Понятие административной юрисдикции

Понятие административной юрисдикции

Административная юрисдикция заключается в рассмотрении
административно-правовых споров, установленной законом административно-процессуальной
форме специально уполномоченными на то судом, который наделен правом рассматривать
административные дела.

Дело административной юрисдикции — Передан на решение административного суда публично-правовой
спор, в котором хотя бы одной из сторон является орган исполнительной власти, орган
местного самоуправления, их должностное или служебное лицо или другой субъект, осуществляющий
властные управленческие функции на основе законодательства, в том числе на выполнение
делегированных полномочий.

В КАСУ использовано вплоть способы для определения
предмета административной юрисдикции:

1) общее определение — через понятие административного
дела (пункт 1 статьи 3);

2) определение через перечисление категорий дел, относящихся
к предмету административной юрисдикции (часть первая статьи 17);

3) определение
через перечисление категорий дел публично-правового характера, не относящиеся к
предмету административной юрисдикции (часть вторая статьи 17).

Предмет административной юрисдикции составляют
публично-правовые споры, в которых хотя бы одной из сторон является субъект властных
полномочий (пункт 1 статьи 3 КАС), то есть обязательной стороной в таких спорах
должен быть представитель публичной власти (орган государственной власти, орган
местного самоуправления и т.п.). При этом юрисдикция административных судов охватывает
все публично-правовые споры, кроме споров, для которых законом установлен другой
порядок судебного решения (часть вторая статьи 4 КАСУ). Речь идет о публично-правовые споры именно с участием
субъектов властных полномочий. Исключение составляют лишь споры относительно
правоотношений, связанных с процессом выборов или референдума, отнесенных к административной
юрисдикции независимо от того, есть ли у них стороной субъект властных полномочий.

Признаками характеризующие административную юрисдикцию,
можно назвать:

1) участие в этих отношениях субъекта, который
наделен публично-властными полномочиями (для признания отношений публично-правовыми
нужно, чтобы субъект, которого наделен публично-властными полномочиями, осуществлял
в этих отношениях эти полномочия, таким субъектом, как правило, является государственный
орган, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо или другой
субъект, которому делегированы соответствующие полномочия государства или местного
самоуправления);

2) возможность субъекта властных полномочий, осуществляя
свои полномочия, решать вопрос о правах, свободах, интересах и обязанностях другого
лица, участвующего в правоотношениях;

3) связанность субъекта властных полномочий пределами,
основаниями и способом реализации полномочий, определенных законом.

 

 

Публично-правовой спор, как предмет административного
судопроизводства

Публично-правовой спор необходимо рассматривать
в единстве его материального и процессуального аспектов. Материальный аспект публично-правового спора раскрывает
сущность противоречий между субъектами такого спора, которые возникли в связи с
реализацией прав, свобод и интересов этих субъектов в сфере публично-правовых отношений.Процессуальный
аспект раскрывает сущность публично-правового спора в качестве предмета рассмотрения
административным судом, то есть административного дела.

Субъектами публично-правового спора являются лица,
между которыми возникли разногласия по поводу реализации их прав и обязанностей
в публично-правовых отношениях.

Объектом публично-правового спора являются права,
свободы и интересы, реализации или удовлетворению которых препятствует субъект властных
полномочий.

Предметом публично-правового спора является решение,
действия или бездеятельность субъектов властных полномочий, а также действия или
бездействие субъектов публично-правовых отношений, которые не являются субъектами
властных полномочий, но являются субъектами публично-правового спора.

Нужно заметить, что к юрисдикции административных
судов принадлежат не все публично-правовые споры, а только те, одним из участников
в которых субъект, осуществляющий властные управленческие функции, за незначительными
исключениями, в частности, в сфере избирательных правоотношений. То есть не относятся к административной юрисдикции
споры с публично-правовых отношений, где отсутствует субъект, который наделен публично-властными
полномочиями, а также из отношений, где такой субъект хотя и есть, но он не осуществляет
властные управленческие функции (например, из отношений по принятию законов или
принятия судебного решения).

Общая характеристика категорий публично-правовых
споров, отнесенных к административной юрисдикции

В КАС Украины представлены следующие категории
публично-правовых споров, отнесенных к административной юрисдикции (ст. 17):

1) споры физических или юридических лиц с субъектом
властных полномочий относительно обжалования его решений (нормативно-правовых актов
или правовых актов индивидуального действия), действий или бездеятельности;

2) споры по поводу принятия граждан на публичную
службу, ее прохождения, увольнения с публичной службы;

3) споры между субъектами властных полномочий
по поводу реализации их компетенции в сфере управления, в том числе делегированных
полномочий, а также споры, возникающие по поводу заключения, исполнения, прекращения,
отмены или признания недействительными административных договоров;

4) споры по обращению субъекта властных полномочий
в случаях, установленных законом;

5) споры относительно правоотношений, связанных
с избирательным процессом или процессом референдума.

Компетенция административных судов не распространяется
на публично-правовые дела:

1) которые отнесены к юрисдикции Конституционного
Суда Украины;

2) что предстоит решать в порядке уголовного судопроизводства;

3) о наложении административных взысканий;

4) об отношениях, которые в соответствии с законом,
уставом (положением) объединения граждан отнесены к его внутренней деятельности
или исключительной компетенции.

Споры физических или юридических лиц с субъектом
властных полномочий относительно обжалования его решений (нормативно-правовых актов
или правовых актов индивидуального действия), действий или бездеятельности.

Статья 55 Конституции гарантирует каждому право
на защиту своих прав и свобод в суде, а также на обжалование в суде решений, действий
или бездеятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления,
должностных и служебных лиц.

Для определения предмета обжалования в этой категории
административных дел необходимо выяснить содержание понятия «решение, действия
или бездеятельность субъекта властных полномочий».

Понятие «субъект властных полномочий» определено
в статье 3 КАС Украины — это органы государственной власти, орган местного самоуправления,
их должностные или служебные лица, другой субъект при осуществлении ими властных
управленческих функций на основе законодательства, в том числе на выполнение делегированных
полномочий.

Следовательно, необходимым и единственным признаком
субъекта властных полномочий является осуществление этим субъектом властных управленческих
функций, при этом эти функции должны осуществляться субъектом именно в тех правоотношениях,
в которых возник спор.

Решения субъекта властных полномочий в контексте
положений КАСУ необходимо понимать как нормативно-правовые акты, так и правовые
акты индивидуального действия.

Нормативно-правовые акты — решения, действие которых
распространено на неопределенное или определенное общими признаками круг лиц и предназначенные
для неоднократного применения в отношении круга лиц.

Правовые акты индивидуального действия — решения,
является актом одноразового применения норм права и действие которых распространено
на конкретных лиц или касающиеся конкретной ситуации Как отметил Конституционный
Суд Украины, по своей природе ненормативные правовые акты, в отличие от нормативных,
устанавливают не общие правила поведения, а конкретные предписания, обращенные к
отдельному индивиду или юридического лица, применяются однократно и после реализации
исчерпывают свое действие.

Действия субъекта властных полномочий — активное
поведение субъекта властных полномочий, которая может влиять на права, свободы и
интересы физических и юридических лиц (например, действия по изъятию имущества,
задержание лица и т.п.).

Бездеятельность субъекта властных полномочий —
пассивное поведение субъекта властных полномочий, которая может влиять на реализацию
прав, свобод, интересов физического или юридического лица (например, непринятие
решения по заявлению лица, неоказание помощи работниками милиции, необнародование
нормативно-правового акта и т.д. ).

КАСУ устанавливает особенности производства по
отдельным категориям административных дел относительно обжалования решений, действий
или бездеятельности субъектов властных полномочий, а именно — по делам об обжаловании
нормативно-правовых актов (статья 171), относительно обжалования решений, действий
или бездеятельности государственной исполнительной службы, если законом не установлен
иной порядок обжалования (статья 181), об обжаловании решений, действий, бездеятельности,
ограничивающие реализацию права на мирные собрания (статья 183).

Споры по поводу принятия граждан на публичную
службу, ее прохождения и увольнения с публичной службы

Споры относительно принятия граждан на публичную
службу, ее прохождения, освобождения от нее специально выделены отдельно, чтобы
их по ошибке не идентифицировали как трудовые споры и не относили к гражданской
юрисдикции. Отношения, возникающие в сфере публичной службы (прежде всего,
это служба в органах государственной власти и местного самоуправления), является
предметом регулирования конституционного и административного права и законодательства. Трудовое законодательство (законодательство о
труде) может применяться к ним лишь субсидиарно, но от этого они не перестают быть
отношениями публичной службы и не становятся трудовыми.

Понятие публичной службы в КАСУ раскрыто через
перечень разновидностей этой службы (пункт 15 статьи 3). Таким образом, можно выделить:

1) споры из отношений деятельности на государственных
политических должностях (народные депутаты Украины, члены Кабинета Министров Украины,
заместители министров, председатели областных, Киевской и Севастопольской городских
государственных администраций и их заместители);

2) споры из отношений госной службы, в частности
из отношений профессиональной деятельности судей, прокуроров, отношений военной
службы, альтернативной (невоенной) службы, дипломатической службы, отношений иной
государственной службы (прежде в органах исполнительной власти);

3) споры из отношений службы в органах власти
Автономной Республики Крым;

4) споры из отношений службы в органах местного
самоуправления (в том числе из отношений деятельности депутатов местных советов
всех уровней).

К первой из указанных категорий можно отнести
и дела о досрочном прекращении полномочий народного депутата Украины в случае невыполнения
им требований о несовместимости, особенности производства по которых установлен
статьей 180 КАСУ.

К последним двум можно отнести, в частности, и
споры о досрочном прекращении полномочий депутата Верховной Рады Автономной Республики
Крым или местного совета, том числе в случае обжалования решения высшего руководящего
органа политической партии (избирательного блока политических партий) о прекращении
полномочий депутата (статья 7 Закона Украины «О Верховной Раде Автономной Республики
Крым» от 10 февраля 1998 года, статья 5 Закона Украины «О статусе депутатов
местных советов» от 11 июля 2002 с изменениями, внесенными Законом Украины
от 12 января 2007 года N 602-V).

Споры между субъектами властных полномочий по
поводу реализации их компетенции в сфере управления, в том числе делегированных
полномочий, а также споры, возникающие по поводу заключения и выполнения административных
договоров.

К юрисдикции административных судов относятся
и так называемые компетенционные споры (пункт 3 части первой статьи 17 КАСУ).

Во компетенционный спорами понимаются споры между
субъектами властных полномочий по поводу реализации их компетенции в сфере управления
(публичной администрации), в том числе делегированных полномочий. Особенностью таких споров является то, что сторонами
в них — как истцом, так и ответчиком — являются субъекты властных полномочий.

Компетенцию органа или должностного лица составляют
их полномочия, определенные законом. Вследствие различного толкования законодательства
компетенция субъектов властных полномочий нередко может пересекаться, в результате
чего может возникнуть компетенционный спор. Кроме того, возникновение компетенционный спора
может быть результатом злоупотреблений, которые проявляются в форме присвоения полномочий
или превышение собственных полномочий.

Компетенционные споры зачастую могут возникать
между местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления,
особенно в отношении осуществления делегированных полномочий. В рамках таких споров может решаться, например,
вопрос о противоправности акта субъекта властных полномочий, выданного без надлежащих
полномочий или с их превышением.

Компетенционные споры можно классифицировать по
субъектному составу:

1) споры между государственными органами и органами (должностными
лицами) местного самоуправления,

2) споры между органами местного самоуправления;

3) споры между органами (должностными лицами) местного самоуправления и органами
самоорганизации населения,

4 ) споры между другими субъектами властных полномочий.

Истцом в компетенционных спорам является субъект
властных полномочий, если он считает, что другой субъект властных полномочий — ответчик
своим решением или действиями вмешался в его компетенцию или принятия решения или
совершения действий является его прерогативой. Если компетенцию субъекта властных полномочий,
а соответственно — интересы истца, не было возбуждено, в удовлетворении иска принадлежит
отказать.

Споры, возникающие из административных договоров,
является самостоятельной категорией споров, отнесенных к административной юрисдикции
(пункт 3 части первой статьи 17 КАСУ). Однако некоторые из них являются одновременно
компетенционный спорами — если они касаются административных договоров, обеими сторонами
в которых являются субъекты властных полномочий. Административный договор — двух-или многосторонняя
сделка, содержание которого составляют права и обязанности сторон, вытекающие из
властных управленческих функций субъекта властных полномочий, который является одной
из сторон сделки.

Формула «споры, возникающие по поводу заключения
и выполнения административных договоров» охватывает весь спектр споров, возникающих
в отношениях, связанных с административными договорами, в том числе споры о недействительности
этих договоров, их изменения или расторжения.

Споры по обращению субъекта властных полномочий

Административные дела, возникающие из указанных
споров, суд рассматривает только по административному иску субъекта властных полномочий. Ответчиками в них могут быть гражданин Украины,
иностранец или лицо без гражданства, объединения граждан, юридическое лицо, которые
в этих правоотношениях не являются субъектами властных полномочий.

Согласно части четвертой статьи 50 КАСУ, это положение
распространяется на такие дела:

1) о временном запрете (остановка) отдельных видов
или всей деятельности объединения граждан по иску легализирующего органа или прокурора
(часть четвертая статьи 37 Конституции Украины, статья 31 Закона Украины «Об
объединении граждан»)

2) о принудительном роспуске (ликвидации) объединения
граждан по иску легализирующего органа или прокурора (часть четвертая статьи 37
Конституции Украины, статья 32 Закона Украины «Об объединении граждан»),

3) о принудительном выдворении иностранца или лица без гражданства из Украины по
иску органа внутренних дел или органа охраны государственной границы (часть пятая
статьи 32 Закона Украины «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства»)

4) об ограничении реализации права на мирные собрания по иску органа государственной
власти или органа местного самоуправления (часть вторая статьи 39 Конституции Украины,
часть первая статьи 182 КАСУ),

5) и другие дела в случаях, установленных законом.

Примером «других дел в случаях, установленных
законом» могут быть дела о:

1) обжалование избирательной комиссией решений,
действий или бездействия средств массовой информации и их владельцев и творческих
работников, предприятий, учреждений, организаций, их должностных и служебных лиц,
нарушающих законодательство о выборах и референдуме (часть первая статьи 174 КАСУ;
статья 30 Закона Украины «О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики
Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов», статьи 103,
112 — 114 Закона Украины «О выборах народных депутатов Украины», статьи
91, 100 — 102 Закона Украины» О выборах Президента Украины»)

2) отмена
по иску Центральной избирательной комиссии регистрации кандидата на пост Президента
Украины (часть первая статьи 176 КАСУ, статья 56 Закона Украины» О выборах
Президента Украины»)

3) досрочное прекращение полномочий народного депутата
Украины в случае невыполнения им требований о несовместимости по иску председателя
Верховной Рады Украины (часть четвертая статьи 81 Конституции Украины, часть первая
статьи 180 КАСУ, статья 5 Закона Украины «О статусе народного депутата Украины»)

4) прекращении государственной регистрации юридического лица или физического лица
— предпринимателя, например, при осуществлении ими деятельности, запрещенной законом
(статья 38 Закона Украины «О государственной регистрации юридических лиц и
физических лиц — предпринимателей) и т.д.

Споры относительно правоотношений, связанных с избирательным
процессом или процессом референдума

В соответствии со статьей 69 Конституции Украины народное
волеизъявление осуществляется через выборы, референдум и иные формы непосредственной
демократии. Правоотношения по выборам, референдуму регулируются Конституцией Украины
и Законами Украины «О выборах народных депутатов Украины» (в редакции
Закона Украины от 7 июля 2005 года N 2777-IV), «О выборах депутатов Верховной
Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых , городских
голов «от 6 июля 2010 года,» О выборах Президента Украины «(в редакции
Закона Украины от 18 марта 2004 года N 1630-IV),» О всеукраинском и местных
референдумах «от 3 июля 1991 года.

К спорам, возникающим в процессе выборов или референдума,
можно отнести споры о:

1) обжалование решений, действий или бездеятельности избирательных
комиссий (комиссий по референдуму), членов этих комиссий (статья 172 КАСУ)

2) уточнение
списка избирателей (статья 173 КАСУ)

3) обжалование решений, действий или бездействия
органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, средств массовой
информации и их владельцев, предприятий, учреждений, организаций, их должностных
и служебных лиц, творческих работников средств массовой информации, нарушающих законодательство
о выборах и референдуме (статья 174 КАСУ)

4) обжалование действий или бездействия
кандидатов, их доверенных лиц, партий (блока местных организаций партий) их должностных
лиц и уполномоченных лиц, инициативных групп референдума, других субъектов инициирования
референдума, официальных наблюдателей от субъектов избирательного процесса (статья
175 КАСУ) 5) отмена регистрации кандидата на пост Президента Украины (статья 176
КАСУ).

Часть споров относительно правоотношений, связанных с избирательным
процессом или процессом референдума, так же можно отнести к категории споров с субъектом
властных полномочий относительно обжалования его решений, действий или бездействия. У них чаще всего речь идет об обжаловании решений,
действий или бездеятельности избирательной комиссии или комиссии по референдуму,
имеющие властные полномочия. Какая-то часть
избирательных споров, а именно та, что рассматривается по обращению избирательной
комиссии, охватывается категорией споров по обращению субъекта властных полномочий. Однако есть ряд избирательных споров, где субъекта
властных полномочий может и не быть, — говорится о спорах между кандидатами на выборную
должность, партиями (блоками) и т.д. Поэтому
возникла необходимость отдельно выделить споры относительно правоотношений, связанных
с процессом выборов или референдумов.

 

 

Соотношение административной юрисдикции с другими судебными
юрисдикциями

Соотношение административной юрисдикции с другими судебными
юрисдикциями выглядит следующим образом. Требования
о возмещении имущественного или морального вреда, причиненного в публично-правовых
отношениях, суды решают по правилам гражданского (хозяйственного) судопроизводства. Но если их заявлено одновременно (в одном производстве)
с обжалованием решений, действий или бездеятельности субъекта властных полномочий
или с другими требованиями о защите прав, свобод и интересов субъектов публично-правовых
отношений, тогда такие требования рассматриваются по правилам административного
судопроизводства ( часть вторая статьи 21 КАСУ).

Также положение части второй комментируемой статьи 17 КАСУ
направлено на предотвращение споров о компетенции между судами различных юрисдикций. Так, в частности, не относится к юрисдикции
административных судов решения публично-правовых споров, для которых законом установлен
другой порядок судебного решения. Невключение
таких дел к юрисдикции административных судов порождается прежде природе отношений,
из которых они возникают.

Компетенция административных судов не распространяется на
дела, которые отнесены к юрисдикции Конституционного Суда Украины. Конституционный Суд Украины, согласно Конституции
Украины, рассматривает дела по:

1) конституционности законов и других правовых
актов Верховной Рады Украины, актов Президента Украины, актов Кабинета Министров
Украины, правовых актов Верховной Рады Автономной Республики Крым (статья 150 Конституции
Украины),

2) соответствия Конституции Украины действующих международных договоров
Украины или тех международных договоров, которые вносятся в Верховную Раду Украины
для дачи согласия на их обязательность (статья 151 Конституции Украины),

3) официального
толкования Конституции и законов Украины (статья 150 Конституции Украины),

4) соблюдения
конституционной процедуры расследования и рассмотрения дела об устранении Президента
Украины с поста в порядке импичмента (статьи 111, 150 Конституции Украины),

5) соответствия
законопроекта о внесении изменений в Конституцию Украины требованиям статей 157
и 158 Конституции Украины (статья 159 Конституции Украины),

6) нарушения Верховной
Радой Автономной Республики Крым Конституции или законов Украины (наличие заключения
Конституционного Суда Украины по этому вопросу требуется для рассмотрения Верховной
Радой Украины вопроса о досрочном прекращении полномочий Верховной Рады Автономной
Республики Крым в соответствии с пунктом 28 части первой статьи 85 Конституции Украины).

Компетенция административных судов не распространяется на
дела, предстоит решать в порядке уголовного судопроизводства. Поэтому по правилам административного судопроизводства
не рассматривают жалобы на решения, действия или бездействие органов дознания, следствия
и прокуратуры, которые могут быть рассмотрены в соответствии с УПКУ. Кроме дел и вопросов, решаемых с правилами
УПКУ, не могут быть решены по правилам административного судопроизводства дела о
предоставления разрешения на:

1) истребование
документов и данных, характеризующих деятельность предприятий, учреждений, организаций,
а также образ жизни отдельных лиц, подозреваемых в подготовке преступления, источник
и размеры их доходов,

2) негласное проникновение в жилище или в иное владение лица;

3) снятие информации с каналов связи,

4) контроль за перепиской, телефонными разговорами,
телеграфной и другой корреспонденцией,

5) применение других технических средств
получения информации. Одновременно так
УПКУ не предусматривает возможности рассмотрения в порядке уголовного судопроизводства
споров о бездеятельности субъектов властных полномочий, то такие споры следует рассматривать
в порядке административного судопроизводства.

Компетенция административных судов не распространяется на
дела о наложении административных взысканий. Дела
о наложении административных взысканий, то есть дела об административных правонарушениях,
рассматривают районные, районные в городе, городские или районные суды (судьи) в
случаях, определенных статьей 221 КУоАП и частью второй статьи 386 Таможенного кодекса
Украины, и в порядке, установленном этими законодательными актами.

Компетенция административных судов не распространяется на
дела об отношениях, которые в соответствии с законом, уставом (положением) объединения
граждан отнесены к его внутренней деятельности или исключительной компетенции (например,
споры о лишении лица членства в политической партии, формирования избирательного
списка партии, избрание лица руководителем общественной организации и т.д.). Речь идет о спорах, которые хотя и имеют признаки
публичности, но является внутренним делом объединения граждан.

За пределами предмета административной юрисдикции находится
сфера законодательной деятельности и деятельности по решению судебных дел (за небольшими
исключениями).Дипломатические споры, возникающие в рамках международного публичного
права и по содержанию являются публично-правовыми, также не относятся к предмету
административной юрисдикции, поскольку они не могут рассматриваться национальными
судами.

С вступлением в силу новых ГПКУ и КАСУ дела об установлении
неправильности записи в актах гражданского состояния перешли из гражданской юрисдикции
к административной, ведь по правовой природе эта категория дел является обжалованием
отказа органа регистрации актов гражданского состояния в исправлении сведений в
актовых записях гражданского состояния. Поэтому такое обжалование осуществляется по общим правилам
административного судопроизводства.

Согласно части первой статьи 181 КАСУ участники исполнительного
производства (кроме государственного исполнителя) и лица, привлекаемые к проведению
исполнительных действий, имеют право обратиться в административный суд с исковым
заявлением, если считают, что решением, действием или бездействием государственного
исполнителя или другого должностного лица государственной исполнительной службы
нарушены их права, свободы или интересы, а также если законом не установлен иной
порядок судебного обжалования решений, действий или бездействия таких лиц. Поскольку разделом VII ГПКУ и статьей 1212 ХПКУ
определен иной порядок обжалования решений, действий или бездеятельности государственной
исполнительной службы при исполнении судебных решений, принятых по правилам соответствующего
процессуального закона, то такие дела не относятся к юрисдикции административных
судов. Кроме того, к административной юрисдикции
относятся дела, в которых обжалуются и другие решения, действия или бездействие
указанных органов, не связанных с выполнением исполнительных документов, но вытекают
из реализации этими органами других полномочий. Но особенности, определенные статьей 181 КАСУ,
на рассмотрение таких дел не распространяются.

Одновременно дела о защите чести, достоинства и деловой репутации
лица — субъекта властных полномочий не могут рассматриваться по правилам административного
судопроизводства, даже если посягательство на соответствующие права произошло в
связи с осуществлением властных управленческих функций, поскольку речь идет о защите
неотчуждаемых прав личности, принадлежащих ему независимо от статуса лица как субъекта
властных полномочий. Если лицо перестает
быть субъектом властных полномочий (ее, например, уволен с должности), то в гражданском
судопроизводстве ее процессуальный статус не меняется.