Реклама від Google

Реклама від Google


Категорія: Адмін. процесуальне право України - Демський Е.Ф.

Розділ 1

АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРОЦЕСУАЛЬНЕ ПРАВО ЯК СКЛАДОВА ГАЛУЗЬ ПРАВОВОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ



Глава 1

Поняття адміністративного процесуального права України



1.1 Соціальне призначення адміністративного процесуального права

Виокремлюючи відносно самостійну царину права, необ­хідно віднайти складові елементи, частини, за допомогою яких установлюється, реалізується і припиняється юридичне регу­лювання відносин, що відбуваються у суспільстві. Відомий російський вчений С. С. Алексєєв, розкриваючи соціальну при­роду загальних дозволів і загальних заборон, зазначає, що пра­во за своєю природою є безпосереднім вираженням, найближ­чим утіленням і провідником економічних та інших глибинних процесів соціального життя. Це об’єктивізує право, надає йому значення реального фактора у житті суспільства, забезпечує зв’язок держави і людини. Саме через зв’язок держави і людини професор В. К. Колпаков розкриває соціальне призначення ад­міністративного права, вказуючи на наявність публічного інте­ресусоціальної спільності, що визнаний і задоволений держа­вою шляхом його правового (юридичного) забезпечення (фік­сації в нормах і встановленні механізму реалізації).

Для України як демократичної держави, яка прагне до за­провадження європейських правових цінностей особливої ак­туальності набувають питання щодо реалізації конституційних прав і свобод людини та створення новітньої правової ідеології. Кардинальна зміна ідеології правової системи, соціального призначення права потребує сучасного оновлення і перегляду єдності та структурного взаємозв’язку норм та інститутів, що утворюють будь-яку систему галузі. Тим більш це стосується публічних галузей права, зокрема адміністративного. Адже ад­міністративне право у сучасному вигляді включає в свою сис­тему інститути адміністративної відповідальності та адміністра­тивного процесу, які на концептуальному та доктринальному рівні недостатньо визначені, наукове обґрунтування їх в юри­дичній літературі не досить переконливе, не беззаперечне та не має чіткої визначеності кола і меж правового регулювання су­спільних відносин.

Відсутність чітко визначеного поняття юридичних кате­горій, принципів, заходів забезпечення прав та інтересів грома­дян на науковому, концептуальному, доктринальному рівні тягне таку саму невизначеність й на законодавчому рівні. Відо­мо, що метод адміністративного права характеризується відно­синами субординації за ознаками «влада—підпорядкування», а відтак конструкція правових норм адміністративного права ви­будована так, що надає державі необмежене право регламенту­вати поведінку громадян, установлює значне коло заборон та притягнення громадян органами державної влади до відпові­дальності. Вбачається, що існування до цього часу в системі адміністративного права інститутів адміністративної відпові­дальності і адміністративного процесу не тільки не забезпечує захисту прав і свобод людини, а навпаки, створює передумови правового, політичного, соціального, ідеологічного обґрунту­вання права держави на самостійне розв’язання питання захис­ту людини в «кращих» традиціях радянських часів органами державного управління. Це саме те, на що розраховує чинов­ник. Він приймає нормативні акти, він встановлює права і обов’язки осіб, він їх розглядає, і у разі порушення — притягає до відповідальності. Такий підхід забезпечує адміністративну систему управління та використання адміністративного ресурсу в суспільному житті.

Конституційні положення, що людина, її життя і здоров’я честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, а утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (ст. 3), а також закріплення універсального права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ч. 2 ст. 55) потребують:

а) створення організаційно-правових механізмів реформу­вання судової системи, правоохоронних та контрольно-наглядо­вих органів, удосконалення норм матеріального права, створення економіко-соціальних умов, які б забезпечили вільне та ефектив­не користування належними людині правами і свободами;

б) встановлення юридичних режимів щодо дотримання (виконання) принципів адміністративно-процесуальної діяль­ності, чіткого встановлення адміністративно-процесуального статусу суб’єктів адміністративного процесу, повноти правової урегульованості процесуальної діяльності, вдосконалення норм процесуального права, які б представляли собою чітку, нала­годжену систему розгляду індивідуальних адміністративних справ, забезпечення проведення в життя принципу відпові­дальності держави перед людиною за свою діяльність;

в) здійснення концептуальних, методологічних досліджень засад захисту прав і законних інтересів учасників правовідно­син, створення ґрунтовних наукових праць, теоретичних і при­кладних розробок у галузі адміністративного процесу, втілення нових підходів і поглядів на роль адміністративного процесу­ального права у суспільстві.

Саме через норми адміністративного процесуального права можна забезпечити захист прав, законних інтересів громадян у сфері державного управління. Адже адміністративні процесу­альні норми регулюють питання адміністративного судочин­ства, за якими суду надано право: а) визнання протиправними рішення суб’єкта владних повноважень чи окремих його поло­жень, дій чи бездіяльності; б) скасування або визнання нечин­ними рішення чи окремих його положень; в) поворот виконан­ня цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення та ін. Адміністративними процесуаль­ними нормами регламентуються також питання, пов’язані з притягненням до адміністративної відповідальності, оскаржен­ням постанов про накладення адміністративних стягнень, вирі­шенням заяв та скарг, застосуванням заходів адміністративного примусу та ін.

Нормами адміністративного процесуального права регулю­ються суспільні відносини:

1) щодо встановлення юридичних фактів, які мають зна­чення при вирішенні питання про право;

2) які виникають при поновленні порушеного права;

3) пов’язані з реалізацією суб’єктивних прав і обов’язків фізичними чи юридичними особами;

4) щодо придбання передбаченого законодавством суб’єк­тивного права;

5) щодо оскарження дій чи бездіяльності органів владних повноважень;

6) пов’язані із застосуванням заходів адміністративного при­мусу.

Отже, норми адміністративного процесуального права ви­ступають регулятором суспільних відносин у сфері державного впливу на вирішення конкретних адміністративних справ з ре­алізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб, а органи владних повноважень, здійснюючи відповідні провадження, мають слугувати інтересам громадян. Процес є те, що спрямо­вано на реалізацію і захист прав людини. Навіть застосування заходів адміністративного примусу певним чином забезпечує захист публічного інтересу.

Таким чином, соціальне призначення адміністративного процесуального права виражається в конструкції правових норм, спрямованих на забезпечення реальної можливості ре­алізації та захисту в адміністративному (інстанційному), а в не­обхідних випадках й в судовому порядку, прав і законних ін­тересів приватної (фізичної чи юридичної) особи.

Адміністративне процесуальне право відіграє значну роль у реалізації економічних, соціальних, політичних прав та інтере­сів людини. Це обмовлено наступним.

1. Адміністративні процесуальні норми опосередковують функ­ціонування публічної влади в державі,оскільки предмет процесу­альних галузей права є похідним від предмета правового регу­лювання матеріальних галузей права. Саме цим пояснюється, що матеріальне і процесуальне право пов’язані між собою і діалектично, і функціонально. Адміністративні процесуальні норми тісно і різноманітно пов’язані з матеріальними адміністративно-правовими нормами та матеріальними нормами інших галузей права.

Однак слід звернути увагу на те, що майже усі матеріальні галузі права (адміністративне, трудове, митне, податкове, зе­мельне, лісове, повітряне, транспортне і навіть цивільне та кримінальне) мають у своєму складі певні процесуальні (про­цедурні) норми для обслуговування внутрішніх потреб ма­теріальної галузі, її самоорганізації, які не належать до структу­ри і системи галузевих процесів. Такі нормативні акти як поло­ження, статути, інструкції, умови, порядок, правила містять норми, що належать до процесуальних (процедурних), які, на­приклад, регулюють умови і порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад, умови преміювання, нагороджен­ня державними нагородами, атестації працівників тощо. Ці норми, хоча і процесуальні за своїм змістом і природою, все ж спрямовані на забезпечення потреб системи, її самоорганіза­цію та потреб лише своєї матеріальної галузі. Вони реалізують­ся відповідно до встановлених процедур, регламентуються пра­вовими нормами, проте відношення до галузевих процесів не мають. Тому ми не відносимо їх до адміністративного процесу. На нашу думку, вони не входять ні до юрисдикційних прова­джень, ні до проваджень неюрисдикційного характеру, ні до конфліктних чи неконфліктних проваджень. Ця діяльність ор­ганів управління не становить змісту проваджень і не може сто­суватися адміністративного процесу, проте норми, що регулю­ють її, можна умовно віднести до норм адміністративного про­цесуального права.

Принциповою відмінністю адміністративного процесу від адміністративного права є те, що адміністративний процес — це урегульована нормами адміністративного процесуального права система відносин щодо забезпечення, реалізації та за­хисту прав, свобод та законних інтересів фізичних чи юридич­них осіб, в деяких випадках і держави або суспільства в цілому, а адміністративне право — це система юридичних норм, за допомогою яких регулюються державно-владні, організуючі суспільні відносини, що виникають у зв’язку з діяльністю пуб­лічної адміністрації в сфері реалізації виконавчо-розпорядчих функцій.

Адміністративні процесуальні норми, що регулюють ад­міністративні провадження, містяться у багатьох галузях (зе­мельного, трудового, господарського, природоохоронного, банківського, фінансового та ін.) законодавства і забезпечують реалізацію, а в необхідних випадках і захист прав, обов’язків та законних інтересів громадян чи юридичних осіб. Видача ліцен­зії, наприклад, відповідно до Закону України «Про ліцензуван­ня певних видів господарської діяльності» від 1 червня 2000 р. регламентується процесуальними нормами, які за галузевою ознакою можна віднести до господарського законодавства, але зміст відносин, наявність у відносинах як однієї сторони орга­на владних повноважень, характеризує їх як засіб, за допомо­гою якого забезпечується функціонування публічної влади і реалізація прав та інтересів фізичних чи юридичних осіб.

2. Адміністративні справи складають значну частину суспіль­них відносин у сфері державного управління. Вони охоплюють ве­лике коло публічно-правових відносин різних галузей права (конституційного, адміністративного, трудового, земельного, митного, податкового, господарського, житлового, соціального забезпечення, цивільного тощо) щодо розгляду і вирішення конкретної адміністративної справи.

Адміністративною справою визнається звернення фізичних чи юридичних осіб до суду з позовом або до органів владних повноважень із заявою чи скаргою щодо реалізації та захисту їхніх прав, свобод і законних інтересів, а також вирішення від­повідних питань у сфері публічно-правових відносин за ініціа­тивою органів владних повноважень.

У більшості випадків адміністративні справи характеризу­ються застосуванням адміністративного примусу як одного із впливових методів реалізації норм матеріального права в уп­равлінській діяльності. Це, насамперед, провадження у справах про адміністративні правопорушення, провадження щодо за­стосування заходів адміністративного примусу. Тенденція до збільшення притягнення до адміністративної відповідальності буде зберігатися і в майбутньому в зв’язку з декриміналізацією злочинів. Значна кількість справ розглядається за заявами гро­мадян, та спостерігається тенденція зростання рівня вирішених у суді справ за скаргами на неправомірні дії органів державного управління та їх посадових і службових осіб.

3. Розгляд і вирішення адміністративних справ завжди несе на собі відбиток практики управління.Так, реєстрація певного виду підприємницької діяльності тісно пов’язана з управлінням. Ор­ган державної реєстрації шляхом здійснення процесуальних дій реалізує (застосовує) норму матеріального права. Причому ця діяльність передбачена і врегульована певними нормативними актами, входить до кола завдань і функцій реєстраційного ор­гану і є функціональним обов’язком відповідної службової чи посадової особи органу влади.

Отже, розглядає і вирішує адміністративні справи орган публічної влади чи уповноважена ним посадова або службова особа. Зв’язок же між матеріальним і процесуальним правом, як зазначає А. М. Колодій, має такий вигляд: матеріальне пра- во—процес—процесуальне право. Тут матеріальне право визна­чає процес, а процесуальне право закріплює процесуальні фор­ми, необхідні для реалізації норм матеріального права, регулю­вання відносин, що склалися у сфері їх застосування. Таким чином, реалізація суб’єктивних прав, свобод та інтересів здійс­нюється через норми процесуального права. Щодо реалізації і захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, то їх здійснення опосередковують саме норми ад­міністративного процесуального права, соціальне призначення якого характеризується тим, що за допомогою норм права та способів їх реалізації забезпечується захист публічного інтересу суб’єктів у сфері державного управління.

Проте розпорошеність норм адміністративного процесуаль­ного права в законодавстві інших галузей права не дозволяє стверджувати про кореспондування адміністративному праву такого юридичного явища, як «адміністративний процес» чи «адміністративне процесуальне право». Це і створює головну особливість адміністративного процесу у порівнянні з цивіль­ним і кримінальним процесами: якщо у цивільному і кримі­нальному процесі тільки санкція потребує застосування від­повідних процесуальних форм, то в адміністративному процесі — й диспозиція матеріальної норми. Саме ця особливість і по­роджує різноманітні підходи до визначення поняття «адміністра­тивний процес» і «адміністративне процесуальне право».

На нашу думку, захист прав та інтересів людини може бути здійснений лише за умови виведення інституту адміністративно­го процесу за межі системи адміністративного права, що спри­ятиме більш широкому і повному дослідженню правових про­блем поза ідеологією адміністративного права, а адміністративне право звільняється від невластивих йому функцій. Адже ад­міністративне право — це державно-владне регулювання суспіль­них відносин, а адміністративне процесуальне право — це надан­ня адміністративних послуг та захист прав і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб, публічного інтересу суспільства. Крім цього, виділення адміністративного процесуального права в окрему галузь права ініціюватиме вивчення цієї дисципліни у всіх навчальних закладах з підготовки фахівців з вищою юридич­ною освітою. Це спричинить значний вплив на підготовку фахів­ців у напрямі адміністративної процесуальної діяльності. А таких спеціалістів, як було зазначено 31 березня 2006 р. на першому в історії адміністративного судочинства в Україні Пленумі Вищого адміністративного суду України, катастрофічно не вистачає.

Розв’язання цього завдання можливе за наявності нових за змістом навчальних програм, підручників, навчальних посібни­ків та науково-методичного забезпечення, а також здійснення наукових досліджень у цій царині.

 


1.2 Предметадміністративного процесуального права України

Традиційно склалося, що адміністративно-процесуальні норми складають окремий правовий інститут, який входить до системи адміністративного права, предмет якого складає су­купність правових відносин у сфері публічного (державного і громадського) управління або у сфері публічної діяльності.

Адміністративне право характеризується як одна з найрельєфніших галузей публічного права, оскільки управлінські процеси «пронизують» усі сфери життєдіяльності суспільства. На цей час до системи адміністративного права відносять пра­вові норми та інститути, які регулюють суспільні відносини, що виникають:

— в процесі здійснення публічного (державного і громадсь­кого) управління;

— при здійсненні делегованих повноважень у сфері держав­ного управління;

— при забезпеченні внутрішньоорганізаційного розвитку управлінських систем;

— у зв’язку з наданням адміністративних послуг;

— у зв’язку з розглядом і вирішенням заяв і скарг фізичних та юридичних осіб щодо реалізації та захисту їх прав і законних інтересів;

— у зв’язку з притягненням особи до адміністративної від­повідальності, що, до речі, в літературі юридично не виправда­но визначається як здійснення правосуддя у формі адміністра­тивного судочинства, адже притягнення до відповідальності не входить у сферу адміністративного судочинства (ст. 17 КАСУ);

— у зв’язку зі зверненням фізичних чи юридичних осіб до суду з позовом щодо захисту їх прав, свобод і законних інтересів та ін.

Отже, якщо перші три види правовідносин споріднює їх управлінська діяльність, в якій застосовуються ідентичні фор­ми і методи, то інші зазначені види правовідносин до управ­лінських можна зарахувати з певною часткою умовності. Саме ці обставини ставлять під сумнів твердження, що адміністра­тивне право регулює якісно однорідні відносини суспільного життя. Проте існування на сьогодні цих правовідносин у складі адміністративного права на теоретичному рівні особливого значення може і не мати, зате на прикладному рівні для суб’єктів публічної адміністрації створюються умови для збере­ження необмеженого адміністративного розсуду, неминуче може перетворитися на джерело беззаконня.

Зрозуміло, адміністративне право і адміністративний процес мають достатньо спільних ознак: вони виникають у результаті уп­равлінської діяльності з реалізації публічних інтересів; у них обов’язково бере участь суб’єкт, наділений державно-владними повноваженнями; для них характерні відносини владності тощо. Водночас вони мають значну змістовну відмінність. Норми ад­міністративного права спрямовані на цілеспрямований, організу­ючий вплив у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності з метою планомірно і владно впливати на суспільні системи, норми ж ад­міністративного процесуального права спрямовані на забезпечен­ня реалізації прав і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб, розгляд і вирішення конкретних адміністративних справ.

Автори підручників та іншої літератури адміністративно-правового спрямування одностайно вказують на одну із ознак адміністративного процесу — це вирішення конкретної ад­міністративної справи. На законодавчому рівні поняття ад­міністративної справи визначається стосовно до адміністратив­ного судочинства (ст. 3 КАСУ). Але, враховуючи різноманітність сфери публічних відносин, таке визначення адміністративної справи буде неповним, адже за визнанням, вирішенням та за­хистом своїх прав, обов’язків та інтересів громадяни, фізичні чи юридичні особи звертаються не тільки до суду, а й до інших органів владних повноважень, зокрема до органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування тощо. Тому, на нашу думку, адміністративна справаце вирішення органами ад­міністративної юрисдикції (в тому числі й адміністративними су­дами) питання про визнання, реалізацію та захист прав, обов’язків, свобод і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб у публічно-правових відносинах, у яких хоча б однією із сторін є орган вико­навчої влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова особа або інші суб’єкти, які на основі законодавства уповноважені роз­глядати і вирішувати порушені у справі питання.

У цьому зв’язку, на наше переконання, адміністративне право має регулювати відносини публічної адміністрації і пуб­лічні інтереси, а адміністративне процесуальне право — відно­сини визнання і забезпечення реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб, у тому числі й держави.

Отже, йдеться про наявність поряд із усталеним адміністра­тивним правом окремої самостійної галузі — адміністративного процесуального права. Щоправда, провідні фахівці визнають цілком безпідставними будь-які спроби обґрунтувати самостійне існування адміністративного процесуального права, що регулю­вали б таке кореспондуюче адміністративному праву явище як «адміністративний процес». З цією тезою погодитися навряд чи можна. По-перше, поняття «адміністративний процес» і «ад­міністративне право» не ідентичні. Адміністративний процес — як зазначалося раніше, — це урегульована нормами адміністра­тивного процесуального права система відносин щодо визнання, забезпечення та реалізації і захисту прав, свобод і законних інте­ресів фізичних чи юридичних осіб у процесуальній формі, а ад­міністративне право — це системне об’єднання юридичних норм, якими регулюються державно-владні, організуючі су­спільні відносини, що виникають у зв’язку з реалізацією вико­навчо-розпорядчих функцій. По-друге, припустимо, що цілісно­го явища як адміністративний процес в реальності не існує, але можемо говорити про різні його форми, які утворюють систем­не, об’єктивне юридичне поняття незалежно від наукових по­глядів (підходів) дослідників. По-третє, адміністративний про­цес і адміністративне процесуальне право можуть не кореспон­дувати і не мусять, як на нашу думку, кореспондувати адміністративному праву за аналогією кримінального та цивіль­ного процесу. В цьому і виявляється особливість адміністратив­ного процесуального права та його відмінність від кримінально­го і цивільного аналогів, що його нормами регулюється застосу­вання не тільки матеріальних норм адміністративного права, а й інших матеріальних галузей права (трудового, цивільного, бан­ківського, фінансового, господарського, земельного, лісового та ін.). Наявність різноманітних проваджень саме й відрізняє ад­міністративний процес від усіх інших юридичних процесів.

Визнання адміністративного процесуального права як само­стійної галузі права в правовій системі України знімає і дис­кусійне питання щодо місця адміністративної юстиції в системі юридичних процесів. Адже і В. Б. Авер’янов, і О. В. Кузьменко та інші автори сходяться на думці, що адміністративна юстиція не входить до системи адміністративного права, що цілком ло­гічно і вірно. На нашу думку, місце адміністративної юстиції як підгалузі права — саме в системі адміністративного процесуаль­ного права (зауважимо: яке не є складовою адміністративного права та не обов’язково може кореспондувати йому, оскільки адміністративна юстиція — це судовий контроль за діяльністю публічної адміністрації, а діяльність суду не розглядається і не може розглядатися як продовження діяльності адміністрації).

Адміністративне процесуальне право України як системне об’єднання юридичних норм і правових інститутів являє собою складне реально існуюче юридичне утворення, основними за­вданнями якого є:

1)створення умов для реалізації суб’єктивних прав, свобод і інтересів фізичними чи юридичними особами, а також вико­нання ними суб’єктивних юридичних обов’язків;

2)забезпечення захисту в процесуальній формі прав, сво­бод та інтересів фізичних чи юридичних осіб шляхом: а) уп­равлінської (адміністративної) діяльності через виконання за­вдань і функцій органами владних повноважень, їх посадовими особами; б) поновлення порушеного права органами владних повноважень, їх посадовими особами в судовому порядку за позовом;

3)розгляд і вирішення правових спорів чи спорів про право шляхом: а) розгляду і вирішення індивідуальних адміністратив­них справ органами владних повноважень, їх посадовими осо­бами у порядку підлеглості, підвідомчості та компетентності, тобто в адміністративному порядку; б) розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ адміністративними су­дами в порядку судового позову щодо захисту прав та інтересів фізичних чи юридичних осіб у сфері державного управління (публічних відносин).

Ці завдання адміністративного процесуального права, по-перше, визначають предмет правового регулювання суспільних відносин; по-друге, обумовлюють існування двох форм (видів) процесуальної діяльності або двох форм проваджень і на теоре­тичному рівні об’єднують два різні за обсягом явища: а) ад­міністративну (управлінську) форму процесуальної діяльності (провадження); б) судочинську форму процесуальної діяльності (провадження) одночасно і як форму контролю за діяльністю публічної адміністрації. Спільним у адміністративній і судочинській процесуальній формі можна, на наш погляд, вважати сферу відносин — публічне (державне і громадське) управління.

Підсумовуючи викладене, можна вважати, що предмет адмі­ністративного процесуального права становить система суспіль­них правовідносини, які виникають між органом владних повнова­жень, їх посадовими особами, судом, з одного боку, та фізичними чи юридичними особами, з іншого, щодо визнання, реалізації і захисту прав і законних інтересів особи і держави у сфері публічних відносин та розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, визна­ченому адміністративним процесуальним законодавством.


< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
Категорія: Адмін. процесуальне право України - Демський Е.Ф.
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Ctrl + Enter