Лекція № 2. “Конституції та інші джерела конституційного права зарубіжних країн”
Зміст сторінки:
“Конституції та інші джерела
конституційного права зарубіжних країн”
План:
1. Поняття, суть і структура конституцій
2. Основні риси конституцій. Загальне і особливе в конституціях зарубіжних країн
4. Підготовка, прийняття, зміна і скасування конституції
1. Поняття, суть і структура конституцій
Конституція є стрижнем
правової системи будь-якої демократичної держави. Прогресивні ідеї
конституціоналізму як політичної системи, що спирається на конституцію,
зародилися за умов феодалізму і були альтернативою необмеженому правлінню
монархів. Появу перших конституцій спричинили буржуазні революції і повалення
феодалізму. Вони були покликані юридично оформити перемогу буржуазії і закріпити
основи нової соціально-економічної та політичної організації суспільства. З
часів прийняття перших конституцій і до сьогодні зарубіжні конституції
еволюціонували в бік демократизації конституційного матеріалу і ускладнення обсягу
конституційного регулювання.
Тепер у зарубіжних країнах
діють конституції, які були прийняті за самих різних часів: Конституція США 1787 р., Конституція Французької Республіки 1958 р., Конституція Куби 1976 р., Конституція КНР 1982 р.. Конституція Республіки Болгарії 1991 р., Конституція Російської Федерації 1993 р. та ін. Конституція США є найдавнішою з
нині діючих конституцій у світі, і її недаремно називають юридичною біблією.
Звичайно, закономірно постає питання, як за сучасних умов в обстановці, що
постійно змінюється і в кожній країні, й у світі в цілому, можуть бути
співзвучні конституційні положення, прийняті у
XVIII—XIX ст. і наприкінці XX ст.
Це досягається завдяки внесенню в конституції поправок, доповнень і змін, а
також тлумаченню конституційних положень органами конституційного контролю
(нагляду).
Конституцію можна розглядати
і у матеріальному і у формальному значеннях. Під конституцією у
матеріальному значенні розуміють писаний акт, сукупність таких актів або
конституційних звичаїв, які закріплюють права та свободи людини й громадянина,
основи суспільного ладу, форму правління і територіального устрою, організацію
влади й управління на місцях, державну символіку та столицю. Конституція у
формальному значенні — це закон або
кілька законів, які мають найвищу юридичну силу відносно решти законів даної
країни. У цьому полягає юридична сутність конституції.
Для зміни конституції чи
доповнення її, на відміну від звичайних законів, встановлено особливий
ускладнений порядок. Як правило, він закріплений у тексті конституції (див.,
наприклад, ст. V Конституції США, ст. 89 Конституції Французької Республіки, ст. 5 Конституції Республіки Болгарії, ст. 64 Конституції КНР). Особливий порядок зміни
конституції зумовлений тим, що вона закріплює основоположні засади
життєдіяльності людини і суспільства. Можна сказати, що кожна конституція
тримається “на трьох китах”: правах і свободах людини, формах власності — наріжному камені суспільного ладу,
організації верховної влади. Характер і рівень усіх інших блоків суспільних
відносин, що регулюються як самою конституцією, так і нормами інших галузей
права, залежать від того, що являють собою ці три основоположні конституційні
засади. Отже, не випадково у багатьох країнах конституцію називають основним
законом, законом законів, найвищим авторитетом усього законодавства. Академік
С. С. Алексєєв порівнює (цілком слушно, як на нашу думку) конституцію з
камертоном, за допомогою якого має бути налагоджено все правове й
політико-державне життя країни.
У підготовці та прийнятті
конституцій беруть участь найрізноманітніші соціально-класові, політичні,
національні, релігійні та інші спільності й групи. Тому в кожній конституції
знаходить відображення узгодження соціальних, економічних, політичних,
національних та інших інтересів різних верств суспільства. Поряд з тим,
аналізуючи соціально-політичний аспект зарубіжних конституцій, не можна не
враховувати і той факт, що на певних історичних етапах розвитку будь-якої країни
якісь політичні сили домінують, а інші залишаються в тіні (у стадії становлення,
розмежування тощо). Отже, конституція на момент її прийняття — це не тільки підсумок узгодження інтересів
усіх верств суспільства, а й відображення співвідношення політичних сил у
країні. У цьому полягає соціально-політична сутність будь-якої конституції. Ще
в середині XIX сторіччя таку думку першим
у науці висловив німецький вчений-соціаліст Фердінанд Лассаль. Він наголосив,
що “конституція тоді лише міцна і має значення, коли є точним відбиттям
реальних співвідношень суспільних сил”.
З розвитком суспільства і
через мінливе співвідношення політичних сил у ньому деякі конституційні
положення можуть застарівати, а інші взагалі стають неможливими для реалізації.
Таким чином, частина конституційних норм є фіктивною. Це становище характерне
для держав з авторитарним політичним режимом, але інколи трапляється і в
демократичному суспільстві. Наприклад, ст. 38
Основного Закону ФРН 1949 р. поряд з
іншими принципами виборчого права проголошує принцип рівності, а “Закон
про федеральні вибори в бундестаг” 1956
р. за редакцією 1993 р. дозволяє
відхилення у чисельності населення виборчого округу до 33%, що є серйозним порушенням принципу рівності.
У демократичних державах
більшість норм конституцій є нормами безпосередньої дії. Дана теза означає, що
конституційні норми для своєї реалізації не потребують будь-якої конкретизації
з допомогою спеціального закону чи урядового нормативного акта, вони
застосовуються безпосередньо. Так, ст. 22
Конституції Італійської Республіки говорить: “Ніхто не може бути позбавлений
своєї право- і дієздатності, свого громадянства, імені за політичними
мотивами”. У разі порушення приписів даної статті стосовно конкретного
громадянина він може звернутися до суду, посилаючись на ст. 22 Конституції Італії.
Трапляються в зарубіжних
конституціях і бланкетні норми (норми-посилання), але їх значно менше.
Наприклад, ст. 63 Конституції Французької
Республіки 1958 р. встановлює:
“Органічний закон визначає порядок організації та діяльності Конституційної
ради. процедуру, якої дотримуються в ній, і, зокрема, термін подання до неї
протестів”. Отже, Дана норма французької конституції має суто посилальний
характер.
2. Основні риси конституцій. Загальне і особливе в конституціях зарубіжних
країн
Найважливішою рисою
конституції як основного закону є вища юридична сила. Поняття основного закону
пов’язане з концепціями, сформульованими в
XVII-XVIII ст.ст. Представники тогочасної школи природного права
називали конституцію основним законом і розглядали її як первісний акт
суверенної влади та як джерело будь-якої встановленої влади.
Поняття конституції як
основного закону історично пов’язане і з теорією суспільного договору, яку
сформулював відомий французький просвітитель Жан Жак Руссо. Він розглядав
основний закон як засіб фіксації договору, на основі якого встановлюється державний
лад. Прикладом такого суспільного договору вважалася, зокрема, Конституція
Франції 1791 р., а учасниками договору — король і орган народного представництва.
Договірний характер визнавався і за деякими конституціями XIX ст.
Поняття конституції як основного
закону тісно пов’язане з теорією народного суверенітету, сформульованою у XVIII ст. Однією із засад цієї теорії була
ідея установчої влади, за якою тільки народ є суб’єктом такої влади, і саме
народові, безпосередньо або через обраних ним представників, належить право
приймати рішення про умови свого політичного існування. Таким чином,
визнавалася необхідність прийняття конституцій на референдумі або спеціально
обраним представницьким органом —
установчими зборами. З часом тлумачення установчої влади за представництвом
було поширене і на випадки прийняття конституцій парламентами, хоч іноді
зверталась увага на відмінність змісту мандатів депутатів парламенту і членів
установчих зборів. Разом з тим прихильники класичної концепції установчої
влади визнають її принципову відмінність від законодавчої влади. Остання,
будучи встановленою владою, є похідною і діє в межах компетенції, визначеної
установчою.
Наочним виявом і водночас
підтвердженням якостей конституції як основного закону є особливий порядок її
прийняття та зміни. Історично першими способами прийняття конституцій були
установчі збори (конституційна асамблея, конвент тощо) і референдум.
Установчими зборами прийнято чинну Конституцію США, першу Конституцію Франції,
чинну Конституцію Норвегії та деякі інші конституції XIX ст. На референдум виносилася більшість конституційних актів
Франції кінця XVIII — початку XIX ст. Нерідко референдуму тут передували
розробка і схвалення конституцій установчими зборами.
Ті самі способи прийняття
конституцій застосовуються і в наш час. Установчими зборами були схвалені або
прийняті чинні конституції Італії, Індії, Португалії, Болгарії, Румунії та
інших держав. Як спосіб прийняття сучасних конституцій досить широко
застосовується референдум. При цьому він звичайно виступає лише як кінцева
стадія конституційної правотворчості. Іноді, як і раніше, референдуму передує
розробка і схвалення конституції установчими зборами (Румунія). Досить часто
проект конституції розробляє спеціальна комісія, до складу якої звичайно входять
депутати парламенту (Ірландія, Данія, Іспанія), або розробку його контролює
уряд (Казахстан, Франція, Туреччина, Росія). У будь-якому випадку роль громадян,
які беруть участь у відповідних референдумах, обмежується можливістю проголосувати
«за» або «проти» пропонованого проекту.
Історія зарубіжних країн
свідчить про те, що роль референдуму як способу прийняття основного закону не
слід перебільшувати. Його значення і зміст можуть бути перекручені і навіть зведені
нанівець шляхом різних маніпуляцій правлячих кіл, активного впливу їх на масову
політичну свідомість. Немає прямої залежності між використанням процедури
референдуму і демократичністю самої конституції. Головним фактором тут виступає
розклад політичних сил у суспільстві на момент прийняття конституції,
спроможність їх відобразити і захистити відповідні інтереси.
Досить поширеним способом
прийняття конституції є введення їй законодавчим органом (парламентом) на
основі так званої кваліфікованої більшості (як правило, 2/3 загальної кількості депутатів). Так були прийняті конституції
Австрії, Фінляндії, Швеції, Японії.
Іноді парламент схвалює
спеціальну процедуру розробки і затвердження основного закону, якої сам і
дотримується. Так було прийнято чинну Конституцію Греції. У деяких випадках парламент
прямо проголошує себе установчими зборами і діє відповідним чином. Такий
порядок використовувався при прийнятті в 60-і роки XX ст. перших конституцій в більшості франкомовних країн Африки, а
також конституцій в ряді інших країн, що розвиваються.
Ще одним способом прийняття
конституції є введення її одностороннім актом глави держави. Це так звані
октроїрувані, або даровані, конституції. Вони властиві насамперед країнам з
монархічними формами правління. Проект основного закону розробляється під
контролем самого монарха (у парламентарних монархіях — під контролем уряду) без залучення представницького органу або
виборчого корпусу і ним же затверджується.
Історично октроїруваними
були конституції переважної більшості європейських держав. Октроїруваними є
конституції Бахрейну, Йорданії, Кувейту, Марокко та деяких інших держав, де
глави держав — монархи — зберігають значні владні повноваження.
Специфічним різновидом октроїруваних конституцій є перші конституції колишніх
британських колоній, даровані метрополією в момент проголошення незалежності.
Ці конституції приймались у формі акта британського монарха — наказу в таємній раді, але за своєю суттю
завжди були урядовою правотворчістю. Більшість з таких конституцій на сьогодні
скасована, проте вони зберігаються в країнах, які продовжують підтримувати
державно-правові зв’язки зі своєю колишньою метрополією (Багами, Маврикій,
Ямайка та інші).
Октроїруваними слід визнати
і конституції, прийняті керівним органом правлячої партії або «революційними
радами» та іншими подібними владними структурами, які звичайно утворюються
внаслідок військових переворотів у країнах, що розвиваються. Іноді
октроїруваний характер таких конституцій камуфлюється різними зовні
демократичними формами.
Існують і інші, комплексні
способи прийняття конституцій. Зокрема, проект чинного Основного закону ФРН був
розроблений спеціальним конституційним конвентом, до складу якого увійшли
прем’єр-міністри земель. Після цього він обговорювався у парламентській раді,
сформованій за участю окупаційної адміністрації США, Великобританії і Франції.
Членами цієї ради були також представники законодавчих органів земель — ландтагів. Кінцевою стадією конституційної
творчості було схвалення проекту Основного закону ландтагами, після чого він
набув чинності.
Значними особливостями
відрізнявся порядок прийняття чинної Конституції Австралії. Проект її був
розроблений конституційним конвентом. Делегатів на цей конвент обирало
населення колоній, на основі яких з часом були утворені штати — суб’єкти майбутньої федерації. Розроблений
проект конституції був винесений на референдум у колоніях і згодом остаточно
прийнятий британським парламентом у вигляді спеціального закону. Розглянута
процедура поєднує в собі майже всі існуючі способи прийняття конституцій.
Австралійська конституція є «народною», тобто прийнятою із застосуванням
засобів прямої і представницької демократії. Водночас тут можна знайти елементи
октроїруваної конституції.
Ще одним цікавим прикладом є
чинна Конституція Об’єднаних Арабських Еміратів (ОАЕ). Процедура її введення
виявилась у тому, що розроблений політиками і юристами проект був підписаний (і
тим самим затверджений) правителями всіх еміратів. Ця конституція має риси
міждержавного договору, що відбилося у формі державного устрою ОАЕ.
Спосіб прийняття конституції
відіграє важливу роль у визначенні основних характеристик політичного і
державного ладу конкретної країни. Певною мірою він впливає і на зміст самого
основного закону. Кожний з розглянутих способів по-різному узгоджується з
концепцією установчої влади, з принципами демократії. Наближення порядку
прийняття конституції до вимог цієї концепції є найбільш раціональним з огляду
на авторитет основного закону в суспільстві. Прийняття конституції”
установчими зборами забезпечує зв’язок між народом як джерелом державної влади
і змістом основного закону, за яким ця влада здійснюється. Саме установчі збори
сприяють встановленню більш глибоких, а головне
— усвідомлених зв’язків між волевиявленням на виборах їхнього складу і
процесом розробки та введення конституції. Це стосується і порядку зміни
конституції.
Іноді способи зміни
конституції у конкретній країні повністю збігаються із способами прийняття її,
але звичайно вони дещо відмінні. Як правило, встановлюють так звану жорстку
процедуру внесення поправок і змін до конституцій. Поняття жорсткості
конституції пов’язане з ЇЇ визначенням як основного закону. Жорсткість
конституції відбиває її правову природу як нормативного акта вищої сили. В
цьому відношенні так звані неписані, несистематизовані конституції можна визначити
як гнучкі. Вони можуть бути змінені на основі звичайної законодавчої процедури.
Залежно від конкретних
способів зміни основних законів варіюється рівень їх жорсткості. При цьому не
існує чітких критеріїв, за якими можна було б визначити ступінь жорсткості тієї
чи іншої конституції. Найменш жорсткими можна вважати ті конституції, що
змінюються парламентами одного скликання на основі кваліфікованої більшості у 2/3 голосів. Так змінюються конституції
Португалії та ФРН, а також більшості держав, що утворилися на теренах
колишнього СРСР. При цьому кваліфіковану більшість звичайно визначають від
складу парламенту.
Не можна вважати надмірно
жорсткими і конституції Австрії та Словенії. Тут поправки приймаються нижніми
палатами парламентів кваліфікованою більшістю в
2/3 кворуму (Австрія) або складу (Словенія). Крім того, кожна поправка
може бути винесена на референдум на вимогу третини членів кожної з палат або
тільки нижньої палати парламенту відповідно.
Дещо відмінною є процедура
прийняття поправок до конституцій Люксембургу і Нідерландів. Парламент, який
прийняв рішення про зміну основного закону, розпускається, а поправки формулює
і затверджує на основі кваліфікованої більшості у 2/3 його новообраний склад.
В усіх випадках процедури
прийняття конституційних поправок у парламентах суттєво відрізняються від
звичайних законодавчих процедур.
Формально більш жорсткий
характер мають конституції Греції, Білорусі, Естонії, Італії, Литви, Норвегії.
Вони передбачають повторне прийняття поправок. Так, в Італії закони, що
змінюють конституцію, приймаються кожною з палат після двох послідовних
обговорень їх з проміжком у часі не менше трьох місяців. Поправки вважаються
ухваленими при повторному голосуванні в палатах, де за них подано абсолютну
більшість голосів. Водночас передбачається можливість винесення поправок на
референдум за ініціативою п’ятої частини членів однієї з палат, або 500 тис. виборців, або п’яти обласних рад. У
Норвегії поправки до конституції приймаються голосуванням у парламенті на
основі кваліфікованої більшості від загальної кількості його членів. Пропозиція
про зміну основного закону розглядається парламентом одного скликання, а відповідне
рішення приймається наступним його складом.
Жорсткими звичайно
вважаються ті конституції, поправки до яких затверджуються на референдумі.
Такий порядок встановлений основними законами Ірландії, Іспанії, Японії та
інших держав. Спочатку парламент приймає проект поправки простою (Ірландія) або
кваліфікованою більшістю членів кожної з його палат (3/5 в Іспанії). Після цього поправка виноситься на референдум. У
Румунії до референдуму поправка має бути прийнята 2/3 членів кожної палати або 3/4
присутніх на спільному засіданні палат. У всіх цих країнах порядок зміни
конституцій відмінний від прийнятого в Австрії, Словенії та Італії: тут
конституційні референдуми мають не факультативний, а обов’язковий характер.
Однією з найбільш жорстких
вважається Конституція США. Процедура внесення поправок до основного закону тут
найповніше враховує федеративний державний устрій. Конгрес приймає поправку,
якщо за неї проголосують 2/3 членів його
палат. Після цього поправка передається на затвердження в штати і набуває
чинності лише після ратифікації законодавчими органами 3/4 штатів.
Це звичайна процедура, вона
застосовувалася майже в усіх випадках зміни Конституції США. Лише в 1933 р. двадцять перша (XXI) поправка була ратифікована не законодавчими органами штатів,
а конвентами, спеціально обраними з цієї нагоди. Такий порядок також
передбачений американським основним законом, і в цьому полягає одна з його
особливостей. Конституція США встановила кілька способів її зміни. Зокрема,
поправка може бути прийнята не федеральним конгресом, а конституційним
конвентом, який скликається на вимогу законодавчих органів 2/3 штатів. Після цього вона може бути
передана на ратифікацію законодавчих органів штатів або їх конвентів. По суті
Конституція США фіксує чотири можливих способи її зміни.
Встановлений за Конституцією
США порядок її зміни практично нічим не відрізняється від порядку прийняття основного
закону, хоч реальна практика йде по шляху використання найпростішої з
встановлених процедур введення конституційних поправок. Існування такого збігу,
а також жорсткість американської конституції в першу чергу пояснюються тим, що
її було прийнято за часів абсолютизації ідей установчої влади.
Альтернативні процедури
зміни конституцій-прийняті і в деяких інших країнах. Наприклад, у Франції
перегляд конституції здійснюється за рішенням, прийнятим обома палатами
парламенту в ідентичній редакції. Після цього питання виноситься на референдум.
Однак проект перегляду конституції не передається на референдум, якщо президент
вирішує направити його на розгляд самого парламенту, який скликається як
спеціальний конгрес. В останньому випадку проект перегляду вважається схваленим
тільки тоді, коли він одержить підтримку більшості у 3/5 тих депутатів, хто брав участь у голосуванні.
Особливістю деяких
конституцій є те, що вони встановлюють неоднакові процедури зміни щодо різних
частин та окремих положень. Прикладом може бути конституція Канади, за якою положення,
що стосуються статусу глави держави, можуть бути змінені рішенням федерального
парламенту і законодавчими органами всіх членів федерації — провінцій; положення про виборче право і
виборчу систему та деякі інші змінюються за рішенням федерального парламенту і
законодавчих органів 2/3 провінцій, в
яких мешкає не менше половини населення країни; нарешті, положення, що
стосуються окремих провінцій (зміна їхніх територій або статусу прийнятої мови),
є предметом розгляду парламенту Канади і законодавчих органів відповідних
провінцій. Усі ці рішення приймаються на основі звичайної законодавчої
процедури.
У Латвії конституція
змінюється за рішенням парламенту, прийнятим кваліфікованою більшістю голосів.
Однак найважливіші її статті, що визначають засади державного ладу, можуть бути
змінені тільки за результатами референдуму. В Литві, як і в Білорусі, зміни
конституції відбуваються шляхом повторного прийняття поправок. Разом з тим
положення основного закону про засади конституційного ладу і про порядок зміни
самої конституції можуть бути ревізовані тільки на референдумі. В Молдові
поправки до конституції приймає парламент кваліфікованою більшістю голосів.
Проте статті, де йдеться про суверенітет, незалежність і унітарний характер
держави, а також про нейтралітет як принцип зовнішньої політики, є предметом
перегляду виключно за результатами референдуму.
Більшість положень чинної
Конституції Росії може бути змінена за результатами голосування в парламенті на
основі кваліфікованої більшості у 2/3 та 3/4 загальної кількості депутатів відповідно в
нижній і верхній палатах. Прийняті у такий спосіб поправки набувають чинності
після схвалення їх органами законодавчої влади не менше 2/3 суб’єктів федерації. Проте для зміни положень щодо основ
конституційного ладу, конституційного статусу особи і порядку перегляду самого
основного закону встановлений ще більш жорсткий порядок. У випадку, коли відповідна
пропозиція буде підтримана 3/5 голосів
від загальної кількості членів обох палат парламенту, передбачено скликання
конституційних зборів, які мають або підтвердити незмінність конституції, або
розробити проект нового основного закону. Останній має бути прийнятий 2/3 голосів членів конституційних зборів або
виноситься на референдум. Тим самим альтернативою збереження найважливіших положень
чинної Конституції Росії може бути лише її повний перегляд.
Деякі конституції
розрізняють загальний перегляд їхніх текстів і часткові зміни (Австрія,
Іспанія, Португалія, Швейцарія). Звичайно встановлюється більш жорсткий порядок
повної ревізії основних законів. Іноді припускається можливість повторного
перегляду (Португалія) або часткових змін тих самих положень конституції
(Греція) лише по закінченні встановленого строку. В названих країнах цей строк
дорівнює п’яти рокам.
У Киргизстані, Литві й
Узбекистані в основних законах передбачено, що неприйнята конституційна
поправка може бути повторно внесена на розгляд парламенту не раніше, ніж через
рік після невдалої спроби. У Білорусі парламент не має права змінювати
конституцію в останні шість місяців строку своїх повноважень.
Існують конституції, окремі
положення яких визнаються незмінними. «Республіканська форма правління не може
бути предметом перегляду», — записано в
ст. 89 Конституції Франції. Аналогічне
положення міститься в Конституції Італії (ст.
139). Положення подібного характеру можна знайти в конституціях Казахстану,
Греції й Португалії.
Відомі конституції, що
проголошують власну незмінність у цілому. Це, зокрема. Конституція Мексики, яка
номінальне не втрачає силу навіть тоді, коли її дія «порушена повстанням». Усе
поновлюється з того моменту, коли «народ знайде свободу» (ст. 136).
В основних законах багатьох
держав зроблено застереження щодо неприпустимості зміни їх під час оголошеного
надзвичайного або воєнного стану. В Конституції Чехії записано, що будь-яка
зміна основ демократичної правової держави є неприпустимою (ст. 9). Про неприпустимість конституційних змін
щодо можливого скасування основних прав і свобод громадян та їх гарантій йдеться
у ст. 142 Конституції Молдови.
Взагалі більшу або меншу
жорсткість тієї чи іншої конституції, не кажучи вже про положення щодо їх
незмінності, не слід сприймати як вихідну ознаку. Ступінь жорсткості конкретної
конституції не впливає на її юридичну силу. Жорсткість основного закону лише
визначає юридичні можливості його зміни і певною мірою впливає на зміст і
стабільність відповідного регулювання. Це підтверджує і той факт, що існують
конституції, які практично перебувають у стані постійної зміни. Такою, зокрема,
є чинна Конституція Індії. За 1950—1990
рр. до неї було внесено близько 400
поправок. Докорінно реформований зміст конституцій таких європейських держав,
як Бельгія та Нідерланди. При цьому значення внесених змін настільки істотне,
що може йтися про нові конституції.
Жорсткість конституцій не є
перешкодою для їх скасування або за певних умов і до нехтування ними. Усе
залежить від динамізму і змісту суспільного розвитку тієї чи іншої країни. Так,
за весь період нової історії Франції в цій країні було прийнято 16 конституцій і актів конституційного
характеру. У країнах Азії, Африки і Латинської Америки конституції звичайно
ставали одними з перших жертв військових заколотів і державних переворотів.
Починаючи з другої чверті XIX ст., у країнах
Латинської Америки загалом було прийнято і потім скасовано близько 150 основних законів. Політична історія
окремих з цих країн налічує понад 20 конституцій
(Болівія, Венесуела, Гаїті). У багатьох країнах Африки, що здобули незалежність
у другій половині XX ст., за цей час
змінилося по три або чотири конституції.
Зазначене вище підтверджує
тезу про те, що жорсткість конституцій є суто юридичною ознакою і їй не слід
надавати абсолютного значення. Можливості і ймовірності конституційних змін у першу
чергу визначаються економічними і політичними факторами розвитку суспільства.
Разом з тим жорсткість конституції значною мірою характеризує її як основний
закон.
Загальне і особливе в
конституціях зарубіжних країн
Вище вже йшлося про дві
тенденції в еволюції зарубіжних конституцій: їх поступальну демократизацію і
ускладнення обсягу конституційного регулювання. Тут доречно підкреслити, що ці
тенденції зачепили весь комплекс питань, які регулюються конституцією, весь її
зміст.
1. Усі сучасні зарубіжні
конституції постають, насамперед, як конституції прав і свобод людини — “конституції людини”. Уже перші
буржуазно-демократичні правові акти (“Декларація незалежності” США 1776 р. і французька “Декларація прав
людини і громадянина” 1789 р.)
приділили цій проблемі особливу увагу. Щодо конституцій, які були прийняті за
останні десятиріччя, то інституту прав і свобод людини в конституційному
матеріалі відведені не тільки статті, а й спеціальні глави та розділи (див.:
гл. III “Права і обов’язки
народу” Конституції Японії 1947 р.,
ч. І “Про основні права і обов’язки” Конституції Іспанії 1978 р. та ін.).
Безпосереднє розширення прав
і свобод виявилося в закріпленні багатьма зарубіжними конституціями права
людини на охорону навколишнього середовища, одержання інформації, раціональне
використання природних багатств і ресурсів країни, свободу наукової діяльності
тощо. За рівнем прав і свобод людини, закріпленим у конституції, можна робити
висновок про демократичний і гуманістичний характер держави і суспільства. У
цьому ж контексті слід розглядати й установлення при парламентах
Великобританії, Франції, Іспанії, Австрії, Німеччини, Росії і багатьох інших
держав посади уповноваженого з прав людини (омбудсмена).
2. Зарубіжні конституції
закріплюють основи суспільного ладу, що проявляються у проголошенні плюралізму
форм власності, недоторканності інституту приватної власності, визнанні за
державою регулюючої ролі в економічному житті і т. ін. (докладніше про це
йтиметься у главі “Конституційно-правові основи суспільного ладу”).
3. Значну частину
конституційного матеріалу відведено визначенню форми правління (республіка,
монархія) і форми державного устрою (унітаризм, федералізм). Еволюція
конституцій з питання взаємовідносин вищих, державних органів полягає в
закріпленні тенденції до посилення виконавчої влади за рахунок обмеження
повноважень парламенту. Зарубіжними авторами вона сформульована як тенденція
“від парламентаризму до міністеріалізму”. Її конституційне підтвердження,
без сумніву, тягне за собою порушення принципу поділу влади і простежується в
конституціях Франції, Німеччини, Росії, деяких інших країн. Про конкретні
прояви даної тенденції свідчать норми конституцій, які встановлюють делеговане
законодавство (ст. 38 Конституції
Французької Республіки, ст. 82 Конституції
Іспанії), конструктивний вотум (ст. 67
Основного Закону ФРН), надання виконавчій владі права на введення надзвичайного
стану (ст. 16 Конституції Французької
Республіки) тощо.
4. Особливістю конституцій,
прийнятих у повоєнний період, стало регулювання інституту конституційного
контролю (нагляду). Вперше цей інститут був створений у США (1802 р.) і тривалий час функціонував лише в
деяких країнах — Бразилії, Норвегії,
Греції. Після другої світової війни він став обов’язковим атрибутом усіх
демократичних держав — Франції, Італії, Німеччини,
Японії, Польщі, Росії та ін. Особливість європейської моделі цього інституту
полягає в тому, що конституційний контроль покладено не на звичайні суди (США.
Японія), а на спеціально створені органи —
Конституційну раду у Франції, Конституційний Суд в Італії, Федеральний
конституційний суд у Німеччині тощо. За умов усе зростаючої кількості
правових норм, розвитку делегованого законодавства ризик їх суперечності та
неконституційності постійно зростає. Усе це робить конституційну регламентацію
даного інституту актуальною й доцільною. Крім того, розповсюдження інституту
конституційного контролю свідчить про зростання значущості самої конституції.
5. Демократичною новелою
конституційного розвитку зарубіжних країн після другої світової війни стало
регулювання низки проблем з міжнародних відносин. Це виявилося, по-перше, у закріпленні
миролюбного зовнішньополітичного курсу (ст. II
Конституції Італійської Республіки 1947
р., ст. 1 Конституції Індії 1950 р., ст. 2 Конституції Греції 1975 р.); по-друге, у визнанні демократичних принципів
міжнародного права (ст. 27 Конституції
Республіки Болгарії 1991 р.); по-третє, у
закріпленні примату міжнародного права у відношенні до внутрішнього права (ст. 10 Конституції Італійської Республіки);
по-четверте, у визначенні повноважень органів держави щодо укладення, ратифікації та
денонсації міжнародних договорів (статті 93—96
Конституції Іспанії 1978 р.). У світлі
розгляду різних напрямів регулювання зарубіжними конституціями питань з
міжнародних відносин на особливу увагу заслуговує ст. 9 Конституції Японії 1947 р.
У ній не тільки проголошується відмова японського народу “від війни як
суверенного права нації”, а і йдеться про роззброєння країни, зокрема: “… ніколи наперед не створюватимуться
сухопутні, морські та військово-повітряні сили, так само, як і інші засоби
війни. Право на ведення державою війни не визнається”. Дане положення
конституції значно вплинуло на подальший економічний розвиток країни. Японія,
заощадивши на гонці озброєнь, здобула можливість за короткий час здійснити
стрибок від напівфеодальної країни до сучасної держави з високорозвиненою економікою.
3. Класифікація
конституцій
Під формою конституції розуміється спосіб організації та відбиття конституційних норм. Конституція
може складатися з одного нормативного акта. Якщо Основний Закон являє собою
єдиний писаний акт, який регулює всі головні питання конституційного характеру,
він є кодифікованою конституцією. Такими є конституції США, Німеччини,
Іспанії, Японії, Болгарії, Китаю, Куби та ін. Якщо питання конституційного
характеру регулюються кількома актами, така конституція належить до розряду
некодифікованих. За приклад може правити Конституція Фінляндії, яка складалася
з чотирьох нормативних актів: “Форми правління Фінляндії” 1919 р., “Акта про Едускунт”
(парламент) 1928 р., “Акта про право
парламенту контролювати законність діяльності Державної ради (уряд) і канцлера
юстиції” 1922 р., “Акта про
державний суд” 1922 р. Усі
перераховані акти мали вищу юридичну силу. З 1999 р. у Фінляндії діє єдина,
кодифікована конституція. Некодифіковані конституції діють у Великій Британії,
Швеції, Ізраїлі та інших державах.
Говорити про структуру
конституції можна лише тоді, коли це стосується кодифікованих конституцій.
Умовно в них виділяють преамбулу, основну та заключну частини, перехідні й додаткові
положення.
Преамбула — це вступна частина конституції. У ній,
звичайно, викладені завдання, які стоять перед країною, історичні умови
прийняття конституції, проголошуються основні принципи, покладені в основу конституційного
матеріалу, інколи декларуються права і свободи. Преамбула може бути надзвичайно
короткою (Конституція Республіки Вірменії 1995
р.), великою (Конституція Японії 1947
р.) або ж відсутньою зовсім (Конституція Греції
1975 р.). Усі преамбули мають ідеологічну спрямованість, містять
ідеологічні настанови. Загальновизнано, що положення преамбули не є правовими
нормами, за винятком тих, які проголошують права і свободи.
Основна частина конституції
закріплює права і свободи громадян, основи суспільного ладу, організацію влади,
управління і суду згідно з принципом поділу влади, а також організацію території
держави.
У заключних, перехідних і
додаткових положеннях встановлюється порядок набрання конституцією чинності,
визначаються терміни видання законів, до яких відсилає конституція (органічні
закони), містяться норми тлумачення, зазначаються винятки із загальних правил
тощо.
4. Підготовка, прийняття, зміна і скасування
конституції
Більшість із діючих
зарубіжних конституцій розвинутих держав було прийнято демократичним шляхом.
Одним з таких способів є підготовка і прийняття конституції установчими
зборами. Установчі збори — це виборний
орган, який створюється з єдиною метою —
підготувати і прийняти конституцію. Після виконання цього завдання збори
розпускаються. Зрозуміло, що за такої мети до установчих зборів обираються
фахівці з конституційного та інших галузей права, досвідчені політики тощо.
Конституції, прийняті установчими зборами, характеризуються професіоналізмом
підготовки та чіткістю структури і змісту; як правило, вони — найбільш демократичні. Після прийняття
установчими зборами конституція може бути винесена на референдум. У такий
спосіб були підготовлені і схвалені у ході референдуму Конституція Франції 1946 р., Конституція Італійської Республіки 1947 р. та ін.
Референдум — це інститут безпосередньої демократії; він
проводиться як
всенародне голосування з якого-небудь нагального питання державного життя або
для ухвалення конституції. Проте переоцінювати значення цього інституту не
слід. Референдум лише тоді може надати “високої якості” конституції,
коли вона була підготовлена установчими зборами або» парламентом, а потім
винесена на всенародне голосування. Якщо ж конституція розробляється келійно, в
уряді, а тим більше пристосовується до конкретного політичного лідера, в ній
чітко простежується порушення демократичних принципів і закріплюються
авторитарні способи здійснення державної влади. Під час підготовки і
проведення референдуму з приводу такої конституції велике значення надається
ідеологічному впливу на виборців. Ці референдуми проводяться, як правило, під
час гострої політичної кризи або за умов авторитарного режиму, коли свобода
вибору виборців обмежена. У кризовій політичній ситуації проходив референдум з
приводу прийняття Конституції Французької Республіки 1958 р., підготовленої “під” генерала Шарля де Голля. Демократичними
слід визнати підготовку і прийняття конституції парламентом, виборним
представницьким органом. Так, Конституція Іспанії 1978 р. була розроблена у підкомісії кортесів (парламенту), яка
складалася з представників від семи політичних партій. Конституція була
ухвалена на пленарних засіданнях парламенту, а потім — на загальнонаціональному референдумі. Парламентом була підготовлена
і прийнята нині діюча Конституція Японії 1947
р.
Не можна залишити без уваги
так звані октроїрувані конституції і октроїрування як спосіб їх прийняття
(франц. — дарування, надання).
Октроїрувана конституція — це
конституція, подарована монархом народу країни. Така конституція розробляється
у вузькому оточенні близьких монархові осіб і являє собою підсумок компромісу
між монархом і підприємницькими верствами суспільства.
Октроїрувані конституції
були поширені в XIX ст. Класичним
прикладом октроїруваної конституції слід визнати Конституцію Японії 1889 р. (Конституція Мейдзи), яка юридичне
оформила союз між монархією, вищою бюрократією, поміщиками та великою
буржуазією країни. За наших часів існує лише кілька країн, в яких діють
октроїрувані конституції, — це країни, де
зберігається дуалістична монархія як форма правління, наприклад Йорданія
(Конституція 1952 р.) і Непал
(Конституція 1990 р.). В обох країнах
влада монарха залишається дуже сильною і впливовою, але все ж таки обмеженою
конституцією.
У зв’язку зі змінами в
суспільному житті, мінливим співвідношенням політичних сил у країнах
конституції потребують поправок і доповнень або ж постає питання про прийняття
нових конституцій. З точки зору можливостей внесення поправок, доповнень і
змін до конституцій їх можна розподілити на дві групи. Одну складають так звані
“гнучкі” конституції, другу —
“жорсткі”. Гнучкі конституції змінюються і доповнюються у такий
спосіб, як і звичайні закони. Кожний наступний закон, який містить
конституційну норму, змінює або доповнює попередній, а прийняття іншого закону
відбувається у тій послідовності, що й для попереднього. У такий спосіб
змінюються і доповнюються всі некодифіковані конституції (Великобританії, Ізраїлю
та ін.).
Для жорстких конституцій
встановлено особливий, дуже складний порядок внесення доповнень, змін і
поправок. Звичайно він закріплюється у тексті конституції, а сама жорсткість
покликана забезпечити авторитет основного закону і стабільність конституційного
ладу. Щодо суб’єктів права ініціативи конституційного перегляду статей або
розділів, то вони, як правило, такі самі, як і в звичайному законодавчому
процесі. До розряду жорстких належать усі кодифіковані конституції (див..
наприклад, ст. V Конституції США, ст. 89 Конституції Французької Республіки, ст. 138 Конституції Італійської Республіки, ст. 96 Конституції Японії).
У багатьох основних законах
зазначено, які конституційні положення не можуть підлягати перегляду: це
статті, що закріплюють республіканську форму правління, особисті права і свободи
громадян, принцип поділу, влади тощо (ст. 110
Конституції Греції 1975 р., ст. 89 Конституції Французької Республіки 1958 р. та ін.).
5. Інші джерела конституційного
права: конституційні, органічні й надзвичайні (спеціальні ) закони, регламенти,
судовий прецедент, конституційно-правовий звичай тощо
Джерела конституційного права
різноманітні й досить відмінні у різних країнах. Відмінності здебільшого
пов’язані з різними підходами до розуміння права в цілому, з існуванням різних
моделей правових систем. У країнах з так званою континентальною, або романо-германською
моделлю правових систем головними джерелами права є законодавчі акти. Історичні
витоки цієї моделі в країнах континентальної Європи — Франції, Німеччині, Іспанії та інших. Право кожної з цих країн
впливало на формування загальних характеристик вказаної моделі. Іншою моделлю є
англосаксонська, або англо-американська модель правових систем. У країнах,
право яких віднесене до цієї моделі, важливе місце серед юридичних джерел займають
судові прецеденти. Останні не характерні для країн континентальної Європи і для
тих, хто наслідував пропоновані ними зразки.
За відмінностями механізмів
нормотворення джерела конституційного права поділяють на формалізовані і
неформалізовані. Якщо у першому випадку зміст цих джерел є результатом відносно
автономного, спеціалізованого правотворчого процесу, здійснюваного державними
органами, то в другому — це не завжди
передбачуваний і узгоджуваний підсумок практичної діяльності таких органів.
До формалізованих джерел
конституційного права належать конституція, різновиди законів, окремі акти
глави держави й уряду, парламентські регламенти і судові прецеденти. Неформалізовані
джерела — це передусім конституційні
звичаї та конституційні угоди.
Особливості галузі
конституційного права виявляються в його джерелах.
Важливим джерелом
конституційного права, крім конституції, виступають конституційні закони. Поняття конституційного закону має кілька значень.
По-перше, в юридичній теорії
багатьох країн конституційними законами називають закони, які вносять поправки
і доповнення до конституцій. Звичайно вони, будучи прийнятими, інтегруються з
конституційним текстом, інколи існують формально поза рамками цього тексту,
виступаючи у ролі доповнення (США). Однак завжди поправки до конституції і сама
конституція розглядаються як змістовне ціле. За своєю юридичною силою поправки
не відрізняються від основного закону.
По-друге, конституційними
законами офіційно називають складові частини конституцій деяких країн, які не
являють собою єдиний нормативний акт вищої юридичної сили, а становлять певну
сукупність таких актів. Наприклад, Конституція Швеції включає три конституційні
закони — Форму правління та Акт про свободу
друку, прийняті у 1974 р., а також Акт
про престолонаслідування 1810 р. Раніше
до конституційних законів належав і Акт про риксдаг (парламент), але новий
такий акт, прийнятий у тому ж 1974 р.,
зайняв проміжне положення між конституційними і звичайними законами. Частина
його положень може бути змінена у порядку, що застосовується до конституційних
законів, частина — на основі звичайної законодавчої
процедури,
Конституцію Фінляндії
становлять чотири акти відповідного характеру, введені у різні роки: Форма
правління 1919 р. (цим же роком звичайно
позначається і сама конституція країни), Акт про парламент 1928 р. і два акти щодо організації виконавчої
та судової влади, прийняті у 1922 році.
В Австрії поняття
конституції звичайно ототожнюється з Конституційним законом 1920 р., який регламентує питання державного
устрою. Однак він не вичерпує змісту конституційного регулювання в цій країні.
Офіційно конституційними законами також визнані Конституційний закон про
нейтралітет 1955 р. та деякі інші акти,
прийняті у попередні роки, зокрема ще за часів існування Австро-Угорської
імперії. Серед них насамперед слід назвати Основний закон держави про загальні
права громадян і земель 1867 р., Закон
про захист свободи особи 1862 р. і датований
тим самим роком Закон про охорону недоторканності житла.
Особливістю законотворчості
в Австрії є й те, що її результатом може бути прийняття окремих положень звичайних
законів, спеціально позначених як конституційні положення. Конституційні закони
і конституційні положення звичайних законів приймають за однаковою процедурою,
яка має відносно жорсткий характер. Прикладом звичайного закону, що містить
конституційні положення, є Закон 1975 р.
про політичні партії.
У Польщі назву
конституційного офіційно має Закон про взаємовідносини законодавчої і
виконавчої влад і про місцеве самоврядування, чинний з 1992 року. Він замінив конституцію, номінальне датовану 1952 р., водночас залишивши у силі її окремі
розділи і статті.
У цілому подібна картина
спостерігається і в деяких інших країнах. У Канаді поняття конституції
асоціюється з сукупністю актів, частина з яких прямо названа конституційними
законами, а решта є такими за своїм характером. Ці акти прийняті в 1867—1982 рр., причому більшість їх введена
парламентом колишньої метрополії або октроїрувана британським монархом.
Нарешті, по-третє, в
юридичній теорії і практиці окремих країн, крім конституційних законів, що
замінюють основний закон, виділяють і інші конституційні закони. Останні не є
частиною основного закону і пов’язані з ним лише за змістом. Так, в Італії
конституційними офіційно визнаються закони, що змінюють саму конституцію,
закони, що ухвалюють статути областей спеціальної автономії, змінюють територію
областей, закони, що регулюють діяльність конституційного суду. В конституції
цієї Країни також передбачено введення конституційних законів, які розширюватимуть
коло суб’єктів законодавчої ініціативи.
Подібні конституційні закони
звичайно приймаються в тому самому порядку, що й поправки до конституції,
обов’язково кваліфікованою більшістю складу парламенту. В Угорщині основний
закон припускає прийняття, крім конституційних і звичайних законів, «проміжних»
законодавчих актів. Останні приймаються за рішенням кваліфікованої більшості не
складу парламенту, а кворуму. До таких актів віднесені закони про надзвичайній
стан, про статус депутата парламенту, про конституційний суд тощо.
Дещо по-іншому визначається
поняття конституційних законів у деяких країнах, основні закони в яких були
прийняті на початку 90-х років. У Литві для прийняття конституційних законів потрібна
абсолютна більшість голосів, а для їх зміни —
кваліфікована більшість у 3/5 складу парламенту.
Перелік конституційних законів встановлюється парламентом та рішенням,
прийнятим відповідною кваліфікованою більшістю. Така характеристика
конституційних законів є близькою до поняття органічних законів, відомого
державно-правовій теорії і практиці ряду країн.
Свої особливості має поняття
конституційних законів, визначене за Конституцією Росії. Так, у ст. 76 встановлено, що «федеральні закони не
можуть суперечити федеральним конституційним законам». Конституційні закони
приймаються в тому самому порядку, в якому змінюється більшість положень
конституції. Однак цей порядок, на відміну від процедури прийняття
конституційних поправок, не передбачає необхідності схвалення прийнятого акта
законодавчими органами 2/3 суб’єктів
федерації. Самі ж конституційні закони можуть бути прийняті з питань скликання
конституційних зборів, прийняття у федерацію й утворення в її складі нових
суб’єктів, зміни конституційно-правового статусу суб’єктів федерації, організації
і проведення референдумів, встановлення порядку діяльності уряду, визначення повноважень,
порядку утворення і діяльності федеральних судів, регламентації надзвичайного і
воєнного стану та з деяких інших питань.
Особливістю
конституційно-правового регулювання суспільних відносин в Росії є також те, що
тут до джерел відповідної галузі права об’єктивно віднесені так звані державно-правові договори. Серед них Федеративний договір, або Договір про
розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної
влади Російської Федерації і органами державної влади суверенних республік у
складі Російської Федерації 1992 року.
Договір не входить до складу чинної Конституції Росії і водночас має, по суті,
підпорядкований щодо неї характер: у разі невідповідності положенням
Конституції положень цього та інших подібних договорів діють положення
Конституції. Основний закон Росії передбачає можливість укладання різних
державно-правових договорів у зв’язку з федеративним державним устроєм.
Державно-правові договори відомі конституційній практиці і деяких інших країн.
Помітне місце серед джерел
конституційного права окремих країн займають органічні закони. Вони
звичайно приймаються для уточнення або доповнення положень конституції на
основі так званих бланкетних норм останньої. Такі норми лише визначають коло
питань, що мають бути врегульовані органічними законами. Так, відповідно до ст. 25 Конституції Франції, «органічний закон
встановлює тривалість повноважень кожної палати, кількість її членів, їхню
винагороду, умови обрання, принципи обираності і неприпустимості суміщень». Ст. 63 встановлює: «Органічний закон визначає
порядок організації та функціонування Конституційної ради і її процедуру».
Подібні положення займають помітне місце у Конституції Франції: ще 12 її статей передбачають прийняття органічних
законів, віднесених до сфери організації і діяльності виконавчої та судової
влади.
Відповідні положення можна
знайти і в Конституції Іспанії. Так, у ст. 81
сказано, що «органічні закони — це
закони, що стосуються основних прав і свобод, схвалюють статути про автономію,
встановлюють порядок загальних виборів, а також інші спеціально передбачені
Конституцією закони». Ст. 72 Конституції
Румунії містить перелік органічних законів з двадцяти пунктів. Статтю
аналогічного змісту та нумерації знаходимо і в Конституції Молдови. Перелік
органічних за характером законів містить ст. 104
Конституції Естонії.
По суті, органічні закони
встановлюють головні конституційно-правові інститути в цілому або їх основи.
Порядок прийняття, зміни і скасування їх дещо відрізняється від звичайного
законодавства, хоча за юридичною силою вони тотожні. У Франції органічні закони
приймаються на основі звичайної законодавчої процедури. Але в разі відсутності
згоди між палатами ці закони можуть бути прийняті нижньою палатою абсолютною
більшістю її загального складу. У будь-якому випадку органічні закони після
схвалення парламентом і до офіційного опублікування передаються до органу
конституційного контролю — конституційної
ради, яка має підтвердити їх конституційність. В Грузії, Іспанії, Португалії,
Румунії і Молдові органічні закони приймаються абсолютною більшістю складу парламенту.
Такий самий порядок встановлений і в Естонії, хоч у самій конституції назва
«органічні закони» не вживається.
Поняття органічних законів
відоме також юридичній теорії та практиці США. Але тут воно має інше значення.
У США опублікований звід законів, який є інкорпорацією федеральних законодавчих
актів. Однак інкорпорації не піддані конституція і ряд політико-правових актів,
що передували їй: Декларація незалежності 1776
р., Статті Конфедерації 1781 р. та Акт
про Північно-Західні території 1787 р.
Всі вони розміщені у розділі під назвою
«Органічні закони США».
Різновидом законодавчих
джерел конституційного права є звичайні закони. Це закони про вибори,
громадянство, про організацію та діяльність окремих органів державної влади або
їхніх структурних елементів, про надзвичайний стан тощо. Кількість і зміст
таких законів у більшості країн прямо залежать від обсягу і змісту самих
конституцій: чим детальнішим і ширшим за обсягом е власне конституційне
регулювання, тим вужча сфера відповідного законодавчого регулювання. Від інших
звичайних законів закони, віднесені до джерел конституційного права, відрізняються
лише своїм предметом. В окремих випадках джерелами конституційного права є систематизовані
закони — кодекси. За приклад може правити
Виборчий кодекс Франції 1983 р.
За умов федеративної форми
державного устрою джерелами конституційного права виступають не тільки
федеральні конституції і закони, а й конституції (там, де вони введені) і
закони суб’єктів федерацій. У Росії до таких актів віднесені не лише
конституції республік, а й так звані статути інших суб’єктів федерації, які
приймаються і регламентують питання організації та діяльності органів
державної влади на відповідних рівнях.
До джерел конституційного
права слід також віднести прийняті в окремих країнах (Іспанія, Італія,
Португалія) спеціальні нормативно-правові акти — статути автономій. Порядок прийняття цих актів має свої відмінності в
різних країнах, але у будь-якому випадку відповідні процедури ґрунтуються на
взаємодії представницького органу автономії і національного парламенту. До того
ж у юридичній теорії і практиці Італії відоме поняття законів областей — автономних одиниць, на які поділена
територія цієї унітарної держави. Відповідні акти приймаються обласними радами
(зборами) в межах їхньої компетенції. Проте державно-правове значення
переважної більшості цих актів украй обмежене.
Певне значення як джерело
конституційного права мають парламентські регламенти (статути). З їхньою
допомогою регулюються організація і діяльність палат парламенту. Як правило,
вони мають вигляд єдиного акта, що вводиться рішенням самої палати і не
потребує промульгації. У Франції регламенти палат до введення в дію обов’язково
передаються до органу конституційного контролю, який висловлюється щодо їхньої
відповідності основному закону. Звичайно для прийняття регламентів потрібна
абсолютна більшість голосів членів парламенту. В Угорщині і Словенії
регламенти приймають на основі кваліфікованої більшості у 2/3 кворуму, а в Македонії — складу парламенту.
В англомовних країнах, що
сприйняли британську конституційну модель, регламенти являють собою сукупність
постійних або тимчасових правил, прийнятих палатами парламенту або встановлених
їхніми керівними органами (спікерами).
До джерел конституційного
права окремих зарубіжних країн належать деякі акти глави держави та уряду (накази, укази, ордонанси тощо). Наприклад, у державно-правовій практиці
Франції має місце введення урядом на основі делегованих парламентом повноважень
так званих ордонансів, які підписуються президентом і мають силу законів. Серед
них були акти з питань виборчої системи, статусу депутатів парламенту,
організації та діяльності державних органів тощо.
У Великобританії певне конституційно-правове
значення мають акти, прийняті на підставі так званої королівської прерогативи,
тобто формально за власними правомочностями монарха. Формою таких актів
звичайно є накази короля (королеви) в таємній раді. Реально ж вони є правотворчістю
уряду. На основі деяких з них вирішувались питання визначення територіальної
юрисдикції, введення конституцій колишніх колоній та інші питання зі сфери
конституційно-правового регулювання.
У переважній більшості країн
акти виконавчої влади не посідають помітного місця серед джерел конституційного
права, що передусім зумовлене предметом цієї галузі і характером конституційно-правового
регулювання.
Формалізованим джерелом
конституційного права у країнах, право яких належить до англосаксонської
моделі, є судові прецеденти. Судові прецеденти — це рішення вищих судів у конкретних справах, які мають
обов’язкове юридичне значення для нижчих або рівних за рангом судових установ
при розгляді ними аналогічних або подібних справ. В англомовних країнах судові
прецеденти разом з основними законами та законодавством є головними джерелами
конституційного права.
До конституційно-правових
положень, встановлених судовими прецедентами, належать норми, які визначають
реалізацію прав і свобод, засоби судового захисту та деякі інші моменти щодо
основ правового статусу особи. Судові прецеденти як джерела конституційного
права містять також норми, що встановлюють принципи судоустрою і судочинства. В
окремих країнах (Великобританія) вони визначають умови здійснення повноважень
уряду, його взаємовідносини з парламентом тощо.
Судові прецеденти мають два
смислових різновиди: а) прецеденти, в яких сформульовані норми так званого
загального права і які історично становлять першооснову прецедентного права — сукупності всіх діючих судових прецедентів;
б) прецеденти, пов’язані з тлумаченням конституції і відповідного
законодавства.
Водночас слід зауважити, що
в усіх країнах, де прийнята відповідна форма права, правило обов’язковості
судового прецеденту не вважається абсолютним. У США судді орієнтуються насамперед
на приписи конституції, а не на власні прецеденти щодо й тлумачення. При цьому
відхід від правила обов’язковості судового прецеденту може відбуватись і без
будь-яких змін існуючих норм, вироблених судовою практикою, що означає
збереження за цими нормами їхнього юридичного значення та чинності, і в разі
потреби суд може звертатися до них у майбутньому. Іноді використовується інша
практика, що полягає у скасуванні прецедентів шляхом прийняття поправок до
основного закону. Застосування такого порядку наочно свідчить про значення
прецедентів як джерела конституційного права. За всю історію США відомо чотири
конституційні поправки такого характеру, останню, позначену як XXVI, прийнято в 1971 році.
Характеризуючи судовий
прецедент, слід також вказати на особливості його взаємодії з законодавством.
Прецедент підпорядкований закону: останній, безумовно, може його відмінити.
Однак цим не вичерпуються їхні взаємовідносини. Взаємодія закону і судового
прецеденту відбувається на складній основі. Вони нерідко доповнюють один
одного, що виявляється в тлумаченні суддями законодавства, коли виникають
розбіжності між намірами законодавців, втіленими в акті парламенту, і поглядами
суддів, відображеними у відповідних прецедентах. Усунути розбіжності спроможний
лише новий закон, який скасує суперечливі прецеденти.
Розглянемо ще один аспект
характеристики судових прецедентів, які в сукупності нерідко визначаються як
прецедентне право, або «право, створене судами». Прецедентне право часто
сприймається як синонім загального права. Інколи загальне право ототожнюється з
поняттям права в цілому, з правовою системою тієї чи іншої англомовної країни.
Якщо виходити з досить поширеного визначення загального права як сукупності
норм і принципів, що мають звичаєву першооснову, склалися історично і
сформульовані в судових рішеннях, то його зв’язок з прецедент-ним правом слід
визнати подібним до співвідношення змісту і форми.
Оцінка судових прецедентів
як формалізованого джерела конституційного права передусім пов’язана з тим, що
вони є рішенням вищих судів, які завжди здійснювали письмове судочинство. Ці
рішення в авторитетній формі викладаються в судових звітах і таким чином
набувають фіксованої, писаної форми.
До цього слід додати, що в
країнах, право яких віднесене до континентальної моделі правових систем,
поняття прецеденту як джерела конституційного права іноді має інше значення. В
більшості з цих країн існують органи конституційної юстиції (конституційні
суди), які суттєво впливають на правотворчість, приймаючи рішення щодо
відповідності окремих законів положенням конституції і навіть тлумачення самої
конституції. І хоча за цими рішеннями далеко не в усіх країнах визнається
юридична сила, практичне значення їх не слід недооцінювати.
Другу групу джерел
конституційного права становлять неформалізовані джерела — різні нормативні форми, що за своєю природою є звичаями. Слід
розрізняти звичаї як форми юридичні (правові звичаї) і неюридичні (норми,
встановлені на основі однакової практики політичного змісту). Якщо законотворчість — це створення конкретних нормативних актів,
то правовий звичай є результатом досить абстрактної суспільної практики, в якій
неможливо розмежувати нормотворчий процес та його результат.
Правові звичаї мають таку
саму юридичну силу, як і законодавство та судові прецеденти, але, на відміну
від законів і судових прецедентів, які мають офіційну писану форму, звичаї
такої форми не мають. Об’єктивно у процесі систематизації права звичаї
замінюються на інші, формалізовані джерела, хоча така ситуація нетипова для
галузі конституційного права.
Роль звичаїв у
конституційно-правовому регулюванні залежить від історичних і національних
особливостей системи права тієї чи іншої країни. Юридичний звичай виступає як джерело конституційного права здебільшого в англомовних країнах.
Звичаєво-правові норми пов’язані з функціонуванням важливих об’єктів конституційного
регулювання. Дія їх поширюється на законодавчу і виконавчу владу. У
Великобританії до звичаєво-правових належать норми, що визначають зміст королівської
прерогативи — сукупності правомочностей,
які формально належать монархові, але в основному реалізуються урядом. Правові
звичаї регламентують деякі питання роботи парламенту. Аналогічну природу мають
норми, які формулюють прийнятий у цій країні конституційний принцип
парламентського верховенства та деякі інші.
Інакше слід оцінювати
нормативну природу різноманітних правил звичаєвого характеру, що складаються в
практиці тих чи інших державних органів. Таких правил багато, певна частина з
них стосується об’єктів конституційного права. Наприклад, відповідні правила
регламентують питання організації і діяльності парламентських структур у
зв’язку з участю в їх роботі політичних партій. Ці правила являють собою
політичні звичаї, які є неформалізованими і водночас не мають юридичного
значення. Державні органи, які створюють політичні звичаї, не визнають їх
юридичне обов’язковими, хоч і виконують встановлені в них вимоги.
Використання політичних
звичаїв як одного із засобів регулювання державно-політичних відносин
владарювання має місце в усіх без винятку зарубіжних країнах. Це насамперед
зумовлено специфікою конституційного права, особливостями розвитку політичної
системи і наявністю певних суспільно-політичних потреб. Не існує ніякого
протиріччя в тому, що, з одного боку, політичні звичаї не мають юридичної сили,
а з іншого — використовуються як засіб
регулювання державно-політичних відносин владарювання. Ці відносини є предметом
конституційного права усіх країн, вони мають ширше коло, ніж сфера
регламентуючої дії норм галузі. Це вимагає застосування неюридичних засобів
відповідного регулювання. Загалом політичні звичаї слід оцінювати як джерело
фактичної, а не юридичної конституції. Водночас вони є джерелом неписаних,
несистематизованих конституцій.
Така оцінка повністю віднесена
і до так званих конституційних угод. Вони сприймаються як засіб
регулювання практично в усіх країнах англосаксонської моделі права (у США для
позначення цього засобу використовується термін «звичай»). Але їхня роль у
цьому регулюванні в різних країнах неоднакова.
Найбільше
значення конституційні угоди мають у Великобританії, де з їхньою допомогою регламентуються
найважливіші питання державного ладу. Деякі з цих угод формулюються так: монарх
повинен призначати на посаду прем’єр-міністра особу, яку підтримує більшість у
нижній палаті парламенту. Прем’єр-міністр визначає склад кабінету (уряду).
Міністри мають бути членами парламенту. Монарх здійснює свої владні
правомочності за порадою міністрів. Члени уряду несуть колективну та
індивідуальну політичну відповідальність перед парламентом (нижньою палатою). В
інших країнах більшість відповідних положень можна знайти в текстах основних
законів.
Аналізуючи природу норм
конституційних угод, треба мати на увазі те, що вони також не є юридичне
обов’язковими. Волевиявлення з приводу створення цих норм не передбачає надання
їм такого характеру. Процес нормотворення у праві і в сфері конституційних угод
має різне призначення. Норми, що становлять зміст конституційних угод, — суто політичні. Проте така їх характеристика
є занадто широкою, оскільки охоплює розмаїття правил поведінки, що регулюють
відносини в межах усієї політичної системи та окремих її елементів. Та оскільки
далеко не всі політичні норми безпосередньо стосуються здійснення державної
влади, норми конституційних угод треба віднести до державно-політичних норм.
Проте існують і інші неюридичні норми, пов’язані з організацією і
функціонуванням державної влади. Вони не мають безпосередньо політичного
характеру (наприклад, деякі норми, що регулюють відносини у сфері державного
управління). На відміну від них норми конституційних угод слід визначити як
державно-політичні норми конституційного значення.