Підзаконні акти в системі джерел аграрного права

§ 4. Підзаконні акти в системі джерел аграрного права

а)
постанови Верховної Ради України та укази Президента Ук­раїни

Постанови Верховної
Ради України та укази Президента Украї­ни в
системі права посідають проміжне місце між законами Укра­їни й актами вищих і центральних органів
виконавчої влади.

Крім
законів, Верховна Рада, відповідно до Конституції Украї­ни, приймає
постанови та інші акти (ст. 91 Конституції). До остан­ніх належать, наприклад, резолюції (ст. 87), рішення (ст. 111 Кон­ституції).

Президент
України в межах повноважень, наданих йому ст. 106 Конституції,
видає укази й розпорядження, які є обов’язковими до виконання
на території України, а також приймає відповідні рі­шення.

Особливість
постанов Верховної Ради України полягає в тому, що, не будучи законами, вони є
обов’язковими як для парламент­ських комітетів та інших органів Верховної
Ради України, так і для органів виконавчої влади й органів місцевого
самоврядування. Пос­танови Верховної Ради України, що стосуються аграрного
сектора економіки,
є джерелами аграрного права. До таких належить, зок­рема, постанова Верховної Ради РСР від 18 грудня 1990 р. “Про зе­мельну реформу”, якою всі землі України
оголошені об’єктами ре­форми. Постанова визначила основне завдання земельної
реформи: перерозподіл земель з одночасним наданням їх у довічне успадко­вуване
володіння громадянам, у постійне володіння колгоспам, рад­госпам, іншим підприємствам, установам і
організаціям, а також у користування з метою створення умов для
рівноправного розвитку різних форм господарювання
на землі, формування багатоуклданої економіки,
раціонального використання й охорони земель.

До
джерел аграрного права належить також постанова Верхов­ної
Ради України від 10 липня 1996 р. “Про порядок введення в дію Закону України
“Про особливості приватизації майна в агропро­мисловому комплексі”.
Цією постановою було затверджено пере­лік підприємств в системі АПК, які
підлягають приватизації за по­годженням із
Кабінетом Міністрів України.

Укази
й розпорядження Президента України, повноваження на видання
яких визначені Конституцією України, є обов’язковими для
виконання на території України органами виконавчої влади та органами
місцевого самоврядування, підприємствами й організа­ціями, незалежно від
форм власності, а також громадянами. Укази Президента видаються з питань, не
врегульованих законами. Вод­ночас із прийняттям Указу Президент України подає
на розгляд Верховної Ради проект
відповідного Закону. Так, 23 квітня 1997 р. видано Указ Президента України № 367/97 “Про оренду землі”, яким були врегульовані відносини, що стосуються
оренди земель­них ділянок, зокрема із земель сільськогосподарського
призначен­ня. 6 жовтня 1998 р. Верховна Рада
України ухвалила одноймен­ний Закон. Із набуттям законом чинності Указ
Президента Украї­ни перестав діяти.

До
указів Президента України з питань аграрної сфери належать: від
10 листопада 1994 р. № 666/94 “Про невідкладні заходи щодо прискорення
земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва”, від 18 січня 1995 р. № 63/95 “Про заходи щодо
ре­формування аграрних відносин”,
від 29 квітня 1998 р. № 389/98 “Про
Основні напрями розвитку агропромислового комплексу Ук­раїни”, від 3 грудня 1999 р. № 1529/99
“Про невідкладні заходи щодо
прискорення реформування аграрного сектора економіки'”, від 29
січня 2001 р. № 62/2001 “Про заходи щодо забезпечення за­хисту майнових
прав селян у процесі реформування аграрного сек­тора економіки” та ін.,
які мають нормативний характер і регулю­ють широке коло аграрних відносин, є
джерелами аграрного права, що відіграють важливу роль у реалізації аграрної
політики України.

б)
нормативні акти Кабінету Міністрів України й центральних органів
виконавчої влади України як джерела аграрного права

Зауважимо,
що за радянських часів постанови Уряду, мініс­терств і відомств були найпоширенішими джерелами
аграрного (сільськогосподарського) права. Більшість відносин у сільському
господарстві регулювались не законами, а підзаконними актами, до яких належали постанови ЦК КПРС і Ради Міністрів
СРСР, ЦК КПУ і Ради Міністрів УРСР, а також накази та інші нормативні ак­ти міністерств і відомств. Незважаючи на те, що
сільське госпо­дарство було найбільшою сферою суспільних відносин, наближе­ною до сільгоспвиробників — колгоспників і
працівників радгос­пів, нормативне регулювання аграрних відносин було
найбільш централізованим. Такі відносини регулювались переважно поста­новами ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР. Постанови
Уряду УРСР здебільшого дублювали, повторювали постанови союзного уряду.

Достатньо сказати,
що Примірний статут сільськогосгодарської артілі,
схвалений її Всесоюзним з’їздом колгоспників-ударників

17 лютого 1935 р.,
був затверджений постановою Раднаркому СРСР і ЦК ВКП (б). Примірний статут
колгоспу, прийнятий III Всесо­юзним з’їздом колгоспників, був затверджений
постановою ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР від 28 листопада 1969 р. На
союзно­му рівні було прийнято багато інших
постанов Уряду.

Після
проголошення незалежності України більшість аграрних як
і інших суспільних відносин регулюється законами. Проте і в цих
умовах не зменшується нормотворча діяльність Кабінету Мі­ністрів України як
вищого органу виконавчої влади, міністерств і відомств — як її центральних
органів.

Постановами
Кабінету Міністрів України вирішувались питан­ня, спрямовані на реалізацію
законів, якими регулюються аграрні відносини, зокрема з організації
сільськогосподарського вироб­ництва, приватизації державного майна в АГІК і землі, ціноутво­рення, оцінювання майна й землі, ліцензування,
використання сільськогосподарських
земель, сприяння розвитку фермерських господарств,
соціальної сфери на селі та ін. У цей період було прийнято такі постанови
Кабінету Міністрів України: від 16 чер­вня 1993 р. № 459 “Про
заходи щодо поліпшення насінництва сільськогосподарських
культур”; від 17 листопада 1995 р. № 916 “Про прискорення організації біржового
сільськогосподарського рин­ку”;
від 19 липня 1996 р. № 755 “Про прискорення приватизації майна в
агропромисловому комплексі та спрощення процедури її проведення”; від 23 квітня 1999 р. № 658 “Про затвердження По­ложення про порядок справляння та обліку
фіксованого сільсько­господарського податку”; від 10 грудня 2003 р.
№ 1904 “Про по­рядок використання коштів
державного бюджету, що спрямову­ються на придбання вітчизняної техніки
та обладнання для агроп­ромислового
комплексу на умовах фінансового лізингу та заходи по операціях фінансового лізингу”.

Згідно
зі ст. 117 Конституції України, Кабінет Міністрів Украї­ни в межах своєї
компетенції видає з питань агропромислового комплексу
постанови й розпорядження, які є обов’язковими для виконання і належить
до джерел аграрного права. Акти Кабінету Міністрів
України підписує Прем’єр-Міністр України.

Нормативні
акти міністерств, відомств та інших органів ви­конавчої влади належать до
відомчих актів. їх форма визначаєть­ся положенням про відповідне
міністерство чи відомство. Ними можуть бути: накази, розпорядження, постанови
(рішення) ко­легіальних органів. Положенням про міністерство (відомство), затвердженим
Кабінетом Міністрів України чи Президентом України, визначаються
юридична сила і сфера застосування норма­тивних актів. Це можуть бути
акти, що поширюються на внут­рішньогалузеві і міжгалузеві (міжвідомчі)
відносини, які стосу­ються різних сфер суспільного життя або в
яких містяться нор­ми, прийняття яких є компетенцією кількох
центральних орга­нів виконавчої влади. Галузевими (відомчими) й
міжгалузевими (міжвідомчими) актами, зокрема наказами,
можуть затверджува­тись заходи щодо виконання відповідних законів, указів Прези­дента
України, Кабінету Міністрів України, положення, прави­ла, інструкції тощо.

Міністерства й
відомства прийняли такі нормативі акти, які на­лежать до джерел аграрного
права: наказ Мінсільпроду України від 10 жовтня 1995 р. № 269 “Про
затвердження Порядку приймання, зберігання, переробки і розрахунків за молочну
сировину на да­вальницьких умовах”;
наказ Міністерства аграрної політики Укра­їни від 14 липня 2003 р. № 236
“Про затвердження Положення про умови проведення конкурсу на надання
часткової компенсації вар­тості складної сільськогосподарської техніки
вітчизняного вироб­ництва”.

До міжгалузевих
(міжвідомчих) нормативних актів, що стосу­ються аграрної сфери, належать:
положення про порядок реалізації на зовнішньому ринку сільськогосподарської
продукції, затв. нака­зом Мінсільгоспроду, Мінекономіки, МЗЕЗторгу, Держмиткому
від 18 січня 1994 р. № 37-19-1-12/314, наказ
Мінсільпроду України та Української
академії аграрних наук від 18 березня 1996 р. № 85/17 “Про затвердження Типового положення про
міжрегіональний та районний агроторговий дім”; Порядок проведення
розрахунків із постачальниками насіння сільськогосподарських рослин до дер­жавного
резервного насіннєвого фонду і користувачами, затв. на­казом Міністерства
аграрної політики України і Міністерства фі­нансів
України від 28 листопада 2003 р. № 423/645″; Порядок ви­користання коштів, передбачених у Державному бюджеті
України на програму розвитку виробництва біодизеля, затв. Наказом Мініс­терства
аграрної політики України і Міністерства фінансів України від 10 листопада 2003 р. № 398/620.

§ 5. Локальні нормативні акти

До локальних
нормативних актів як джерел аграрного права на­лежать нормативні акти територіальних громад та органш місцево­го
самоврядування місцевих державних адміністрацій, районних і обласних управлінь
сільського господарства, місцевих органів ветеринарної служби, насіннєвої
служби, земельних ресурсів, а також установчі документи з питань створення
сільськогосподарського підприємства, господарського товариства,
сільськогосподарського кооперативу, зокрема
статути, засновницькі договори, рішення зборів засновників господарського товариства, загальних зборів ко­оперативу,
внутрішні акти сільськогосподарських організацій, ко­лективні договори та інші акти.

Кожний
із названих органів виконує відповідні функції з управ­ління сільським
господарством чи його окремими галузями на ра­йонному та обласному рівнях. Вони
мають відповідні адміністра­тивні повноваження щодо вирішення організаційних та
інших спе­ціальних питань у галузі сільського господарства і правом прийма­ти нормативні акти місцевого значення.

Повноваження
територіальних громад, їх представницьких і ви­конавчих органів місцевого самоврядування визначені Законом України від 21 травня 1997 р. “Про місцеве
самоврядування в Ук­раїні”.
Формою безпосередньої участі громадян у вирішенні пи­тань місцевого значення,
зокрема аграрних, є загальні збори гро­мадян за місцем проживання (територіальної
громади). Представ­ницькими органами місцевого самоврядування, згідно зі ст. 10
За­кону “Про місцеве самоврядування в Україні”, є сільські, селищні, міські ради, які представляють відповідні
територіальні громади та здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах
функції і повнова­ження місцевого
самоврядування, визначені Конституцією, цим та іншими законами. Обласні
та районні ради є органами місцевого самоврядування,
що представляють спільні інтереси територіаль­них громад сіл, селищ,
міст у межах повноважень, визначених Конституцією
України, цим та іншими законами, а також повно­важень, переданих їм
сільськими, селищними, міськими радами. Статтею
11 Закону встановлено, що виконавчими органами сіль­ських, селищних, міських, районних у місті (у разі
їх створення) рад є їхні виконавчі
комітети, відділи, управління та інші створю­вані радами органи.

Головною
посадовою особою територіальної громади відповід­ного села (добровільного об’єднання в одну
територіальну громаду мешканців кількох сіл), селища, міста є сільський,
селищний, місь­кий голова. Сільський, селищний, міський голова очолює виконав­чий комітет відповідної ради, головує на її
засіданнях.

Згідно
зі ст. 59 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, місцеві ради
в межах своїх повноважень приймають нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради нормативно-правового ха­рактеру набирають чинності з дня їх
офіційного оприлюднення, як­що рада не встановила пізніший термін введення цих рішень у дію.

Виконавчий
комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (в разі її
створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення.
Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті,
районної обласної ради в межах своїх
повноважень видає розпорядження.

Акти органів і
посадових осіб місцевого самоврядування дово­дяться
до відома населення. Акти органів місцевого самоврядуван­ня, що мають
нормативний характер, належать до джерел права місцевого самоврядування. Ті акти місцевого самоврядування, які регулюють
аграрні відносини, належать до нормативних актів (дже­рел) аграрного права.

Закон
“Про місцеве самоврядування в Україні” не визначає прийняття
місцевими радами та їх виконавчими органами актів, що
безпосередньо стосуються сільського господарства й аграрного сектора
економіки.

Згідно
зі ст. 33 Закону, спеціально вирізняються повноваження виконавчих
органів сільських, селищних, міських рад з прийняття актів
у сфері регулювання земельних відносин та охорони навко­лишнього природного
середовища. Цілком очевидно, що більшість таких актів приймається з метою
забезпечення раціонального ви­користання земель сільськогосподарського
призначення та інших природних об’єктів.

Перелік
повноважень обласних, районних, міських, селищних, сільських
рад у галузі земельних відносин, зокрема щодо прий­няття
відповідних рішень нормативного характеру, визначено ЗК (ст.
ст. 8-12).

Локальним
джерелам аграрного права притаманні методологіч­ні підходи, характерні для комплексних актів
законодавства, в яких містяться окремі норми,
що регулюють аграрні відносини.

Так,
у рішеннях сільських, селищних, міських рад, якими зат­верджуються
програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних
адміністративних одиниць, визначаються за­ходи щодо сприяння розвитку
сільського господарства, раціональ­ного використання земель,
підвищення врожайності сільськогос­подарської продукції та її
реалізації, а також затверджуються цільо­ві місцеві програми приватизації в
АПК, містяться пункти, що сто­суються аграрної сфери. Вони належать до джерел
аграрного права і є аграрно-правовими нормами.

Окремим
джерелом аграрного права є внутрішньогосподарські локальні акти. За порядком набуття
юридичної сили В. В. Янчук розподіляє їх на
2 групи. До першої групи він відносить внутріш­ньогосподарські
нормативні акти, які набирають юридичної сили з моменту їх державної
реєстрації. До другої — акти, що набирають юридичної
сили з моменту прийняття їх найвищими органами (са­моврядування)
господарств —- загальними зборами членів підпри­ємств, акціонерів, учасників товариств з обмеженою відповідаль­ністю та членів трудового колективу орендного
підприємства та ін. До таких належать установчі документи про створення
юридичної особи, що є суб’єктом
аграрного права.

З
прийняттям 16 січня 2003 р. Цивільного кодексу України (ЦК), який
набув чинності з 1 січня 2004 р., види юридичних осіб, поря­док
їх створення, зміст установчих документів визначено відповідно до
концепції цивільних правовідносин, що грунтуються на приват­ному
праві.

Згідно
зі ст. 81 ЦК, юридичною особою є організація, створена й зареєстрована в
установленому законом порядку. Юридичні осо­би,
залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб
публічного права. Юри­дичні особи можуть створюватись у формі товариств,
установ та в інших формах,
встановлених законом.

Юридична
особа приватного права створюється на підставі затвердженого засновниками
товариства статуту або письмового засновницького договору,
підписаного всіма учасниками. Това­риство може бути засноване
однією особою, воно діє на підставі статуту, затвердженого цією
особою. Установа створюється на підставі індивідуального або спільного
установчого акта, складе­ного засновником (засновниками), юридична
особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента
України, орга­ну державної влади, органу влади АР Крим або
органу місцевого самоврядування. На юридичних осіб публічного
права у цивіль­них відносинах поширюються норми ЦК, якщо інше
не встанов­лене законом.

Щоб
визначити юридичну силу нормативних актів, прийнятих юридичною
особою, треба брати до уваги форму власності на майно, на базі якого вона
утворена. За нормами ЦК (ст. 318), суб’єктами права власності
на майно є фізичні та юридичні осо­би, держава й територіальні
громади села, селища, міста. Юри­дичні особи приватного права функціонують на
майні, що пере­дане їм у власність засновниками (учасниками),
яким воно нале­жало на праві приватної власності. Юридична
особа публічного права набуває права власності на майно,
передане їй у власність на підставах, не заборонених законом. Отже,
юридичні особи публічного права створюються за розпорядженнямконкретних ор­ганів державної влади й місцевого
самоврядування, які затверджу­ють статут юридичної особи і передають їй у власність майно дер­жавної або комунальної власності, потрібне для
забезпечення здійснення статутної
діяльності. Умови передавання майна юри­дичній особі публічного права
визначаються в статуті, а також у розпорядчому
акті відповідного органу державної влади й місце­вого самоврядування.

Наведене
засвідчує, що статути юридичних осіб та інші установ­чі
документи містять і, згідно зі ст. 88 ЦК, мають містити норми права,
якими регулюються внутрішні відносини у процесі діяль­ності юридичної особи
(товариства, установи та інших форм). Са­ме тому статут юридичної особи, засновницький
договір і розпо­рядчий акт органу державної
влади чи органу місцевого самовряду­вання
мають нормативний характер і щодо юридичних осіб, заснованих у сфері аграрного сектора економіки, є
джерелами аграрно­го права.

До
локальних джерел аграрного права належать також: розпо­рядчі (управлінські,
самоврядні акти уповноважених органів управ­ління
(самоврядування) юридичних осіб приватного права й юри­дичних осіб публічного права, що діють в аграрній
сфері й міс­тять норми, якими
регулюється господарська та інша діяльність у сфері сільськогосподарського
виробництва. Такими є, наприклад, правила внутрішнього розпорядку
сільськогосподарського коопе­ративу, колективного сільськогосподарського
підприємства, фер­мерського господарства (в якому працюють наймані працівники),
державного сільськогосподарського підприємства, сільськогоспо­дарського
акціонерного товариства тощо. Ними регулюються по­рядок та умови набуття і припинення членства,
права та обов’яз­ки членів
товариства, порядок і умови господарської діяльності, трудовий розпорядок дня,
режим праці у відповідному сезоні сільськогосподарського виробництва, оплата
сільськогосподар­ського виробництва, оплата праці, відпусток, дисциплінарної і
статутної відповідальності тощо. Сільськогосподарські юридичні особи можуть приймати й інші
внутрішньогосподарські норма­тивні
акти, наприклад, положення про структурні підрозділи під­приємства: бригаду, ферму, механізований загін,
ланку, інструкції з правил техніки
безпеки, поводження з худобою та іншими тва­ринами.

Перелічені
розпорядчі акти вважаються джерелами аграрного права за умови, якщо вони
прийняті компетентними органами юридичної особи (загальними зборами товариства,
його правлін­ням, наказом або розпорядженням керівника юридичної особи публічного
права, відповідають законам України, статуту й іншим установчим
документам юридичної особи) і мають нормативний характер.

Статут
чи інший установч ий документ про створення юридич­ної
особи належить до правов их норм санкціонованих державою. Ця обставина
підтверджується тим, що зміни й доповнення до уста­новчих документів
набирають чинності тільки з момент;/ їх держав­ної реєстрації у відповідному органі.

До локальних
внутрішньосистемних нормативних актів, санкціо­нованих державою, що
належать до джерел аграрного права, можна віднести акти, прийняті повноважними органами у відповідних ор­ганізаційно-правових недержавних системах, що
створюються й функціонують в аграрній сфері. Такими органами є об’єднання сільськогосподарських кооперативів, районні,
обласні спілки спо­живчих товариств
(Кримспожіивспілка), а також Центральна спілка споживчих товариств України (Укоопспілка). До них належить об’єднання кооперативів у відповідних галузях
агропромислового комплексу України
(АПК України).

Так, згідно зі ст.
26 Законну України “Про сільськогосподарську кооперацію”, сільськогосподарські кооперативи за рішенням загальних
зборів можуть на добровільних засадах об’єднуватися за галузевою або територіальною ознакою для будь-якої спільної ді­яльності, не забороненої законодавством.
Об’єднання мають ста­тус юридичної особи, формують органи управління, функції
і ком­петенція яких встановлюються в межах повноважень, делегованих кооперативами на установчих конференціях, з’їздах і
містяться в їхніх статутах. Юридична
сила норм статутів сільськогосподар­ських
кооперативів, інших об’єднань та організаційних систем аг­рарної сфери щодо прийняття нормативних актів має
відповідати законам і обсягу повноважень делегованих об’єднанням коопера­тивів.

Оскільки
об’єднання юридичних осіб в аграрній сфері створю­ються
на добровільних засадах, затверджують статут об’єднання і підлягають
державній реєстрації в такому самому порядку, як і юридичні особи —
засновники, то слід вважати, що нормативні ак­ти
органів об’єднання є локальними актами, санкціонованими дер­жавою, і належать до джерел аграрного права.

Специфічнимилокальними актами можуть бути договори. Так, засновницький
договір, як і статут, є одним із установчих докумен­тів, яким підтверджується заснування юридичної особи. У ньому містяться
окремі положення правового статусу юридичної особи, основні функції і напрями її діяльності, права та обов’язки, інші положення
нормативного характеру. Такі договори щодо заснуван­ня сільськогосподарських підприємств та установ є джерелами аг­рарного права. До них належать також колективні
договори. Колек­тивним договором регулюються виробничі, трудові й
економічні відносини трудового колективу з адміністрацією підприємства, пи­тання
охорони праці, соціального розвитку, участі працівників у використанні прибутку підприємства, якщо це
використання пе­редбачене статутом
підприємства. Правові засади розробки, укла­дення та виконання колективних договорів і угод з метою сприян­ня
регулюванню трудових відносин та соціально-економічних інте­ресів працівників і
власників визначені Законом України від 1 лип­ня
1993 р. “Про колективні договори і угоди”. Колективний дого­вір на підприємствах аграрної сфери має враховувати
специфіку праці в сільському
господарстві й як такий належить до локальних джерел аграрного права.

Можна назвати й інші
договори, які мають нормативний харак­тер,
і відповідно до законів укладаються між юридичними особами первинної ланки та об’єднаннями юридичних осіб в
аграрній сфе­рі. Наприклад, згідно зі ст. 8 Закону України “Про
споживчу ко­операцію”, взаємовідносини між споживчими товариствами та їх­німи спілками будуються на договірних засадах.
Товариства можуть делегувати спілкам
частину своїх повноважень і виконання окре­мих функцій.

Оскільки
спілки в системі споживчої кооперації формуються на засадах членства, а
делеговані їм повноваження відтворюють­ся у статутах спілок
споживчих товариств, які затверджуються рішенням конференцій,
з’їздів уповноважених представників (делегатів) споживчих
товариств, то правильно було б у законі визначити, що функції і
повноваження спілок делегуються їм споживчими товариствами
шляхом участі в роботі конференцій, з’їздів. А відтак можна
підтвердити, що окремі додаткові функції і повноваження передаються
спілкам на підставі укладених до­говорів.