Правові засади свободи, безпеки та юстиції Європейського Союзу

Тема 3: Правоохоронне та безпекове співробітництво
в Європейському Союзі

1. Правові засади
свободи, безпеки та юстиції Європейського Союзу

Одним із пріоритетних напрямів діяльності Європейського Союзу вважається поступове
формування простору свободи, безпеки та юстиції (ПСБЮ). Створення такого
простору є складним завданням, адже він має внутрішній і зовнішній аспекти й потребує
гармонійного розвитку всіх трьох складових:

1. свободи;
2. безпеки;
3. юстиції.

Створення ПСБЮ як самостійного напряму діяльності ЄС почалося після набуття
чинності Маастрихтським договором про Європейський Союз 1993 року. Від самого початку
свого формування ПСБЮ був тісно пов’язаний зі співпрацею держав-учасниць у сфері
юстиції і внутрішніх справ (СЮВС), яка становила третю опору ЄС.

Після підписання Амстердамських договорів ПСБЮ опинився в межах двох опор –
першої (економічне та соціальне співробітництво; розділ ІV Договору про заснування
Європейського співтовариства – ДЗЄС) і третьої (внутрішні справи й правосуддя; розділ
VІ Договору про Європейський Союз).

Лісабонські договори про Європейський Союз (ДЄС) і функціонування Європейського
Союзу (ДФЄС) передбачають ліквідацію трьох опор і включення ПСБЮ до розділу V ДФЄС.

Важливими імпульсами для створення і розвитку ПСБЮ стали рішення Європейської
Ради в м. Тампере (Фінляндія) (1999 р.), м. Фейре (Португалія) (2000 р.), м. Копенгагені
(Данія) (2004 р.) і Стокгольмі (столиця Швеції) (2009 р.).

У статті 67 ДФЄС (Договір про функціонування ЄС) зазначено, що Союз створює
простір свободи, безпеки та юстиції за повної поваги до основних прав і різних правових
систем, традицій держав-учасниць.

Хоча всі компоненти простору взаємопов’язані, кожен із них має свої цілі і зміст.

Свобода означає свободу руху, підсилену
гарантуванням прав людини.

Безпека передбачає безпечні умови
життя.

Юстиція має гарантувати полегшення
доступу до правосуддя.

ПСБЮ охоплює спеціальні сфери правового регулювання, які стосуються:

• прикордонного контролю;
• надання притулку;
• імміграції;
• гарантування високого рівня безпеки громадян ЄС;
• співпраці судів із цивільних та кримінальних справ;
• співробітництва поліцейських органів;
• полегшення доступу до правосуддя.

Кожна зі сфер, охоплених ПСБЮ, має свої особливості правового регулювання.

Правові засади для функціонування ПСБЮ визначені в Розділі V ДФЄС, а також в
окремих статтях, що містяться в інших розділах і стосуються насамперед зовнішньої
складової ПСБЮ (ст. 21 ДЄС, ст. 216 ДФЄС тощо).

Компетенція ЄС у сфері ПСБЮ поділяється
на зовнішню і внутрішню.

У свою чергу, обидва види повноважень можуть бути чітко визначеними і дорозумілими
(ст. 77.3 ДФЄС). Сама ж сфера ПСБЮ віднесена до спільної компетенції Союзу і держав-учасниць
(ст. 4 ДФЄС).

Організаційно-правовий механізм регулювання
ПСБЮ складається з інститутів, органів, установ і агенцій. Усі
вони наділені відповідними повноваженнями для ухвалення різних видів актів. Низка
установ і агенцій може укладати міжнародні договори з третіми країнами і міжнародними
організаціями (Європол, Фронтекс (Frontex (фр. Fronti res extérieures, повн. Європейське агентство
з охорони зовнішніх кордонів країн-учасниць Європейського Союзу)).

Європейська Рада відповідає за визначення стратегічних орієнтирів щодо підготовки
програм законодавчої і поточної діяльності в сфері ПСБЮ (ст. 68 ДФЄС).

Європейська Рада здійснює і законодавчу діяльність. Вона визначає порядок оцінювання
втілення в життя політики Союзу в цій сфері (ст. 70 ДФЄС), що її провадять держави-учасниці
спільно з Комісією; уживає заходів задля забезпечення адміністративної співпраці
компетентних служб держав-учасниць у сфері ПСБЮ, а також співпраці цих служб із
Комісією (ст. 74 ДФЄС); разом із Європейським парламентом Рада ухвалює акти, які
визначають правові основи вживання адміністративних заходів, спрямованих на боротьбу
з фінансуванням терористичної діяльності (ст. 75 ДФЄС).

Європейський парламент має законодавчі й контрольні повноваження. Зокрема, держави-учасниці
повинні інформувати Європейський парламент і національні парламенти про результати
оцінювання реалізації політики Союзу у сфері ПСБЮ (ст. 70 ДФЄС).

Певні повноваження в межах ПСБЮ має і Суд ЄС. Вони стосуються забезпечення виконання
державами-учасницями їхніх зобов’язань у цій сфері.

У кожній галузі співпраці, які входять до ПСБЮ, повноваження інститутів, органів,
установ і агенцій Союзу отримують додаткову конкретизацію.

Для реалізації положень ПСБЮ використовуються різні правові інструменти. Це
можуть бути регламенти, директиви, рішення, міжнародні угоди. Такі інструменти застосовуються
на підставі базових положень і цілей установчих договорів.

Головними складовими простору свободи є усунення контролю щодо осіб на внутрішніх
кордонах і спільна політика з питань контролю за зовнішнім кордоном ЄС, надання
притулку, імміграції (ст. 67.2 ДФЄС).

Євросоюз поступово уніфікує правила і норми, що стосуються здійснення контролю
на кордонах.

У 2006 році ухвалено Шенгенський кодекс щодо кордонів, який встановлює єдині
правила перетину зовнішніх і внутрішніх кордонів. Союз ухвалив і регулярно доповнює
акти, в яких визначається єдиний формат візи та встановлюється перелік країн, громадянам
яких потрібно або ж не потрібно мати візи для в’їзду на територію ЄС (Регламент
529/2001 у консолідованій версії від 19 січня 2007 р.). Регламент Європарламенту
і Європейської Ради 810/2009 запровадив Візовий кодекс ЄС. Кодекс набрав чинності
5 квітня 2010 року, визначивши процедури та умови видачі короткострокових і транзитних
аеропортних віз. Питання видачі довгострокових віз вирішують самі держави-учасниці.

При перетині зовнішніх кордонів Євросоюзу заходам контролю підлягають лише громадяни
третіх країн. Після перетину зовнішніх кордонів ЄС на законних підставах пересування
громадян третіх країн у межах ЄС здійснюється за відсутності контролю незалежно
від їх громадянства. Союз також має спільну політику стосовно документів, які необхідно
мати при собі негромадянам держав-учасниць при в’їзді до ЄС, а також умов, на яких
такі особи можуть пересуватися територією ЄС на час короткострокового перебування.

З метою забезпечення контролю і нагляду за перетином зовнішніх кордонів ЄС створюється
інтегрована система управління зовнішніми кордонами (ІСУЗК). Її запровадження було
передбачено Висновками Європейської Ради, ухваленими за результатами засідання 14–15
грудня 2001 року у м. Лекені (Бельгія). Складовою ІСУЗК є Інформаційна візова система
(ВІС), яка складається з центральної (Ц-ВІС) і національних підсистем (Н-ВІС).

Спільна політика щодо громадян третіх країн та осіб без громадянства здійснюється
також у питаннях надання притулку, забезпечення додаткового або тимчасового захисту
всім, хто його потребує. При цьому держави-учасниці мають дотримуватися принципу
не вислання. Така політика не повинна суперечити Женевській конвенції 1951 року
і Протоколу 1967 року про статус біженців, а також іншим міжнародно-правовим документам.
Крім того, Союз співпрацює у цій сфері й з третіми країнами.

Спільна імміграційна політика ЄС спрямована
на управління міграцією в цілому, запобігання незаконній міграції і торгівлі людьми.
Основними правовими інструментами її здійснення є спеціальні постанови ключових
інститутів ЄС. Їх можуть доповнювати міжнародні угоди з третіми країнами щодо реадмісії
осіб до країн походження чи країн відправлення громадян третіх країн, які не дотримуються
умов в’їзду, перебування і проживання на території держав-учасниць ЄС.

Фінансування цієї політики проводиться як ЄС та і окремими державами-учасницями
ЄС.

Для координації політики у цій сфері 2004 року була створена Європейська агенція
з управління оперативною співпрацею на зовнішніх кордонах держав-учасниць Європейського
Союзу (Фронтекс) .

Правову основу функціонування Агенції визначає Регламент Ради № 2007/2004 ЄС.
Окремі зміни до нього внесені Регламентом Європарламенту і Ради № 863/2007 ЄС. Керівна
ланка Агенції представлена виконавчим директором і очолюваним ним правлінням, до
складу якого входять представники держав Шенгенської групи. Штаб-квартира Агенції
розташована у Варшаві.

Основні завдання Фронтекс полягають у координації оперативних дій держав-учасниць
щодо охорони зовнішніх кордонів; розвитку інтегрованої моделі оцінки ризиків; наданні
допомоги державам-учасницям у підготовці персоналу національних прикордонних служб;
наданні допомоги державам-учасницям під час організації спільних операцій із депортації
нелегальних іммігрантів тощо.

У 2009 році створено стратегічний резерв (RABIT) у складі 300–500 прикордонників
й експертів держав-учасниць, які під егідою Фронтекс можуть бути задіяні під час
надання допомоги цим державам у разі виникнення складної ситуації через великий
наплив нелегальних іммігрантів. Стратегічний резерв є основою при створенні інтегрованих
загонів для охорони зовнішнього кордону Євросоюзу – Європейської прикордонної служби.

Крім того, у рамках Агенції створено Центральний реєстр наявних технічних засобів
(ЦРНТЗ) для прикордонного контролю і спостереження. До них належать судна, літаки,
вертольоти, обладнання для прикордонного контролю, мобільні радарні установки, транспортні
засоби, термокамери, мобільні детектори тощо. Ці засоби перебувають у власності
держав-учасниць, котрі тримають їх напоготові і надають на визначений період тій
із них, яка звернеться із відповідним проханням.

Безпекова складова ПСБЮ спрямована на створення умов, необхідних
для досягнення високого рівня безпеки шляхом визначення заходів із подолання злочинності,
расизму, ксенофобії; заходів щодо координації і співпраці поліцейських, судових,
інших компетентних органів; а також шляхом взаємного визнання судових рішень у кримінальних
і цивільних справах (ст. 67.3 ДФЄС).

У межах Ради також створено постійний комітет, мета якого полягає у забезпеченні
розвитку оперативної співпраці з питань внутрішньої безпеки. Він координує співробітництво
компетентних органів держав-учасниць.

Співпраця на рівні Союзу не заважає країнам-учасницям вживати власних заходів
із підтримки громадського порядку й охорони внутрішньої безпеки. Крім того, під
власну відповідальність держави-учасниці можуть запроваджувати інші форми співробітництва
між компетентними службами своїх відомств для забезпечення національної безпеки.

Компонент ПСБЮ, пов’язаний з юстицією, передбачає співпрацю
судів у цивільних справах, що базується на взаємному визнанні судових і позасудових
рішень (ст. 67.4 ДФЄС). Підставою для такої співпраці є транскордонні наслідки відповідних
рішень. Не виключається також гармонізація законодавчих і нормативних актів держав-учасниць.

Співпраця судів у цивільних справах охоплює
визнання й виконання державами-учасницями судових і позасудових рішень; транскордонне
оповіщення про судові й позасудові акти; сумісність правил, які діють на території
держав-учасниць у сфері конфлікту законів і юрисдикцій; співпрацю у сфері отримання
доказів; ефективний доступ до правосуддя; усунення перешкод для нормального застосування
процедур у цивільних справах шляхом досягнення, за потреби, сумісності цивільно-процесуальних
норм, які діють у державах-учасницях, тощо.

Співпраця судів у кримінальних справах (провадженнях)
базується на взаємному визнанні вироків і судових рішень. Вона передбачає змістове
зближення законодавчих і нормативних актів держав-учасниць. Заходи, що вживаються
у цій сфері, спрямовані на встановлення правил і процедур, які забезпечили б визнання
у Союзі будь-яких форм вироків і судових рішень; запобігання та вирішення конфліктів
юрисдикцій між державами-учасницями; співпрацю між судовими й еквівалентними органами
держав-учасниць щодо кримінального переслідування і виконання рішень.

Задля гармонізації законодавства держав-учасниць інститути Союзу ухвалюють мінімальні
правила, які стосуються взаємної допустимості доказів, прав осіб у кримінальному
процесі, прав жертв злочинних діянь тощо. Держави-учасниці можуть установлювати
й вищий рівень захисту.

Мінімальні правила ухвалюються також з метою визначення кримінальних правопорушень
і запровадження санкцій щодо особливо тяжкої злочинності у транскордонних масштабах,
яка вирізняється характером чи наслідками правопорушень або необхідністю спільної
боротьби з ними.

До такого виду злочинності належать тероризм, торгівля людьми, сексуальна експлуатація
жінок і дітей, незаконна торгівля наркотичними засобами, нелегальна торгівля зброєю,
відмивання грошей, корупція, підробка засобів платежу, злочини у сфері комп’ютерної
інформації, організована злочинна діяльність.

Формами актів, які закріплюють мінімальні
стандарти, є директиви.

Координація співпраці національних органів, що відповідають за здійснення розслідувань
і кримінальне переслідування стосовно фактів тяжкої злочинності транскордонного
характеру чи здійснення кримінального переслідування спільними зусиллями, виходячи
з операцій, які реалізуються органами держав-учасниць і Європолом, покладена на
Євроюст.

Співпраця поліцій є взаємодією поліцейських, митних та інших спеціалізованих
каральних служб держав-учасниць, спрямованою на запобігання та виявлення кримінальних
правопорушень і здійснення щодо них розслідувань. У межах цього співробітництва
інститути ЄС можуть вживати таких заходів, як збирання й обмін інформацією; підготовка
й обмін кадрами; спільні слідчі заходи щодо виявлення тяжких форм організованої
злочинності тощо. Державам-учасницям дозволяється запроваджувати посилену співпрацю
у цій сфері.

Під час створення ПСБЮ зовнішній аспект не став
самостійним напрямом діяльності Союзу і навіть не мав власних зовнішньополітичних
цілей. На практиці він був тісно пов’язаний як із реалізацією завдань, що стосуються
внутрішнього аспекту функціонування простору, так і зі втіленням окремих напрямів
зовнішньої політики ЄС. Проте у цьому співвідношенні переважав другий компонент.
Зокрема, ПСБЮ є складовою політики розширення, процесу стабілізації й асоціації
Балканських країн, Європейської політики сусідства, політики управління кризами
тощо. Він також тісно пов’язаний зі Спільною зовнішньою політикою й політикою безпеки,
Спільною політикою у сфері безпеки та оборони, стратегією європейської безпеки,
співпрацею щодо підтримки розвитку, виконанням завдань у зовнішньоекономічній і
торговельній сферах. Такий зв’язок проявляється завдяки тому, що всі перелічені
політики ЄС забезпечують політичний та інституційний контекст для розвитку зовнішніх
напрямів функціонування ПСБЮ і, тим самим, досягнення його загальних завдань. Це
стосується насамперед таких цілей ПСБЮ, як усунення контролю на внутрішніх кордонах,
спільна політика надання притулку, імміграції, зовнішніх кордонів, високий рівень
безпеки, справедливе поводження з громадянами третіх країн, доступ до правосуддя
і повага до основних прав.

Лісабонські договори також не мають за мету створення автономного вектора зовнішньої
політики для ПСБЮ. Це може означати, що діяльність Союзу в цій сфері буде спрямована
на формування відповідного простору для самого ЄС, а не на поширення ПСБЮ на треті
країни. Проте це не означає, що створення ПСБЮ може відбуватися без застосування
зовнішніх інструментів співпраці з третіми країнами та міжнародними організаціями.

ДФЄС чітко визначив зовнішню компетенцію
ЄС у сфері укладання угод про реадмісію (ст. 79.3), запровадження спільної
європейської системи надання притулку, партнерства і співпраці з третіми країнами
щодо регулювання напливу людей, які вимагають надання притулку чи додаткового/тимчасового
захисту (ст. 78). До набрання чинності ДФЄС, на основі чітко визначеної компетенції
(колишня ст. 38 Договору про заснування Європейського співтовариства), були укладені
угоди про екстрадицію та взаємодопомогу у кримінальних справах.

В інших випадках, згідно зі статтею 216.1, зовнішня діяльність у сфері ПСБЮ
базується на дорозумілій компетенції. Для її застосування визначено точний перелік
підстав і враховується практика Суду ЄС.

Дорозуміла компетенція була визнана
Судом ЄС, який у кваліфікованій думці І/2003 постановив, що в разі
закріплення в праві ЄС внутрішніх повноважень задля виконання спеціальних завдань
Союз має компетенцію перебирати на себе міжнародні зобов’язання з метою виконання
таких завдань, навіть за відсутності відповідних чітко визначених положень.

Дорозуміла компетенція ЄС широко застосовується в договірній практиці Союзу
у сфері ПСБЮ. Зокрема, включення окремих аспектів ПСБЮ до міжнародних угод Союзу
базується на компетенції, закріпленій у відповідних положеннях актів права ЄС. Прикладом
реалізації зовнішньої компетенції у сфері ПСБЮ, яка базується на внутрішньому законодавстві
ЄС, стала Угода щодо полегшення візового режиму та реадмісії з Україною 2007 року,
певні аспекти надання притулку. Іншими випадками можна вважати надання преференцій
країнам, що розвиваються, у разі дотримання ними положень конвенцій щодо боротьби
з корупцією і наркоторгівлею, положення щодо протидії тероризму Угоди про партнерство
між країнами Африки, Карибського басейну і Тихого океану, з одного боку, і ЄС і
його державами-учасницями – з другого, положення щодо юстиції і внутрішніх справ
в угодах про стабілізацію й асоціацію з Балканськими країнами.

Іще однією правовою основою для визначення дорозумілої зовнішньої компетенції
у сфері ПСБЮ вважається принцип корисності (effet utile). Він застосовується для
встановлення дорозумілих повноважень, необхідних для виконання визначених завдань.
Зокрема, завдання щодо формування ПСБЮ (ст. 61 Договору про заснування Європейського
співтовариства; тепер – ст. 67 ДФЄС) разом із повноваженнями щодо вживання заходів
у сфері імміграційної політики (ст. 63.3 Договору про заснування Європейського співтовариства;
тепер – ст. 77 ДФЄС) були використані як правова основа для укладання окремих угод
про реадмісію.

Договірна практика ЄС свідчить, що результатом реалізації визначених і дорозумілих
повноважень стало включення до міжнародних угод ЄС розділів або положень, які стосуються
ПСБЮ, приєднання до багатосторонніх конвенцій, участь у міжнародних організаціях,
що розробляють проекти відповідних документів, укладання угод про реадмісію тощо.

Органи асоціації чи співробітництва, створені відповідно до міжнародних угод
ЄС, можуть ухвалювати акти, які стосуються співпраці у сфері ПСБЮ – такі, як плани
дій.

ЄС також співпрацює з міжнародними організаціями з метою підготовки рекомендацій
щодо протидії відмиванню грошей і фінансуванню тероризму.

Окремі угоди укладають створені в межах ЄС агенції. Зокрема, у 2007 році Фронтекс
уклав робочі угоди з прикордонними службами України та деяких інших країн. Вони
передбачають обмін інформацією, створення освітніх програм, проведення спільних
операцій тощо.

Отже, започаткована Маастрихтським договором про Європейський Союз співпраця
держав-учасниць у сфері юстиції і внутрішніх справ була поширена й на формування
ПСБЮ, який має виконувати цілу низку пріоритетних завдань діяльності об’єднання,
спрямованих на створення безпечних умов для проживання громадян ЄС, контроль імміграції,
гармонізацію цивільного і кримінального законодавства та співпрацю в цій сфері з
міжнародними організаціями і третіми країнами (включно з Україною).

ПСБЮ поступово стає ще одним інструментом впливу права ЄС на правопорядки третіх
країн, які межують з організацією. Україна має спільний з об’єднанням кордон, а
тому залучення її до ПСБЮ відкриває додаткові можливості інтеграції країни до лав
Європейського Союзу.