всі кандидати, що одержали в першому турі не менш як 12,5% голосів виборців, зареєстрованих у
даному виборчому окрузі. Якщо таку кількість голосів отримав тільки один
кандидат, то в другому турі беруть участь два кандидати, що набрали в першому
турі найбільшу кількість голосів. У першому турі обирається незначне число
депутатів. (В умовах багатопартійності це своєрідне випробування сил.) У
другому турі політичні партії блокуються і висувають кандидата, що набрав
найбільшу кількість голосів.
Невеликі політичні угруповання в другому турі, як
правило, участі не беруть.
На відміну від Національних зборів Сенат (понад 300 сенаторів) обирається непрямими виборами,
що забезпечує йому інший політичний склад.
Ця палата парламенту формується шляхом непрямих
виборів і поновлюється на третину кожні три роки.
Сенатори обираються за департаментами виборними
колегіями (колегіями вибірників), що складаються з обраних у департаменті
депутатів Національних зборів (близько 600) та
регіональних і генеральних радників (понад 3
тис.) даного департаменту, делегатів муніципальних рад або їхніх заступників
(близько 108 тис.). У зв’язку з тим, що
депутати від комун у багато разів перевершують за чисельністю інші категорії
вибірників, можна вважати, що французьких сенаторів практично обирають
представники комун.
Від департаменту обираються два і більше сенаторів
(усього сенаторів, як уже зазначалося, понад
300).
Вибори
сенаторів, таким чином, в основному як би триступеневі: спочатку обираються
муніципальні радники, потім вони зі свого середовища обирають представників у
виборну колегію і, нарешті, ці представники беруть участь у виборах сенаторів.
У 13 департаментах Франції, що обирають по п’ять
і більше сенаторів, вибори проводять за пропорційною виборчою системою
абсолютної більшості за правилом найбільшої середньої. У цих департаментах
вакансії, що з’явилися після виборів, заміщуються необраними кандидатами з того
самого списку, за яким був обраний екс-сенатор.
В інших
департаментах, де сенаторів не більше чотирьох, вибори проводять за
мажоритарною виборчою системою у два тури. При цьому одночасно із сенаторами
обираються їхні заступники.
Президентські
вибори. Порядок обрання Президента Республіки за всю історію П’ятої
республіки змінювався один раз. Замість колегії вибірників, що обирали
Президента до 1962 року, були введені
прямі вибори. Вибори Президента регламентуються ст. 7 Конституції, законом про вибори Президента Республіки загальним
голосуванням і Декретом про застосування цього закону.
Новий порядок
обрання Президента зміцнив його лідируюче становище в системі державних
органів. У Конституції не визначається можливість або неможливість переобрання
Президента. Отже, кількість переобирань президента на новий строк не обмежена.
Законодавство не встановлює мінімального віку для кандидатів на цю посаду.
Президент обирається на п’ятирічний строк (референдум 24 вересня 2000 р.).
Вибори
президента проводяться не пізніш як за 35
днів до закінчення повноважень нинішнього президента. Для висування кандидата
потрібно 5 тис. підписів осіб, що мають
відповідний виборний мандат, — членів
парламенту, регіональної або генеральної ради. Ради Парижа, Вищої ради
французів, що проживають за кордоном, територіальних зборів заморської
території, мера. При цьому ті, хто підписалися, повинні представляти в
сукупності не менш як 30 департаментів і заморських територій, а представники
одного й того самого департаменту або заморської території кількісно не можуть
перебільшувати десятої частини тих, хто підписався.
Кандидатів у
Президенти реєструє Конституційна рада, Що виконує функції Центральної виборчої
комісії.
Якщо в першому турі виборів жодний кандидат не дістав
абсолютної більшості голосів виборців, то через два тижні проводиться другий
тур, в якому беруть участь два кандидати, що набрали найбільшу кількість
голосів. З 1965 р. усі президенти
обиралися в другому турі. Результати виборів оголошуються в десятиденний строк
Конституційною радою.
Регіональні ради і збори Корсики обираються по
департаментах на шість років за пропорційною виборчою системою за правилом
найбільшої середньої. При розподілі мандатів враховують кандидатів, які дістали
не менш як 5% поданих голосів.
Регіональні ради кожні вибори поновлюються цілком.
Генеральні ради департаментів обираються за
мажоритарною системою теж на шість років, але кожні три роки поновлюються на
половину. Одномандатними виборчими округами є кантони — території, які історично склалися і які не мають нині ні адміністрації,
ні самоврядування. Для обрання кандидата в першому турі потрібна абсолютна
більшість поданих голосів, але не менше чверті загальної кількості
зареєстрованих виборців. У другому турі достатньо відносної більшості голосів
за будь-якої кількості виборців, що брали участь у голосуванні.
Муніципальні ради обираються на шість років і кожні
вибори поновлюються цілком. При цьому використовуються різноманітні виборчі
системи. У великих комунах (понад 3,5
тис. жителів) застосовується мажоритарна виборча система, але за списками
партій. Кожна партія, що бере участь у виборах, повинна висунути стільки
кандидатур, скільки членів ради обирається, а виборець голосує за той чи інший
партійний список.
У невеликих комунах вибори проходять за змішаною
виборчою системою. У другому турі виборів достатньо відносної більшості.
Список, що набрав абсолютну більшість голосів у
першому турі або найбільшу кількість голосів у другому турі, одержує половину
місць у раді, а інші місця розподіляються між усіма списками за пропорційною
системою із застосуванням правила найбільшої середньої.
Референдум.
Конституційне право Франції передбачає широке застосування національних і
місцевих референдумів. Стаття 3
Конституції визначає референдум як один із способів здійснення народом волевиявлення.
Статті 11 і 89 Конституції безпосередньо визначають підстави й умови
проведення референдумів. Необхідність проведення референдуму випливає також зі
змісту ст. 53 Конституції, яка
встановлює, що будь-яка зміна статусу тієї або іншої території (обмін,
приєднання) не може бути дійсною без згоди заінтересованого населення.
Конституційний референдум передбачається, якщо закон
про поправки до Конституції прийнято з ініціативи депутатів парламенту. Коли
такий закон прийнято з ініціативи Президента, то можливі як референдум, так і
затвердження поправок конгресом парламенту, тобто на спільному засіданні палат
парламенту.
Референдум може проводитися Президентом за пропозицією
Уряду або за спільною пропозицією обох палат парламенту з питань, вичерпний перелік
яких установлено ст. 11 Конституції в
редакції 1995 року. Зокрема, це
організація публічних влад, реформи в економічній і соціальній політиці та
публічних службах, які здійснюють цю політику, ратифікація міжнародних
договорів, що можуть відбитися на функціонуванні державних інститутів.
Місцевий референдум можливий з питань поступки,
приєднання або обміну території держави, а також у разі об’єднання комун.
Якщо закон схвалений на референдумі, то він повинен
бути промульгований протягом 15 днів
після оголошення результатів референдуму. До такого закону не застосовується
відкладальне вето президента.
3. Вищі органи державної влади. Парламент: структура,
строк повноважень, компетенція. Обмеження прав парламенту за Конституцією 1958
року
Парламент. Законодавча влада належить парламенту, що складається з
двох палат: Національних зборів (555
депутатів від метрополії і 22 від
заморських територій) і Сенату (321
член).
Парламент збирається один раз на рік на сесію, що відкривається в перший
робочий день жовтня і закінчується в останній робочий день червня. Кількість
днів, протягом яких палати можуть засідати, не повинна перевищувати 120. Можутьпроводитися як додаткові засідання, так і надзвичайні комісії, відкриття
і закриття яких здійснюється декретом Президента республіки.
Члени парламенту захищені депутатським індемнітетом, а
з 1995 року — обмеженим депутатським імунітетом. Вони мають вільний мандат при
жорсткій фракційній партійній дисципліні. Будь-який імперативний мандат
недійсний, права відкликання не існує. Суміщення депутатського мандата з
державними посадами заборонено.
Для керівництва роботою кожна палата парламенту
створює бюро, до якого крім голови палати входять віце-голови, секретарі та
квестори. Головою палати обирається представник найбільш значної партійної
фракції в палаті. Крім керівництва на засіданнях палати голова має й інші
важливі повноваження: голови палат призначають по три члени у Конституційну
раду, голова нижньої палати є представником у Конгресі парламенту при
затвердженні поправок до Конституції, а голова верхньої палати виконує функції
Президента Республіки у разі введення надзвичайного стану. Голова палати за
потребою має право викликати в палату військові частини.
Голова Національних зборів обирається на весь строк
легіслатури (п’ять років при повному поновленні на кожних виборах), а голова
Сенату — після кожного часткового
поновлення цієї палати (сенат обирається на дев’ять років і поновлюється на
третину кожні три роки).
У палатах створюються наради голів у складі голови і
віце-голів, голів постійних комісій, голів парламентських партійних фракцій,
одного з міністрів, а в національних зборах ще й генерального доповідача
фінансової комісії. На цих нарадах визначається організація обговорення питань
порядку денного.
Як і в інших парламентах, у палатах французького
парламенту відповідно до ч. 2 ст. 43 Конституції, створюється по шість постійних
комісій, що попередньо розглядають законопроекти й певною мірою контролюють
діяльність Уряду. Кожний парламентар повинен входити до складу будь-якої
постійної комісії.
Поряд з
постійними комісіями за вимогою Уряду або за рішенням відповідної палати
можуть створюватися спеціальні комісії для вивчення якогось конкретного
законопроекту. До цих комісій на основі пропорційного представництва входять 41 член нижньої палати і 24 члени, що обираються верхньою палатою. У
разі необхідності створюються на пріоритетних началах погоджувальні комісії і
тимчасові спеціальні комісії з розслідування і контролю, а також особливі
комісії (наприклад, з питань позбавлення парламентської недоторканності).
У кожній палаті
засновується парламентська делегація по справах Європейських співтовариств.
Причому така делегація в Національних зборах призначається на весь строк
легіслатури. а в Сенаті — після кожного
часткового його поновлення.
Залежно від партійної належності парламентарі об’єднуються у фракції,
іменовані політичними групами. У Національних зборах політична група повинна
нараховувати не менш як 20 членів, а в
Сенаті — не менш як 14. Фракції на основі пропорційного
представництва формують бюро палати і постійні комісії та визначають їхню
політичну лінію.
Повноваження
парламенту. Французький парламент, як і парламенти інших держав, має
законодавчі, контрольні, судові, зовнішньополітичні та інші повноваження. Здійснюючи
законодавчу діяльність, парламент приймає звичайні (прості) органічні та
конституційні (що змінюють Конституцію) закони. Законодавче регулювання
суспільних відносин шляхом прийняття звичайних законів обмежено ст. 34 Конституції, в якій міститься перелік
питань про законодавчі повноваження парламенту. Відносини, що виходять за межі
цих повноважень, належать до компетенції уряду. Крім того, повноваження
парламенту в цій сфері обмежуються можливістю Президента проводити референдуми
з цих питань, обминувши парламент, та інститутом делегованого законодавства,
передбаченого ст. 38 Конституції.
Законодавча
ініціатива належить прем’єр-міністру і парламентарям.
Президент
республіки формально таким правом не володіє. Урядові законопроекти подаються в
будь-яку палату, а законодавчі пропозиції парламенту — тільки в бюро його палати. Потім ці законопроекти передаються в
постійну або спеціальну комісію. Подальша процедура складається із звичайних
етапів — загальної дискусії, постатейного
обговорення, голосування за проектом у цілому. Можливими є четверте і п’яте
читання, якщо законопроект повертається з іншої палати неприйнятим.
При цьому Уряд вправі припинити розгляд
законопроекту і затребувати “блокованого голосування” з урахуванням
тільки поправок Уряду. Ця процедура дозволяє Уряду в будь-який час припинити
дискусію за законопроектом. При цьому допускаються лише п’ятихвилинні виступи
по одному парламентарю від фракції для пояснення мотивів голосування.
Законопроект передається в іншу палату не після остаточного його
прийняття, а після кожного читання, що зумовлює можливість його тривалого руху
з палати в палату способом “човника”. Це може бути припинено Урядом,
який вправі відповідно до ст. 45
Конституції затребувати від парламенту створення паритетної комісії, поправки
котрої повинні бути узгоджені з Урядом. Якщо комісія не зможе розробити
узгоджений текст законопроекту або її варіант тексту не приймається обома
палатами парламенту, Уряд може затребувати від Національних зборів прийняття
остаточного рішення. Це дає змогу Уряду допускати нескінченне
“ходіння” законопроекту з палати в палату, якщо його доля для нього
байдужа і, навпаки, у випадку заінтересованості паралізувати вето верхньої
палати і прискорити прийняття закону. Уряд може також заявити про терміновість
проекту до закінчення загальної дискусії в палаті, розраховуючи при цьому
прийняти закон шляхом звичайної процедури без створення змішаної паритетної
комісії.
Істотні
особливості має процедура прийняття парламентом фінансових законопроектів.
Проект вноситься в Національні збори не пізніше третього вівторка жовтня
попереднього року. Протягом 40 днів збори
повинні провести перше читання законопроекту. Сенат зобов’язаний прийняти
рішення в 20-денний строк після передачі йому проекту. Якщо збори не приймають
проект у першому читанні, то Уряд передає первинний проект у Сенат, який може
врахувати поправки. внесені Зборами і схвалені Урядом. У цьому разі Сенат
повинен визначитися за законопроектом в 15-денний строк. Якщо парламент у
70-денний строк не прийме проект фінансового закону, то він може бути введений
у дію ордонансом Президента. Така жорстка процедура прийняття проектів
фінансових законів розцінюється як позитивне явище в силу їх особливої
важливості для держави, хоча, з іншого боку, це деякою мірою обмежує можливості
впливу парламенту на їхній зміст.
Після прийняття
парламентом закон передається Президенту для промульгації. Підготовку закону до
промульгації здійснює генеральний Секретар уряду. Він збирає підписи міністрів,
забезпечує закон необхідними додатками. Протягом
15 днів Президент може застосувати слабке вето, тобто зажадати нового
розгляду закону в парламенті, що може бути переборено простою більшістю.
Президент до
підписання звичайного закону може направити його для висновку в Конституційну
раду, органічні ж закони направляються туди в обов’язковому порядку. До підписання
закону Президентом звернутися в Конституційну раду можуть депутати і сенатори
(не менш як 60 членів кожної палати).
Особливості
проходження проектів і пропозицій органічних законів визначені ст. 46 Конституції. За цими законами обговорення і
голосування в палаті мають бути завершені протягом 15 днів. Якщо між палатами виникнуть розбіжності, то
застосовується розглянута вище процедура (ст. 45
Конституції). Проте в останньому читанні Національні збори приймають
закон абсолютною більшістю голосів своїх депутатів. При цьому, якщо органічний
закон стосується Сенату, то без згоди останнього він не може бути прийнятий.
Усі органічні закони до їх промульгації перевіряються Конституційною радою.
Парламент може
делегувати свої законодавчі повноваження Уряду за умови тимчасового характеру
такого делегування і наявності в Уряді програми здійснення цих повноважень.
Уряд за делегованими повноваженнями видає ордонанси, які повинні бути внесені
на розгляд парламенту до закінчення строку, визначеного в делегуючому законі. В
іншому разі вони втрачають юридичну силу і стають недійсними. Якщо парламент до
закінчення строку делегування не затвердить проект закону про ратифікацію
ордонанса, то останній розглядається як декрет Уряду з правом оскарження в
Державну раду — вищий орган
адміністративної юстиції.
Французький
парламент активно використовує багато відомих світовій парламентській практиці
форм контролю за Діяльністю Уряду. Водночас така поширена форма парламентського
контролю, як інтерпеляція, хоча і передбачена ст. 156 Регламенту Національних зборів, проте, у зв’язку з тим, що її
процедура збігається з процедурою резолюції осудження, практично не
застосовується.
Для здійснення контролю використовуються питання до міністрів на
пленарному засіданні, створюються різні слідчі та контрольні комісії. З
контрольними повноваженнями пов’язане право подачі в парламент петицій, тобто
звернень, що направляються парламенту або через голову палати, або через свого
парламентаря.
Важливу роль у здійсненні парламентського контролю відіграє заснований 1973 року парламентський посередник,
призначений Урядом. Громадяни не можуть звертатися безпосередньо до
посередника, а направляють заяви через своїх депутатів і сенаторів. Для
поновлення порушених прав громадян посередник не має ніяких власних
повноважень. Згідно з законом про посередника
1973 і 1976 років, останній дає
рекомендації, необхідні для вирішення даної справи, і пропозиції про поліпшення
діяльності відповідного органу.
За результатами парламентського контролю санкції до Уряду може
застосовувати тільки нижня палата. Вона може змусити Уряд піти у відставку в
результаті винесення резолюції осудження або відмови в довірі. У разі відмови в
довірі Уряд не може розпустити нижню палату, а верхня взагалі не підлягає
розпуску. Право розпустити нижню палату має Президент.
Група депутатів (не менш як 1/10
чисельності парламенту) може внести резолюцію осудження, що голосується не
раніше як через 48 годин після її внесення.
Резолюція приймається абсолютною більшістю голосів від загальної чисельності
нижньої палати. Це означає, що всі, хто утримався від голосування, та відсутні
депутати автоматично вважаються такими, що голосували проти.
При відхиленні резолюції осудження її авторам забороняється її повторне
внесення протягом тієї ж звичайної або надзвичайної сесії. Проте, якщо
резолюція осудження внесена у відповідь на постановку питання про довіру, то ця
заборона не діє.
Зовнішньополітичні
повноваження парламенту зводяться до оголошення війни, стану облоги та
ратифікації міжнародних договорів. До судових повноважень парламенту належить
створення ним особливих судів для розгляду справ вищих посадових осіб — Високої палати правосуддя і Суду правосуддя
республіки — й оголошення амністії.
Висока палата правосуддя формується для здійснення правосуддя стосовно
Президента республіки за державну зраду, а Суд правосуддя республіки — для розгляду справ членів уряду з приводу
злочинів або деліктів, вчинених ними при виконанні своїх функцій. Інституту
імпічменту у Франції не існує.
4. Повноваження Президента. Уряд
Президенту Республіки належить центральне місце в
системі державних органів П’ятої республіки. Разом з Урядом він утворює
центральну виконавчу владу. Відповідно до ст. 5
Конституції, він стежить за додержанням Конституції, забезпечує своїм
арбітражем нормальне функціонування державних інститутів, спадкоємність
держави, вживає заходів щодо забезпечення її територіальної цілісності,
забезпечує дотримання міжнародних угод і договорів.
Президент Республіки обирається шляхом загального,
прямого, рівного і таємного голосування. Строк повноважень Президента — п’ять років. Обмежень для переобрання не
існує. Кандидат у Президенти повинен задовольняти всі вимоги, що ставляться до
осіб, які обираються в Парламент. Через те, що у Франції немає інституту
Віце-президента, у випадку дострокової вакансії посади Президента його
обов’язки тимчасово виконує Представник Сенату, а якщо він теж не в змозі
виконувати ці обов’язки, їх виконує Уряд.
Нові вибори проводяться не раніш як через 20 і не пізніш як через 35 днів після відкриття вакансії. За весь час існування П’ятої
республіки двічі мали місце випадки дострокової вакансії посади Президента і
проведення дострокових виборів: у 1969 р.
у зв’язку з відставкою Президента де Голля і у
1974 р. у зв’язку зі смертю Президента Жоржа Помпіду.
Відповідно до ч. 11 ст. 7
період, коли Президент відсутній або не може здійснювати свої функції, не
допускається ні голосування довіри Уряду, ні перегляд Конституції.
Повноваження виконуючого обов’язки дещо обмежуються.
Зокрема, він не може проводити референдум і розпустити Національні збори.
Президент Республіки має широкі повноваження. Згідно з
ст. 19 Конституції існує дві основні
групи повноважень:
1) ті, що
здійснюються Президентом самостійно, тобто в дискреційному порядку (особисті
повноваження);
2) ті, що потребують для свого здійснення
контрасигнатури Прем’єр-міністра (іноді також окремих міністрів, відповідальних
за виконання даного акта Президента).
До першої групи
особистих повноважень Президента належать:
1. Право розпуску Національних
зборів (з цього питання Президент повинен проконсультуватися з головами палат
Парламенту і Прем’єр-міністром, хоча ці консультації його ні до чого не
зобов’язують). Це право Президента обмежене трьома умовами: а) не може бути
здійснений розпуск протягом року після попереднього розпуску; б) під час дії
надзвичайного стану; в) виконуючим обов’язки Президента.
2. Право призначати
Прем’єр-міністра і за його поданням інших членів Уряду, а також відкликати їх.
Призначення Уряду Президентом потребує наступного схвалення урядової програми
нижньою палатою парламенту, а це означає, що при призначенні Прем’єр-міністра
Президентові доводиться враховувати позицію партійної більшості Національних
зборів.
3. Право за пропозицією Уряду під
час сесії парламенту або за спільною пропозицією обох палат передавати на
референдум будь-який законопроект з питань організації публічної влади,
економічних або соціальних реформ і публічних служб, що сприяють їм або
дозволяють ратифікацію міжнародного договору, який не суперечить Конституції,
впливає на функціонування державних інститутів.
4. Право звертатися з посланнями до
палат на їх роздільних засіданнях.
5. Право за своїм розсудом
головувати в Раді міністрів. Ніяке засідання Уряду у формі Ради міністрів
неможливо за відсутності Президента, крім випадку, коли він безпосередньо
уповноважив іншу посадову особу здійснювати голосування на конкретному
засіданні й у зв’язку з конкретним порядком денним.
6. Право вводити в країні
надзвичайний стан. До введення надзвичайного стану Президент повинен провести
такі самі консультації, як і при розпуску Національних зборів.
7. Право звернення в Конституційну
раду із запитами і призначення однієї третини його членів.
8. Президент — глава Збройних сил, він головує у вищих радах і комітетах
Національної оборони. У разі потреби Прем’єр-міністр може заміщати Президента
як голова на засіданнях рад і комітетів Національної оборони.
9. Право
помилування.
До повноважень
Президента, що потребують контрасигнатури прем’єр-міністра або окремих членів
Уряду, належать: скликання парламенту на надзвичайну сесію; підписання декретів
і ордонансів, прийнятих Радою міністрів; призначення вищих цивільних і
посадових осіб та їх усунення; ратифікація окремих міжнародних договорів;
призначення дипломатичних представників; участь у розгляді законопроектом
уряду.
Президенту належить право законодавчої ініціативи з
питань, що стосуються конституційних переглядів, передачі законопроектів на
референдум, а також право відкладального вето на закони, прийняті парламентом,
або право звернення в Конституційну раду на предмет відповідності закону
Конституції.
Президент має широку регламентарну владу, що пов’язано з визначеною у ст. 34 Конституції важливою особливістю
конституційного режиму П’ятої республіки, яка полягає в обмеженні сфери
застосування закону. У зв’язку з тим, що парламент вправі регулювати своїми
законами тільки ті суспільні відносини, які визначені Конституцією, все інше
регулюється актами виконавчої влади. Цим обумовлено те, що акти, які
підписуються Президентом, не розглядаються як звичайні підзаконні акти,
прийняті на основі й у виконання закону. Тому ордонанси і декрети, що
підписуються Президентом, є самостійними нормативно-правовими актами, які
виконують у регулюванні окремих суспільних відносин таку саму роль, що і закон.
Визнання
Конституційною радою законодавчого акта як такого, що не відповідає вимогам ст. 34 Конституції, надає право регламентарній
владі змінювати і замінювати цей закон власними нормативними актами.
У Конституції
визначені важливі повноваження Президента щодо зовнішніх відносин, оборони і
безпеки. Він представляє країну в міжнародних відносинах; акредитує
надзвичайних послів і посланників в іноземних державах, а надзвичайні посли та
посланники цих держав акредитуються при ньому; веде переговори про укладення
міжнародних договорів і ратифікує їх, крім тих, для ратифікації яких потрібний
закон, а для територіальних питань — ще й
згода заінтересованого населення.
Особливо важливе значення має не передбачене Конституцією право
Президента вводити в дію стратегічні ядерні сили, що надане йому 1964 року звичайним декретом Уряду.
У сфері судової влади повноваження Президента істотно розширені порівняно
з Четвертою республікою. Крім традиційного для глави держави права помилування
Президент став активно впливати на склад і діяльність Вищої ради магістратури,
входячи до складу обох її відділень і головуючи в ній. Це повноваження
ефективно сприяє Президенту у виконанні важливої функції гаранта незалежності
судової влади.
На практиці Президент має більші повноваження, ніж ті, що належать йому
за буквою Основного закону. Так, він приймає рішення, якими втручається в
компетенцію Уряду, коли в парламенті є “одноколірна” з Президентом більшість,
тобто коли Президент і парламентська більшість належать до однієї політичної
партії.
Президент республіки за Конституцією політичне не є відповідальний. Він
може бути засуджений лише за державну зраду, склад якої офіційно не визначений.
Обвинувачення може бути пред’явлене йому тільки обома палатами парламенту, що
повинні прийняти ідентичне рішення відкритим голосуванням і абсолютною
більшістю голосів своїх членів. Судить Президента в цьому разі Високий суд
правосуддя, члени якого, відповідно до ч. 2
ст. 67 Конституції, обираються в рівній
кількості Національними зборами і Сенатом зі свого складу після кожного повного
або часткового поновлення палат. Високий суд правосуддя складається з 24 суддів і 12
заступників.
У випадку віддання парламентом Президента під суд слідча комісія, яка
щорічно призначається Бюро Касаційного суду в складі п’ятьох постійних членів і
двох заступників, проводить розслідування. Після цього Високий суд правосуддя
схвалює таємним голосуванням і абсолютною більшістю голосів рішення про
винність Президента, його співучасників і посібників, про міру покарання, якщо
винність буде встановлена. Ці рішення оскарженню не підлягають. На практиці
Високий суд правосуддя ще не розглядав подібних справ.
Офіційна
резиденція Президента — Єлисейський
палац. Президенту допомагає в його діяльності особистий апарат, що сягає
кількох сотень чоловік. Апарат Президента складають: кабінет, генеральний
секретаріат, військовий комітет, чиновник для особливих доручень. Усі
співробітники Єлисейського палацу призначаються та звільняються Президентом за
його власним розсудом.
Уряд. Уряд — колегіальний
орган, що здійснює поряд або разом з Президентом Республіки виконавчу владу. У
Конституції розділ про уряд розміщено одразу після розділу про Президента і перед
розділом про парламент, що вже саме по собі свідчить про те значення, яке
надавали цьому інституту автори Конституції.
Уряд Франції має своєрідну структуру. Він виступає
у формі Ради міністрів, що об’єднує усіх його членів під головуванням
Президента. Засідання у разі відсутності Президента іменуються Радою кабінету.
Як уже зазначалося. Прем’єр-міністр може головувати в Раді міністрів тільки за
спеціальним повноваженням Президента і за визначеним порядком денним.
У Конституції вказуються питання, які підлягають
обов’язковому розгляду в Раді міністрів. Усі найважливіші проекти
регламентарних нормативних актів, проекти законів, рішення про постановку
питання про довіру, про проведення референдуму, призначення на вищі державні
посади та деякі інші підлягають обговоренню в Раді міністрів. Інші повноваження
здійснюються на засіданнях Ради кабінету під головуванням Прем’єр-міністра.
Формування Уряду належить до компетенції
Президента. Зокрема, Президент добирає кандидатуру на посаду Прем’єр-міністра і
призначає його. Останній добирає міністрів і представляє Президенту, який
призначає їх. Хоча призначення Прем’єр-міністра є особистим правом Президента,
проте при цьому він змушений враховувати розставляння політичних сил у
Національних зборах, довіру яких повинен мати Уряд.
Новий Уряд за Конституцією не зобов’язаний подавати свою програму і склад
на затвердження нижньої палати парламенту. Проте Уряд за власним розсудом
просить Національні збори про схвалення урядової програми або заяви з питань
загальної політики.
Уряд несе колективну відповідальність перед
Національними зборами. Групою депутатів Національних зборів (не менше десятої
частини загальної кількості) може бути поставлена на голосування резолюція
осудження. Голосування за резолюцією осудження приводиться не раніш як через 48 годин після її надходження в Бюро
Національних зборів. Для її прийняття необхідна абсолютна більшість голосів
депутатів.
У випадку відмови в довірі або прийняття резолюції
осудження Прем’єр-міністр повинен вручити Президентові Республіки заяву про
відставку Уряду. Остаточне рішення приймає Президент, який може прийняти
відставку Уряду і призначити нового Прем’єр-міністра або прийняти рішення про
достроковий розпуск Національних зборів і призначення нових виборів.
Конституція заснувала інститут несумісності посади члена Уряду з
володінням парламентського мандата, з якоюсь посадою професійного
представництва загальнонаціонального характеру, а також з будь-якою державною
службою або професійною діяльністю. Водночас законодавством не забороняється
сполучати членство в уряді з мандатом комунального радника, з посадою мера і
навіть голови генеральної та регіональної ради.
Повноваження Уряду здійснюються або разом з
Президентом Республіки, або кабінетом, або одноособове Прем’єр-міністром.
Конституція підкреслює особливу роль Прем’єр-міністра. Згідно зі ст. 21 Конституції, він керує діяльністю Уряду,
відповідає за національну оборону, забезпечує виконання законів, здійснює
регламентарні повноваження і призначає на цивільні та військові посади. Окремі
свої повноваження він може делегувати міністрам.
Прем’єр-міністру належить право законодавчої
ініціативи. Для визначення відповідності прийнятого парламентом законопроекту
Конституції він має право звертатися до Конституційної ради. За пропозицією
Прем’єр-міністра скликаються надзвичайні сесії парламенту, проводяться закриті
засідання палат у формі секретного комітету і можуть подовжуватися строки
чергових сесій парламенту.
Велике значення має також і те, що деякі важливі
повноваження Президента Республіки здійснюються за пропозицією або після
консультацій з Прем’єр-міністром.
Прем’єр-міністру у здійсненні його функцій допомагає
генеральний секретар Уряду, а Також власні служби — кабінет Прем’єр-міністра, генеральні секретаріати планування,
оборони та ін. Кожний міністр має свій кабінет (а в департаментах засновуються
служби міністрів).
5. Регіональне і місцеве управління та самоврядування
Система місцевих органів у Франції ґрунтується
відповідно до адміністративно-територіального поділу, який у 1980-ті роки був
радикально реформований за допомогою прийняття законів про децентралізацію.
Складовими частинами адміністративно-територіальної
структури Франції є (знизу вверх): комуна, кантон, округ. департамент і регіон.
При цьому кантон і округ не мають виборних органів управління та
самоврядування, а є територіями, в межах яких діють деякі спеціальні
адміністративні органи. Округами управляє супрефект, який призначається зверху.
Кантони являють собою історико-географічні одиниці та використовуються як
виборчі округи для виборів до ради департаментів, а іноді у них створюються
судові органи — трибунали малої
інстанції. Крім них існують такі спеціальні округи, як: військові, судові,
шкільні та ін., межа яких не завжди збігається з межами
адміністративно-територіальних одиниць.
Територіальними самоврядними колективами Франції, що
мають виборні органи самоврядування, є регіони, департаменти та комуни.
Традиційно основною одиницею
адміністративно-територіального поділу Франції є департамент. З 1965 р. на території метрополії їх
нараховується 96, включаючи Париж.
Для вирішення
сучасних економічних і соціальних проблем департамент виявився неефективною
малопотужною одиницею, що зумовило прийняття 2
березня 1982 року Закону про
децентралізацію, згідно з яким метрополія була поділена на 22 регіони (області), що охоплюють кілька
департаментів (від 3 до 5). Регіон став основною територіальною
одиницею, у рамках якої здійснюються найважливіші економічні і соціальні
програми розвитку. Регіони мають власний бюджет, розробляють власні плани
економічного та соціального розвитку, а також облаштованості території і
розвитку інфраструктури.
Головним представницьким органом регіону є регіональна рада, члени якої
обираються шляхом загальних і прямих виборів у пропорційній виборчій системі.
Вибори проводяться по департаментах. Кількість представників, що обираються від
департаментів, пропорційна кількості населення, але в будь-якому випадку не
може бути менша за три.
Функції органу виконавчої влади здійснює голова регіональної ради, який
очолює регіональну адміністрацію.
Представником центральної влади в регіоні є регіональний комісар
республіки (стара назва префекта, уживана й тут). Префектом (регіональним
комісаром республіки) регіону є префект найбільш значного департаменту регіону.
Він представляє державу, уряд і окремих його членів, інформує їх про події на
підвідомчій території, керує діяльністю місцевих державних служб. У порядку
адміністративного нагляду за самоврядуванням префект одержує всі акти органів
самоврядування протягом 15 днів після їх
прийняття і може оскаржити їх по мотивах незаконності в адміністративний суд.
Усе це свідчить про великий вплив регіонального префекта на вирішення
всіх місцевих справ.
У департаментах обирається генеральна (департаментська) рада терміном на
шість років, що поновлюється на половину кожні три роки. Члени генеральної
ради, іменовані радниками, обираються шляхом загального, прямого і таємного
голосування. Застосовується мажоритарна система виборів у два тури. Виборчим
округом на виборах є кантон (звідси й сама назва цих виборів — “кантональні”). На чолі
генеральної ради і департаментської адміністрації стоїть голова, який
обирається його радою. До ведення генеральної ради віднесене прийняття бюджету
і контролю за його виконанням, організація департаментських служб, керування
майном департаменту. Департамент покликаний координувати діяльність органів
самоврядування комун і розподіляти фінансові субсидії між комунами.
Так само як у регіоні, в департаменті, як і раніше,
зберігається посада представника уряду в особі префекта. Він керує роботою всіх
місцевих посадових осіб, відділень, управлінь і агентств, що представляють
центральний Уряд. На префекта департаменту покладено здіснення контролю за
законністю дій і рішень виборчих органів і посадових осіб департаменту.
Проте після проведення реформи місцевого самоврядування виконавчим
органом департаменту є не префект, а голова генеральної ради.
Низовою адміністративно-територіальною одиницею є комуна (община) — найстарший самоврядний колектив, що володіє
порівняно широкими повноваженнями. Великі міста мають статус общин, але з іще
ширшими повноваженнями. Усього комун нараховується близько 37 тисяч. Їх населення коливається від 100 чоловік у селі до 1 млн. і більше в містах.
Представницьким органом комун є муніципальні ради,
чисельність радників в яких коливається від 9
до 69 залежно від кількості населення
комун. Особливий статус мають найбільші міста Франції. (Наприклад, у Парижі 163 члени ради, у Марселі — 101 радник, у Ліоні — 73.)
Муніципальні радники обираються шляхом загального
прямого і таємного голосування. Правом участі в місцевих виборах володіють
також постійно проживаючі іноземці та громадяни Європейської Спілки. Термін
повноважень муніципальних рад — шість
років. У комунах з населенням до 3,5 тис.
чоловік використовується мажоритарна система виборів у два тури в сполученні з
принципом пропорційного представництва.
Муніципальна рада приймає бюджет, встановлює місцеві
податки, розпоряджається майном комуни, призначає службовців, приймає програми
розвитку, займається ринком, місцевими дорогами і вирішує багато інших питань
місцевого значення.
Якщо буде встановлено, що муніципальна рада не
спроможна управляти комуною, то декретом Президента, прийнятим на засіданні
Ради міністрів, вона може бути достроково розпущена. Проте цей декрет може
бути оскаржений в адміністративний суд.
Муніципальна рада таємним голосуванням обирає на шість років мера і його
заступників. Мер є представником муніципальної ради і водночас очолює
комунальну адміністрацію. Оскільки в комунах немає представників центральної
влади, мер за своєю посадою вважається представником державної влади в комуні.
Значна самостійність комун і відсутність посадових осіб, призначуваних
урядом, певною мірою врівноважується жорстким адміністративним контролем з боку
уряду через префектів регіонів, і департаментів, які мають право припиняти
виконання незаконних рішень муніципальних рад.
Отже, вся система місцевого й регіонального управління ґрунтується на
сполученні управління і самоврядування. При цьому управління здійснюють
призначувані урядом чиновники, а самоврядування представлене представницькими
установами, що обираються населенням.
Характеризуючи адміністративно-територіальний устрій і місцеве управління
та самоврядування Франції слід також зазначити, що ряд колишніх французьких
колоній зберіг державно-правові зв’язки з метрополією, отримавши статус
заморських департаментів і територій.
Заморські департаменти мають найбільш тісний правовий зв’язок із
Францією. Це один з видів територіальних колективів Франції зі статусом
регіонів, пристосованих до місцевих умов. Усі чотири заморські департаменти зі
специфічним расовим складом (переважає темношкіре населення) територіальне
віддалені від Франції. Це: Гваделупа, Мартиніка (великі острови у Карибському
морі), Гвіана (невеличка територія на Південноамериканському континенті,
північніше Бразилії); Реюньйон (острів у південній частині Індійського океану
поблизу Мадагаскару). Усі вони мають статус звичайних французьких регіонів і
департаментів.
Заморські території (їх також чотири) не є частиною метрополії за океаном
і мають найбільший ступінь юридичної самостійності. Вони мають дуже велику
автономію і ще більш віддалені від Франції (“за двома океанами”). Це:
Французька Полінезія (велика кількість дрібних островів у південній частині
Тихого океану), Нова Каледонія (великий острів у Тихому океані, населений
канаками — індіанцями), острови Уолліс і
Футуна (також у Тихому океані), Арктичні землі.
Заморські території мають різноманітний правовий статус, але загальним
для них є те, що вони управляються виборними органами на основі своїх статусів
(статутів).
До складу
Франції входять дві заморські території з особливим статусом: острів Майота (у
південній частині Індійського океану), острови Сен-Пьєр і Мікелон (у північної
Атлантиці, поблизу Канади). Ці дві території повільно еволюціонують убік
перетворення в майбутньому на незалежні держави.
Нарешті, особливий статус політичної автономії має великий острів у
Середземному морі — Корсика. Це єдина
автономія у складі континентальної Франції, що є невід’ємною частиною
метрополії. Вона не є заморським департаментом або заморською територією.
Корсика обирає свій парламент —
Збори з обмеженою компетенцією. Виконавчу владу здійснює голова, що обирається
Зборами. У цілому Корсика має більше прав, ніж звичайний континентальний
департамент, і не менше від заморської території.
На закінчення слід додати, що адміністративно-територіальний поділ
Франції відрізняється ускладненою структурою, а місцеве самоврядування характеризується
тенденцією подальшої централізації, підвищенням ролі і значення територіальних
самоврядних колективів.
6. Судова влада. Конституційна рада
Правосуддя у Франції здійснюється чотирма гілками судової влади:
1) суспільні суди, в яких розгляд
дрібних суперечок здійснюється непрофесійними суддями — медіаторами (посередниками), що призначаються місцевими радами; 2) ієрархічна система судів загальної
юрисдикції, які розглядають карні та цивільні справи. Це трибунали малої
інстанції, що розглядають незначні кримінальні та цивільні справи (є в
департаментах); трибунали великої інстанції, що розглядають карні та цивільні
справи середньої складності; апеляційні суди; суди присяжних (асизи) при
розгляді кримінальних правопорушень, за які передбачене покарання понад п’ять
років позбавлення волі. До їхнього складу входять три фахових судді та 9 присяжних засідателів; касаційний суд, що
очолює всю систему судів загальної юрисдикції;
3) різноманітні спеціальні суди (по справах неповнолітніх,
військовослужбовців, з кримінальних справ, а також комерційні й трудові); 4) ієрархічна система адміністративних судів,
яку складають регіональні адміністративні суди (низова ланка), адміністративні
апеляційні суди та державна рада (вища ланка).
Крім цих судів у Франції існує два спеціальних органи, що не увійшли до
судової системи, вони створені для суду над вищими чиновниками: 1) Суд правосуддя республіки — судить міністрів; 2) Високий суд правосуддя —
розглядає обвинувачення проти президента.
Наявність такої складної судової системи зумовлює можливість суперечок
про компетенцію та підсудність. Для дозволу цих суперечок створений Трибунал по
конфліктах. Він складається з восьми членів: по три обираються Касаційним судом
і Державною радою. Ці шість членів обирають із числа своїх колег у відповідному
органі ще двох членів Трибуналу і двох їхніх заступників. Перевибори
проводяться кожні три роки. Головою Трибуналу за посадою є міністр юстиції, але
фактично Трибуналом керує віце-голова, який призначається міністром юстиції.
Конституційна
рада. Конституційна рада складається з дев’ятьох членів, повноваження яких
тривають дев’ять років і не підлягають поновленню (статті 56 і 57
Конституції). По три члени Конституційної ради призначаються Президентом
Республіки, головою Національних зборів і головою Сенату. Крім цього основного
складу до Конституційної ради входять усі екс-президенти Республіки. Члени
Конституційної ради не можуть бути членами Уряду і парламенту, а також
економічної і соціальної рад. Поновлюється Конституційна рада кожні три роки на 1/3. Замість члена, який вибув достроково,
призначається новий на решту строку. Голова Конституційної ради призначається
Президентом Республіки з числа всіх членів Конституційної ради, проте дотепер
голови завжди призначалися з числа “президентських” членів.
Конституційна
рада може констатувати обов’язкову відставку свого члена, що порушив принцип
несумісності функцій або втратив спроможність здійснювати свої громадянські й
політичні права.
На Конституційну
раду покладено функцію обов’язкового попереднього контролю за конституційністю
органічних законів і регламентів палат парламенту, а також факультативного
попереднього контролю за конституційністю звичайних законів (статті 58—62 Конституції).
Право запиту про конституційність законів до їх промульгації належить
Президентові Республіки. Прем’єр-міністру, голові Національних зборів, голові
Сенату, а також групам депутатів або сенаторів кількістю 60 чоловік (ст. 61).
В обов’язки Конституційної ради входить контроль за відповідністю
міжнародних договорів Основному закону. Якщо міжнародна угода визнається такою,
що не відповідає Конституції, то вона не може бути ратифікована до відповідної
зміни Конституції.
Специфіка Конституційної ради Франції полягає в різноманітності її
компетенцій, що стосуються Президента і парламенту. Так, Рада розглядає скарги
на законність обрання членів обох палат парламенту, а також питання виборності
й несумісності посад, що виникають стосовно членів парламенту. Регламенти палат
та їхні зміни до застосування передаються в Раду, яка виносить рішення про їх
відповідність Конституції.
Ще ширшу компетенцію Рада має з питань обрання Президента. Зокрема, Рада
бере участь у підготовці виборів Президента, у проведенні операцій по виборах і
в оголошенні Їх результатів, стежить за законністю висування кандидатів у
президенти, складає і публікує їх список, через своїх комісарів спостерігає за
проведенням голосування і підрахунком результатів голосування, а також
констатує необхідність тимчасового заміщення президентської посади у випадку
смерті президента.
Президент консультується з Радою з питань введення надзвичайного стану,
яка розглядає вжиті Президентом у цей період заходи.
Конституційна рада спостерігає за проведенням референдуму і повідомляє
його результати.
Виконуючи численні функції, пов’язані з обранням президента і членів
парламенту, а також проведенням референдуму. Конституційна рада виконує
своєрідну роль виборного суду і центрального виборного органу.
На Конституційну раду покладено обов’язки щодо вирішення спорів про розподіл
компетенції між законодавчою й виконавчою владами.
Справи в Конституційній раді розглядаються письмово на
закритих засіданнях. Рішення мотивуються і публікуються у “Журналь
офіс’єл”. Приймаються вони в місячний строк, а в термінових випадках — у восьмиденний. Усі рішення Конституційної
ради оскарженню не підлягають і є обов’язковими для публічних влад, усіх
адміністративних і судових органів. Крім Конституційної ради, що здійснює
контроль за актами законодавчих органів, контроль за конституційністю актів
виконавчої влади здійснює інший орган — Державна
рада, що призначається Президентом і дає висновки Уряду про відповідність його
актів закону, а також оцінює з погляду конституційності акти регламентарної
влади. Державна рада очолює систему судів адміністративної юстиції і розглядає
скарги на їх рішення.