Реклама від Google

Реклама від Google


Категорія: Державне право зарубіжних країн (Лекції)


Лекція № 6.


"Вибори і референдум у зарубіжних країнах"


План:

1. Вибори: поняття, соціальне призначення та політична роль. Конституційно-правове регулювання

2. Виборче право та його основні принципи

3. Виборчий процес, його основні стадії. Гарантії законності виборчих дій

4. Виборчі системи

5. Референдум у зарубіжних країнах

 

 


1. Вибори: поняття, соціальне призначення та політична роль. Конституційно-правове регулювання


Принцип народного суверенітету виявляється і у змісті засобів представницької демократії, до яких насамперед належать вибори. Вибори — це процедура обрання представників влади, коли певна група людей (виборців) висуває зі свого оточен­ня одного або кількох членів для виконання будь-яких громадських функцій.

Питома вага і значення виборів у політичному житті різ­них країн неоднакові. Так, у Великій Британії обираються тільки нижня палата парламенту (палата громад) й місцеві органи (ради адміністративних графств, міст-графств, муні­ципальних і немуніципальних міст і парафій). У Франції коло виборних органів дещо ширше. Там обираються глава держави, дві палати парламенту і органи місцевого самоврядуван­ня. У Болгарії шляхом всенародного голосування обирають­ся президент, Великі Народні збори (спеціальний установчий орган), Народні збори (парламент), а також органи са­моврядування (ради громад) і органи виконавчої влади у громадах (кмети). Значна кількість органів і посадових осіб обираються у США.

Проте вирішальне значення має не кількість виборчих кампаній, а сутність виборів. Вибори певною мірою відбивають перебіг політичної боротьби між різними спільностями людей у конкретній країні, виразниками інтересів яких є по­літичні партії, суспільні рухи, національні політичні асоціації тощо. При цьому у виборців з'являється справжня альтернатива вибору: голосувати за партії, які з різними мо­дифікаціями виступають за збереження економічного й полі­тичного статус-кво, або за реформістські (революційні) партії, що вимагають докорінних змін існуючого ладу. Револю­ційна боротьба партій у ході виборів велася, наприклад, в Ін­дії, Угорщині, Португалії, Польщі, Болгарії, Чехословаччині (у недавньому минулому і в інших країнах). Там, де згадані умови відсутні, вибори перетворюються на фікцію (Куба, КНДР, В'єтнам, КНР, ОАЕ та ін.).

Вибори державних органів і посадових осіб громадянами (підданими) — найбільш поширена форма безпосередньої де­мократії. Хоча остаточно вони знаходять вияв в акті голосу­вання, зміст даного інституту, як і його безпосередньо де­мократична сутність, цим не вичерпуються. Вибори охоп­люють цілий процес, який називається виборчою кампанією, що починається від призначення дати виборів і включає всі стадії підготовки до них: утворення виборчих округів, діль­ниць для голосування, складання або перевірка списків ви­борців, формування виборних органів, голосування та визна­чення його результатів. Порядок виборів, тобто система по­літичних суспільних відносин, пов'язаних з виборами, нази­вається виборчою системою, а система правових норм, якими регулюються вибори, — виборчим правом. Поряд з цим значенням термін "виборче право" має й інше, а саме: право громадянина (підданого) обирати (право голосу, ак­тивне виборче право) і право бути обраним до державних ор­ганів, посадовою особою (пасивне виборче право).

Основні принципи виборчої системи і виборчого права (в обох значеннях) закріплюються у конституціях, а докла­дно виборча кампанія регулюється чинним законодавством (виборчими законами, законами про вибори тощо).

Ступінь урегульованості виборчої системи і виборчого права чинним законодавством і кількість виборчих законів у різних країнах неоднакові. Наприклад, у Швеції діє один акт — "Закон про вибори" 1972 р., який детально врегулював весь виборчий процес у країні. У КНР прийнято кілька актів, які регулюють порядок проведення виборів до вищих і місцевих представницьких установ. Це Закон про вибори до Всекитайських зборів народних представників (до парламенту) і місцеві представницькі органи, Закон про організацію Всекитайських зборів народних представників. Постанова про поря­док проведення виборів депутатів від армії до вищих і місце­вих представницьких установ та ін. Усі згадані акти були прийняті 1982 року.

Водночас вибори є способом формування інших вищих органів їй, зокрема, в республіках обирається глава держави — президент. Вибори бувають прямими і непрямими. Прямі вибори відбуваються і, коли виборці безпосередньо виявляють своє ставлення до кандидатів шляхом голосування. Прямими, як правило, є парламентські вибори і вибори до інших представницьких органів. На непрямих виборах волевиявлення виборців опосередковується спеціальною колегією вибірників (президентські вибори у США) або самим парла­ментом чи створеним на його основі зібранням (президентські вибори в парламентарних республіках).

Прямі вибори за порядком організації і проведення багато в чому співвідносяться з референдумом. Головна ж відмінність між ними поля­гає в тому, що народне волевиявлення на референдумі є за своєю суттю безпосередньою владною діяльністю виборчого корпусу, а волевиявлення на виборах лише визначає того, хто буде уповноважений займатися влад­ною діяльністю.

Особливістю прямих виборів є те, що вони пов'язані з необхідністю уз­годження волевиявлення виборців і відповідної діяльності обраних, тобто з певним сполученням їхніх воль. Це сполучення в теорії іноді розглядають як своєрідну угоду. Звідси поява терміна «депутатський мандат». Але, незважа­ючи на термінологію, взаємовідносини виборців та обранців не можна ото­тожнювати з такими, що виникають між учасниками цивільно-правових до­говорів, зокрема договору доручення. На виборах і при здійсненні мандата волі виборців та їхніх обранців не протистоять одна одній, як це має місце у цивільно-правових договірних відносинах. Щ волі спрямовані на досягнення однієї мети — заміщення і реалізацію цього мандата. Вибори не призводять до виникнення якихось суб'єктивних стосунків між виборцями та обранця­ми. Волевиявлення виборців обмежується самим актом обрання і за умов прийнятого в розвинутих країнах вільного мандата практично не впливає на зміст конституційно-правового статусу парламентаріїв. Статус останніх ви­значається конституцією і законодавством, а не волею виборців.

Вибори у представницькі органи проводяться із застосуванням різних юридичних процедур. Ключовою стадією виборчого процесу є ви­сунення кандидатів у депутати. У деяких країнах відповідна діяльність законом віднесена виключно до політичних партій (Австрія, Португалія, Фінляндія, Швеція). В Італії, ФРН та в цілому ряді інших країн висунен­ня кандидатів здійснюється не тільки партіями, а й самими виборцями. При цьому для реєстрації кандидатів потрібно, щоб відповідні документи були підписані певною кількістю виборців по кожному округу (наприк­лад, у ФРН — 200 виборців, в Італії — 350).

Виборче право знає і порядок самовисунення кандидатів. Так, у Франції кожний громадянин, який кваліфікований законом як можли­вий кандидат у депутати, може самовисунутись на виборах у нижню па­лату парламенту за умови, що його реєстрація відбудеться не пізніше, ніж за три тижні до дня голосування. В англомовних країнах з парламен­тарними формами правління також прийнятий порядок самовисунення кандидатів та їх реєстрації за умови необхідної підтримки з боку ви­борців. До того ж така підтримка має, по суті, символічний характер. На­приклад, у Великобританії для реєстрації кандидата достатньо його влас­ної заяви, письмово підтриманої десятьма виборцями. Особливістю виборчого права країн, де встановлений порядок самови­унення кандидатів або формального їх висунення за ініціативою виборців, є наявність так званої виборчої застави. Виборча застава — це певна грошо­ва сума, визначена законом, яку кандидат у депутати вносить у момент йо­го реєстрації. Після закінчення виборів ця сума повертається йому лише за умови певної підтримки виборців, визначеної за результатами голосування. Зокрема, у Великобританії виборча застава у розмірі 500 ф. ст. не повер­тається, якщо кандидат зібрав менше, ніж 5 % загальної кількості голосів, поданих у відповідному окрузі. В Нідерландах застава втрачається, якщо кандидат був підтриманий виборцями, голоси яких становлять менше, ніж 3/4 так званої виборчої квоти (середньої кількості голосів, необхідних для заміщення одного депутатського мандата за пропорційною виборчою систе­мою). Подібна застава відома виборчому праву Австралії, Канади, Франції, Японії, країн Балтії.

У реальному державно-політичному житті висунення кандидатів у депутати майже завжди здійснюється політичними партіями. У більшості випадків цю функцію беруть на себе керівні органи партії. Практично в кожній країні є округи, де в силу різних обставин забезпечена підтримка виборцями представників певної партії. За таких умов добір кандидатів наперед вирішує результат виборів. У свою чергу, існування надійних ви­борчих округів зумовлює так зване десантування, коли висувають кандидатів, які не мають з округом ніякого зв'язку, але їх обрання має велике значення для політичних партій. Звичайно на виборах у таких округах балотуються керівники партій. Діяльність політичних партій визначає зміст інших стадій виборчо­го процесу. Вони беруть активну участь у роботі органів, створюваних для проведення виборів, а в ряді країн — у формуванні таких органів. У де­яких країнах політичні партії навіть готують виборчі бюлетені. Саме партії ведуть передвиборну агітацію, забезпечують контроль за можливи­ми порушеннями в процесі виборі» тощо. Практично вибори в розвинутих країнах набули характеру однієї з форм суто партійної діяльності.

Визначаючи парламентські вибори як форму реалізації ідей пред­ставницької демократії, слід також згадати встановлений законодавством окремих країн принцип обов'язкового голосування. Так, у ст. 48 Консти­туції Італії голосування на виборах розцінюється як громадський обов'язок. За ухилення від участі в голосуванні передбачається застосу­вання так званих моральних санкцій: мер — голова представницького ор­гану місцевого самоврядування — у відповідних випадках має право публічно висловити громадський осуд. Виборчі закони Австралії, Бельгії, Люксембургу, Нідерландів і Туреччини передбачають грошові штрафи за неучасть у голосуванні. В Австрії і Греції як альтернатива штрафним санкціям припускається можливість адміністративного арешту.

Обов'язковий порядок голосування зумовлює штучне підвищення ак­тивності виборців. Однак за своєю природою таке голосування суперечить ідеї вільного волевиявлення на виборах. Це волевиявлення становить сенс самого виборчого права як суб'єктивного права громадян. Ставлення до го­лосування і до участі у виборах в цілому як до обов'язку має рацію лише тоді, коли воно саме по собі склалося у свідомості виборців.

 

 


2. Виборче право та його основні принципи


В об'єктивному розумінні термін "виборче право" — це сукупність правових норм, якими регулюються вибори у конкретній країні (право одержання голосу участі у виборах, оскарження результатів і порушень на виборах).

У суб'єктивному сенсі виборче право складається з ак­тивного і пасивного. Активне виборче право (право голосу) — це право громадянина (підданого) стати активним учасником державно-правових відносин, які виникають при проведенні виборів, референдумів, при реалізації права відкликання де­путатів у тих країнах, де відкликання передбачено. Це озна­чає, що право голосу використовується під час голосування на виборах державних самоврядувальних органів, посадових осіб, на референдумах і публічних зборах. Пасивне виборче право, право бути обраним, обиратися до виборних органів держави і самоврядування або на виборні посади передбачає можливість висувати свою кандидатуру чи давати згоду на висунення. Сюди ж належить право бути зареєстрованим як кандидат, проводити передвиборну пропаганду, агітацію, працювати у виборчих округах.

Принципи виборчого права. Під принципами виборчого права слід розуміти основоположні ідеї, які концентрують у собі соціально-політичні умови виборів і виступають як за­гальнообов'язкові безперечні нормативні вимоги. Принципи виборчого права закладені у природі суспільного устрою тієї чи іншої держави і виконують функцію загальнонормативного орієнтира. Офіційно вони закріплюються, як правило, у конституціях відповідних держав і виборчих законах.

Традиційно у вітчизняному законодавстві та практиці йо­го застосування, а також у більшості зарубіжних країн як вихідні принципи виборчого права проголошуються загаль­ність виборів, рівність, пряма чи непряма участь виборців у формуванні представницьких органів і в обранні посадових осіб, таємне голосування. Наприклад, ст. 10 Конституції Болгарії 1991 р. проголошує, що "вибори, загальнонаціо­нальні та місцеві референдуми провадяться на основі загаль­ного, рівного і прямого виборчого права при таємному голо­суванні". Такі самі принципи закріплені також у Конституції Франції. Стаття 3 ч. 2 говорить, що голосування може бути прямим або непрямим відповідно до умов, передбачених за­конодавством, і що воно (голосування) завжди є загальним, рівним і таємним.

У тексті Конституції Португалії виділяється спеціальна ст. 116 за назвою "Загальні принципи виборчого права". У ній закріплюються такі загальні нормативні установлення; посадові особи органів верховної влади, органів влади авто­номних областей і місцевих органів призначаються в резуль­таті виборів, які провадяться періодично, на основі прямого виборчого права при таємному голосуванні.

Принцип загальності суб'єктивного виборчого права в багатьох зарубіжних країнах обмежується цензами — уста­новленими конституцією чи виборчим законом вимоги, яким повинна відповідати фізична особа, щоб мати активне й па­сивне виборче право. Найпоширенішими серед них є віковий ценз і ценз осілості.

Надання пасивного виборчого права пов'язано з цілою низкою більш жорстких обмежень. Для кандидатів на вибор­ні посади майже повсюдно встановлюється більш високий ві­ковий ценз (23-25 років — у нижню палату, 30-40 — у верхню). Для кандидатів на пост глави держави у США — 35 років (ст. II розд. 1), у Болгарії — 40 років (ст. 93 п. 2 Конституції). У Китаї для кандидата на посаду глави КНР ві­ковий ценз установлено Конституцією — 45 років. Щоб надати пасивного виборчого права, набагато частіше застосо­вується ценз осілості, який має звичайно більш жорсткий ха­рактер. До кандидатів висуваються додаткові вимоги: забо­роняється обіймати визначені посаді, кандидати повинні спо­відувати певну релігію та ін. Наприклад, у ст. 56 Конституції Греції зазначено, що особи, які займають оплачувані посади у державних органах, Збройних Силах, в органах безпеки, а також службовці місцевих органів управління та ін. "не мо­жуть висуватися кандидатами і бути обраними депутатами, якщо вони не підуть у відставку до свого висунення. Відста­вка вважається дійсною, коли вона викладена на письмі".

З принципом загальності виборчого права пов'язана проблема абсентеїзму — ухилення від участі в голосуванні. Вона досить гостра як в Україні, так і в багатьох зарубіжних державах. Наприклад, у США та в Японії абсентеїзм нерідко перевищує 50 відсотків чисельності зареєстрованих вибор­ців. Абсентеїзм майже відсутній в Італії, де запроваджено обов'язкове голосування (ст. 48 Конституції), в Австралії та Австрії, де встановлені відповідно адміністративна та кримі­нальна відповідальність за абсентеїзм. Абсентеїзм практично відсутній у країнах тоталітарного політичного режиму з відо­мих причин (КНДР, Куба, В'єтнам, КНР, Лаос і т. ін.).

Абсентеїзм як форму політичної поведінки виборців не можна не враховувати, оцінюючи підсумки голосування. Цілком справедливо зазначає В. В. Маклаков, що показник пасивного ставлення до голосування як до масової політич­ної кампанії не може оцінюватися тільки негативно. Безпе­речно, високий рівень абсентеїзму призводить до обрання представницьких установ меншою частиною виборного кор­пусу, в той час, як обрані органи, висловлюючи волю мен­шості, поширюватимуть свою владу на всіх виборців. Водно­час можливий і позитивний абсентеїзм, коли неучасть у ви­борах є формою виявлення протесту або ставлення до запро­понованих реформ чи до осіб, які обираються.

Принцип виборчого права випливає також з демократич­ної сутності суспільного ладу, тому що є одним із конкрет­них проявів більш загального принципу рівноправності гро­мадян. Рівність виборчого права означає для громадян одна­кову можливість впливати на результати виборів. Вона дося­гається, по-перше, наданням кожному виборцю одного голо­су і, по-друге, вимогою організації виборчих округів, однако­вих за кількістю жителів, щодо виборів до кожного представ­ницького органу (палати).

Перша вимога рівності на цей час реально забезпечуєть­ся в усіх зарубіжних країнах. На практиці в деяких із них відбувається порушення принципу рівності виборчого права, його другої складової частини, яке передбачається виборчим законодавством. Так, у Китаї норми представництва при об­ранні депутатів до Всекитайських зборів народних представ­ників (до парламенту) повинні встановлюватися так, щоб "кількість сільських жителів, яка припадає на одного депута­та, була у вісім разів більша за кількість міських жителів, ви­сунутих одним депутатом" (Закон про вибори до Всекитай­ських зборів народних представників 1982 р., ст. 14). Анало­гічний принцип формування виборчих округів застосовуєть­ся у В'єтнамі.

У виборчому процесі зарубіжних країн досить часто по­рушується рівність виборчого права навмисним створенням виборчих округів, які надають переваги будь-якій політичній партії ("виборча геометрія").

Здійснення виборчого права може бути прямим (прямі вибори) і непрямим. Прямі вибори передбачають те, що ви­борець безпосередньо віддає свій голос за конкретного кан­дидата чи за список кандидатів. Виборці самі обирають своїх представників або партійний список. За сучасного періоду у більшості зарубіжних країн однопалатні парламенти і нижні палати двопалатних парламентів обираються прямим спосо­бом. Непрямі вибори поділяються на посередні та багатосту­пеневі.

Під час посередніх виборів воля виборця опосередко­вується спеціальною виборчою колегією (колегія виборщиків), яка створюється тільки з цією метою. Наприклад, посе­реднім способом обираються президенти США і Фінляндії. Колегія виборщиків обирається прямим способом виборцями тільки для обрання президента, після чого розпускається.

При багатоступеневих виборах воля виборців опосеред­ковується не особливою, тільки для даного випадку створю­ваною колегією, а постійно діючою представницькою устано­вою, для якої обрання іншого органу чи посадової особи є лише одним із повноважень, що входять в його компетенцію.

Якщо воля виборців опосередковується двічі, то вибори бу­дуть триступеневими, тричі — чотириступеневими і т. ін.

За умов демократії прямі вибори є демократичиішими, ніж посередні та багатоступеневі, оскільки при останніх склад представницьких органів не відображає дійсного спів­відношення сил між партіями, які борються.

Принцип таємного голосування покликаний забезпечити виборцеві повну свободу волевиявлення на виборах. Тому конституції всіх без виключення зарубіжних країн проголо­шують цей принцип.

 

 


3. Виборчий процес, його основні стадії. Гарантії законності виборчих дій


Вибори в зарубіжних країнах становлять цілий процес, який починається з призначення дати виборів, включає всі стадії підготовки до них, голосування та визначення його ре­зультатів.

За характером органу, який обирається, вибори поді­ляються на президентські, парламентські, муніципальні та ін. За видами (з причин, що їх обумовлюють) вибори бува­ють чергові, які проводяться після закінчення терміну повно­важень виборного органу, позачергові, що проводяться в ре­зультаті дострокового припинення виборним органом своєї діяльності (достроковий розпуск парламенту, смерть чи ви­хід у відставку президента країни), і додаткові, що прово­дяться для поповнення представницької установи (через ви­буття з неї одного або кількох членів).

Час проведення виборів до органів державної влади є ду­же важливим питанням. Він установлюється конституцією країни (вибори до парламенту) та виборчими законами (об­рання інших представництв). У країнах, де відсутній інсти­тут парламентської відповідальності (президентські респуб­ліки), глава держави звичайно не має права розпуску парла­менту. Тому парламентські вибори в них проводяться у чітко встановлені терміни або проміжки часу. Наприклад, у США в перший вівторок після першого понеділка листопада кож­ного парного року переобирається повністю весь склад пала­ти представників і третина Сенату. У парламентарних республіках і парламентарних монар­хіях проводяться позачергові вибори. У таких країнах, як, наприклад, Англія, Японія, Франція, Італія, Болгарія, Поль­ща, Росія, терміни проведення парламентських виборів мо­жуть змінюватися залежно від політичної ситуації.

Вибори президентів та інших виборних посад проводять­ся також у зазначені терміни, а позачергові вибори їх прово­дяться у разі звільнення з посади, відставки чи смерті.

Звичайно вибори оголошуються актом (указом) глави держави. Наприклад, у Бельгії — указом короля, в Італії та Болгарії — указом президента. В окремих країнах цю функ­цію виконує уряд (Франція). Конкретний термін проведення виборів або встановлюється конституцією, або зазначається в акті. Цей момент у країні вважається початком виборчої кампанії.

Вибори проводять по виборчих округах. Саме на терито­рії округу розгортається виборча кампанія, висуваються кан­дидати, діють політичні партії та органи по виборах, визна­чаються результати голосування.

Створюються виборчі округи звичайно на основі закону, інколи — за рішенням органів виконавчої влади. Наприклад, у Швеції під час виборів до Ригсдагу (парламенту) 28 вибор­чих округів та їх назви встановлюються Законом про вибори 1972 р. (у редакції 1975 і 1977 рр.). У Франції поділ на виборчі округи ви­значається міністерством внутрішніх справ і затверджується парламентом. Відповідно до ст. 87 Конституції КНДР всі пи­тання, пов'язані з організацією виборів до парламенту країни (Верховні народні збори), у тому числі й утворення виборчих округів, вирішує Постійна рада парламенту. Якщо від округу обирається один депутат, то такий округ назива­ється однойменним (одномандатним, уніномінальним), кіль­ка депутатів — багатойменним (багатомандатним, поліномінальним). В окремих випадках під час виборів до парламен­ту вся країна перетворюється на єдиний виборчий округ. Та­кий порядок, наприклад, застосовується під час обрання однопалатного парламенту (кнесету) Ізраїлю.

Законодавство зарубіжних країн установлює певні вимо­ги, створюючи виборчі округи: необхідно, щоб була однакова кількість виборців або населення на округ, щоб округ знахо­дився у визначених адміністративних межах та ін. Наприк­лад, виборчий закон Німеччини містить такі вимоги: а) по­винні зберігатися межі земель; б) розбіжність між серед­ньою кількістю населення, яка передбачається по одному ок­ругу, та його реальною чисельністю не повинна перевищувати 33 відсотки; в) за можливості необхідно до­тримувати межі місцевого територіального поділу. У вибор­чому законі Куби (ст. 34) зазначено, що "виборчі округи по­винні бути по можливості однаковими".

Виборчі округи звичайно поділяються на виборчі дільни­ці — територіальні одиниці, які обслуговуються одним пунк­том для голосування. Законодавство передбачає не тільки можливість створення на території округу дільниць, а й при­близну кількість виборців, які обслуговуються однією дільни­цею. Наприклад, виборчий закон Швеції (§ 3) передбачає, що кожний виборчий округ "повинен створювати одну або декілька виборчих дільниць. Виборчій дільниці належить охоплювати 1200—1500 громадян, які мають право голосу. Лише у виключних випадках виборча дільниця може охоп­лювати понад 1800 або менше 300 громадян, що мають пра­во голосу".

Практична організація і проведення виборів у зарубіж­них країнах покладаються на виборні органи у центрі та на місцях. Система і структура цих органів у різних країнах не­однакові.

Однією з важливих стадій виборчого процесу є реєстра­ція виборців і кандидатів на виборні посади, яка полягає у тому, щоб занести їхні імена до списку. Реєстрація виборців у деяких країнах має державний характер. Вона запрова­джується у Німеччині, Швеції, Болгарії, Китаї, Росії, на Кубі Та в інших країнах, де ведеться облік переміщення населен­ня і в розпорядженні державних органів є відомості про осіб, які проживають на їх територіях. Наприклад, відповідно до ст. 37 виборчого закону Куби у 15-денний термін після опуб­лікування акта про призначення виборів паспортисти скла­дають побудований за одиницями первинного паспортного контролю список жителів, які мешкають на даній терито­ріальній одиниці та мають право голосу. Паспортисти пода­ють списки до муніципальних виборчих комітетів для озна­йомлення. У Швеції список складається щорічно для кожної виборчої дільниці місцевим податковим управлінням (ст. 1 Закону про вибори). В установлені законом терміни списки подаються виборцям для ознайомлення. Така система скла­дання списків і реєстрації виборців називається періодич­ною. У багатьох країнах ці стадії виборчого процесу мають постійний характер. За такої системи виборець, який заре­єструвався один раз, більше не повинен з'являтися для ре­єстрації. Виправлення у списках трапляються у разі смерті, зміни прізвища або місця проживання за заявою самих ви­борців чи їхніх родичів. Це часто спричиняє суттєві зміни фактичної кількості виборців округу, а також перекручення результатів виборів. Така практика складання списків і ре­єстрації виборців застосовується у США.

Виборчий список є одним з важливих документів, оскіль­ки визначає коло активних учасників виборчого процесу — громадян країни, які мають право голосу. Законодавство всіх країн установлює вимоги щодо складання списків виборців:

періодичність складання, реквізити, терміни їх подання ви­борцям для ознайомлення, коло суб'єктів, відповідальних за ці дії.

Висування кандидатів у депутати та на посади, що оби­раються, здійснюється різними способами: 1) висунення ви­борцями; 2) самовисунення з підтримкою виборців, при цьому кількість підписів виборців округу в заяві кандидата може бути різною (від трьох у Китаї, п'яти в Англії до п'яти­сот у Данії); 3) самовисунення, яке не потребує підтримки виборців (особисте висунення), наприклад, під час виборів до Національних зборів Франції, Державної Думи Росії; 4) висунення, що здійснюється політичними партіями (на­приклад, при виборах до парламенту в Австрії, Болгарії, Угорщині, Польщі, Італії. Фінляндії, Росії, Японії тощо); 5) висунення кандидатів громадськими організаціями і тру­довими колективами (здійснюється у Китаї, В'єтнамі, Росії, на Кубі); 6) висунення кандидатів за особливою процедурою "праймериз", що проводиться у такому самому порядку, як і самі вибори (ця процедура відома як "первинні вибори" і за­стосовується у США та деяких інших країнах).

За звичаєм, незалежно від установленого формально-юридичного порядку, кандидати у зарубіжних країнах вису­ваються найчастіше політичними партіями (центральними або місцевими їх організаціями). Це зумовлено й деякими особливостями виборів, наприклад, обов'язковість партій ви­сувати кандидатів за списком. Партія встановлює й черго­вість кандидатів у списку, що дуже важливо для визначення результатів голосування за пропорційною виборчою сис­темою.

У багатьох зарубіжних країнах для висунення кандидатів необхідно віддавати у заставу певну суму грошей перед ре­єстрацією кандидатів політичними партіями. У деяких країнах застава не повертається, якщо кандидат не набрав в окрузі встановлену законом необхідну кількість голосів (у Франції, наприклад, — 5%, в Австралії — 4%). Аналогіч­на практика існує в Бельгії, Японії та інших країнах.

Завершальною стадією виборчого процесу є голосування — вільне волевиявлення виборців. У більшості зарубіжних кра­їн голосування є таємним.

Виборче законодавство має спеціальні розділи про за­гальні положення щодо голосування, в яких визначено про­цедури голосування на виборчій дільниці, можливості голо­сування поштою, за домовленістю, у представництві за кор­доном, на судні тощо.

Важливим є питання щодо фінансування виборчих кам­паній, які не всюди і не повністю проводяться за рахунок держави. Партії і кандидати витрачають свої кошти для про­ведення мітингів, зборів, видання плакатів, листівок, опла­чують роботу журналістів тощо.

Законність виборчих дій забезпечується цілою системою гарантій. Під гарантіями виборчого процесу слід розуміти усталені й закріплені в нормах права умови та засоби, які за­безпечують його ефективність. За суб'єктами виборчого про­цесу всі гарантії можна класифікувати так: а) гарантії вибор­ців;

б) гарантії посадових осіб виборчих органів;

в) гарантії кандидатів у депутати та на виборні посади.

 

 


4. Виборчі системи


Визначальним для характеристики парламентських виборів як фор­ми реалізації ідей представницької демократії є поняття виборчої системи. Виборча система — це встановлений конституцією і законодавством по­рядок визначення результатів виборів. У деяких країнах як синонім по­няття виборчої системи використовується термін «система представництва». Існує три різновиди виборчих систем, кожний з яких має багато конкретних варіантів. Це мажоритарні, пропорційні і змішані виборчі системи. Виборчі системи, в основу яких покладений принцип більшості, на­зиваються мажоритарними. Історично саме ці системи були запроваджені першими. Незважаючи на всю відмінність правил, що становлять зміст ма­жоритарних систем у різних країнах, розрізняють дві головні їх форми.

Однією з таких форм є мажоритарні виборчі системи абсолютної більшості, за якими обраним вважається той кандидат, який одержав 50 % встановленої в законі або загальної кількості поданих в окрузі голосів і ще дин голос, тобто той, хто користується абсолютною підтримкою виборців, які брали участь у голосуванні. У випадках, коли жоден з кандидатів не набере необхідної кількості голосів, питання про заміщення мандата або виборної посади залишається відкритим. Як свідчить зарубіжна виборча практика, така ситуація є ординарною. Для того щоб зробити вибори результативними, застосовують різні засоби. Наприклад, на повторне голосування (перебалотування) пропонуються дві кандидатури, які попередньо набрали найбільшу кількість голосів.

Недолік мажоритарних систем абсолютної більшості полягає в тому, що голоси, подані за переможених кандидатів, фактично пропадають. Хоча кількість цих голосів може наближатися до половини поданих в окрузі, волевиявлення відповідних виборців не матиме практичного значення.

За правилами мажоритарних систем відносної більшості, обраним у виборчому окрузі визнається той кандидат (або партійний список кандидатів), який набрав більше голосів, ніж кожний окремий його конкурент, хоча це і становить менше половини всіх поданих в окрузі. Така виборча система ще у XVIII ст. була прийнята на парламентських виборах у Великобританії. З часом вона була пристосована для політичних потреб ряду інших англомовних країн. Прихильники цієї виборчої системи розцінюють к її позитивну якість те, що вона сприяє утворенню стабільних парламентів і урядів. Однак така стабільність має штучний характер, не кажучи же про те, що вибори в парламент можуть дати вкрай спотворене уявлення про дійсне співвідношення суспільно-політичних сил.

Мажоритарні виборчі системи відносної більшості завжди результативні. Водночас партія, яка завоювала більшість місць у парламенті, за загальною кількістю поданих за неї голосів може поступатися іншій партії. Така ситуація двічі складалася в післявоєнні роки у Великобританії. При застосуванні правил мажоритарних систем відносної більшості теоретично можливе і таке, що одна з партій в масштабах усієї країни держить, порівняно з конкурентами, найбільшу кількість голосів, але азом з тим не здобуде жодного мандата. Мажоритарні системи відносної більшості суттєво впливають і на політичну поведінку населення під час виборів. Наприклад, у Великобри­танії вважають, що у частини виборців існує так званий синдром втраченого голосу. Побоюючись, що в разі голосування за кандидатури «третіх партій» їхній вибір не відіб'ється на кінцевому результаті або об'єктивно полегшить обрання небажаного для них кандидата, потенційні виборці таких партій голосують за кандидата тієї з двох головних партій, програма якої ближче до їхніх поглядів. Існування синдрому втраченого голосу посилює позиції двопартійної системи там, де вона скла­лась, або прискорює біполярне розмежування виборчого корпусу. Вибори за мажоритарними системами, як правило, проводяться в одномандатних округах.

Іншим різновидом виборчих систем є пропорційні системи. Голов­на відмінність їх від мажоритарних виявляється в тому, що вони ґрунтуються не на принципі більшості, а на відповідності завойованих партією депутатських мандатів кількості одержаних нею на виборах голосів.

Ідеї пропорційного представництва також мають свою історію. На початку 40-х років XIX ст. їх почали запроваджувати у Франції і Швей­царії. Трохи пізніше ці ідеї стали популярними в наукових і політичних колах майже всіх європейських країн. Поступово вони знайшли своє відбиття і в законодавстві. Нині пропорційні виборчі системи є найбільш поширеними в розвинутих країнах.

Форми пропорційного представництва характеризуються різно­манітністю. Важко знайти дві країни, де б ці форми збігалися в деталях. Однак усі без винятку форми такого представництва мають певні спільні риси і ґрунтуються на двох началах. Це — необхідність визначення так званого виборчого метра та існування умовної передачі голосів. Виборчий метр (квота) — це найменша кількість голосів, необхідних для обрання одного депутата за пропорційними виборчими системами. Використову­ються різні методи визначення метра, більшість з них пов'язана з досить складними математичними підрахунками. Умовна передача голосів — це обов'язкове зарахування голосів, поданих за кандидата понад кількість, визначену виборчим метром, іншому кандидату, який не набрав не­обхідного числа голосів. Умовна передача голосів вносить штучний еле­мент у пропорційне представництво.

Пропорційний розподіл місць може здійснюватися як на основі методу виборчої квоти (виборчого метра), що являє собою частку від ділення кількості поданих голосів на число належних для конкретного округу мандатів, так і на основі інших методів. Квота може визначатися як для кожного ок­ругу окремо, так і для всієї країни в цілому.

Найпростіший спосіб визначення квоти — ділення за­гального числа поданих по конкретному округу голосів на кількість мандатів, що підлягають розподілу.

Розподіл мандатів між партіями в окрузі здійснюється діленням кількості одержаних ними голосів на квоту. Скіль­ки разів квота вміститься у кількості одержаних партією го­лосів, стільки мандатів і отримає остання. Решта мандатів передається партіям, що мають найбільшу кількість голосів, яка утворилася після першого ділення — "метод найбільшої остачі". Застосовуються також інші методи.

Розподіл мандатів внутрішньопартійного списку відбу­вається за двома правилами. Перше —це правило "зв'яза­них ("жорстких") списків". Сутність його полягає у тому, що порядок розташування кандидатів у списку визначається самою партією. Виборець голосує за весь список. Якщо пар­тія набрала одну квоту або дві, то обраними вважаються від­повідно перший за списком кандидат або перший і другий. Кандидати, що в кінці списку, мають дуже мало шансів на обрання.

Друге правило — правило "вільних ("гнучких") списків" — ліквідує цей недолік. Воно надає виборцю можливості вияви­ти своє ставлення до кандидатів, проставивши проти їх пріз­вищ цифрами (чи іншим способом) свої преференції, тобто позначити, кого він бажає бачити обраним у першу чергу, у другу і т. ін. Це правило діє у Швеції, Швейцарії, Італії та інших країнах.

Як за мажоритарною, так і за пропорційною системою ряд зарубіжних країн застосовує панашажування, тобто на­дання виборцю права голосувати за кандидатів різних пар­тійних списків. Тут виборцю надається кілька голосів відпо­відно до кількості вакансій, що підлягають заміщенню. Пана­шажування створює умови для різного роду залаштункових махінацій.

Іншим способом порушення пропорційності в деяких країнах (наприклад, Швеції, Швейцарії, Німеччині, Чехії, Із­раїлі тощо) є запровадження "загороджувального пункту". Це така вимога, згідно з якою у розподілі мандатів за про­порційною виборчою системою участь беруть тільки ті полі­тичні партії, які набрали установлену законом кількість голо­сів, наприклад, не менш як п'ять відсотків голосів у Німеч­чині, три — у Чехії і т. ін.

Вибори за пропорційними системами проводяться в багатомандат­них округах, тому що навіть теоретично не можна поділити один мандат між кількома кандидатами. Враховуючи те, що парламентські вибори за рубежем практично завжди мають партійний характер, виборці за умови пропорційного представництва голосують не за окремі кандидатури, а за партійні списки. Поділом загальної кількості голосів, поданих за список, на виборчий метр визначається число представників, обраних від даного списку, тобто партії.

У більшості випадків застосовується правило вільних списків. Во­но дає змогу виборцям виражати своє ставлення до кожного з кандидатів, занесених у конкретний партійний список. Для цього в бюлетені вони вказують, кого з кандидатів від партії воліли б бачити обраним у першу чергу, кого — в другу і т. д. В окремих країнах (Фінляндія, Швейцарія) свобода вибору під час голосування не обмежується кандидатами тільки одного партійного списку.

Рідше використовується правило зв'язаних списків, за яким порядок розташування кандидатів у списку визначає сама партія, а виборець голосує за список у цілому (Албанія, Естонія, Ізраїль). У деяких країнах вибір голосуючого обмежується одним кандидатом у відповідному списку (Бельгія, Данія, Нідерланди). Таке правило гарантує політичним партіям обрання будь-якого кандидата, чиє прізвище стоїть у чільній частині списку в тому виборчому окрузі, де партії мають достатню і стабільну підтримку. Практично в таких випадках виборці позбавлені можливості визначити своє ставлення до конкретних кандидатів.

Під час виборів за пропорційними системами звичайно утворюють досить великі за кількістю населення округи. Існує закономірність: у більших округах чіткіше виявляються переваги пропорціоналізму. Ідеальним варіантом вважається той, коли вся країна розглядається як єди­ний виборчий округ. Це має місце на парламентських виборах в Нідерландах та Ізраїлі. В Японії за таким принципом обирається частина депутатів верхньої палати парламенту. Форма загальнодержавного виборчого округу прийнята і в деяких інших країнах. У багатьох країнах діє так званий принцип вирівнювання, за яким певна частина мандатів заздалегідь виділяється для розподілу в масштабі всієї країни. Це робиться, щоб «вирівняти» деформації пропорціоналізму, які виявляються при роз­поділі мандатів в окремих округах.

Ще одним різновидом виборчих систем є змішані системи, яким властиві елементи мажоритаризму і пропорціоналізму. Характерним при­кладом змішаної системи є виборча система, встановлена законодавством ФРН. Половина депутатів нижньої палати парламенту тут обирається в одномандатних округах за мажоритарною системою відносної більшості, інша половина обирається за пропорційною системою на основі партійних списків, висунутих у землях — суб'єктах федерації. Відповідно кожному виборцю надається два бюлетені. Один подається за конкретного канди­дата, другий — за список політичної партії.

Трапляються формальні сполучення мажоритаризму і пропорціоналізму. Наприклад, в Австралії нижня палата парламенту обирається за мажоритарною системою абсолютної більшості, а верхня — на Основі пропорційного представництва. Змішані виборчі системи поширені В зарубіжних країнах.

Характеризуючи пропорційні і змішані виборчі системи, слід зазначити, що законодавство багатьох країн містить положення, які Об'єктивно зумовлюють фактичне порушення пропорційного представництва. Найбільш характерним прикладом таких положень є норми, що рег­ламентують застосування так званих відсоткових застережень. Зокрема, у ФРН в розподілі мандатів на основі пропорціоналізму мають право бра­ти участь лише ті політичні партії, які одержали не менше 5 % голосів їх загальної кількості у масштабах усієї країни або провели в депутати своїх кандидатів не менше, ніж у трьох територіальних округах. Така практика характеризується в німецькій юридичній літературі як «заго­роджувальний пункт». Якщо зважити на те, що відсотковому застережен­ню на конкретних виборах можуть не відповідати кілька партій, значна кількість виборців залишиться практично не представленою.

Положення про відсоткові застереження можна знайти в законо­давстві більшості країн, де прийняті пропорційні та змішані виборчі сис­теми. Розглянуте й інші обмеження пропорційного представництва зви­чайно пояснюються потребами не розпорошувати політичні сили в парла­ментах і тим самим забезпечити стабільність уряду. Подібні застереження об'єктивно сприяють зміцненню позицій ве­ликих партій і звужують сферу діяльності інших.

У цілому ж значення будь-яких виборчих систем не треба абсолю­тизувати. Вони звичайно сприймаються лише як спосіб наближення до більш-менш справедливого представництва і в жодному разі не як метод досягнення ідеального результату.

 

 


5. Референдум у зарубіжних країнах


Референдум є інститутом безпосередньої (прямої) демок­ратії. Але ступінь його реального демократизму залежить від політичного режиму країни, від існуючих політичних обста­вин та умов, за яких референдум проводиться. Референдум — це голосування виборців з будь-якого важливого питання державного життя у країні. Питання, пов'язані з призначен­ням і проведенням референдуму, у багатьох країнах регу­люються їх конституціями, законами про вибори чи спеці­альними законами про референдум.

Процедура референдуму дуже схожа на процедуру вибо­рів: і у виборах, і у референдумі беруть участь виборці. Ці процедури мають також відмінності. По-перше, вони відріз­няються за об'єктом волевиявлення виборців. Під час вибо­рів таким об'єктом є людина (кандидат у депутати чи на ви­борну посаду). При референдумі об'єктом волевиявлення є не людина (кандидат), а певне питання, з якого проводиться референдум, — конституція, поправка до конституції, закон, законопроект, будь-яка проблема, що стосується міжнарод­ного статусу відповідної держави, або внутрішньополітична проблема. По-друге, процедури виборів і референдуму відрізняються за способом визначення результатів голосуван­ня. При виборах вони можуть визначатися як за мажоритар­ною, так і за пропорційною системою, а при референдумі — тільки за мажоритарною.

Суб'єктами ініціативи проведення референдуму є глава держави, парламент, уряд, органи місцевих влад (місцеві ре­ферендуми). Ініціативу проведення референдуму можуть ви­являти також і виборці. Необхідна їх кількість і вся процеду­ра такої ініціативи встановлюються законом.

У конституційному законодавстві та практиці його здійс­нення існує багато форм і видів референдуму.

Своєрідним різновидом референдуму є плебісцит, тобто безпосереднє прийняття народом шляхом голосування будь-якого державного рішення про політичну долю своєї країни чи територію, на якій він проживає. Між референдумом і плебісцитом немає формальної юридичної різниці.

Принцип народного суверенітету знайшов своє відображення в цілому ряді конкретних засобів реалізації влади. За змістом цього прин­ципу до таких засобів насамперед мають бути віднесені конституційно-правові засоби прямої демократії.

Найвідомішим і найпоширенішим засобом прямої демократії є ре­ферендум. Референдум — це спосіб прийняття офіційних рішень шляхом проведення голосування виборців з питань, встановлених конституцією або законодавством. Таке голосування може мати загальний або локаль­ний характер (відповідно загальнодержавний і місцевий референдуми).

Інститут референдуму має свою історію. Він був відомий у державно-політичному житті Стародавнього Риму, де відповідні заходи мали назву плебісцитів. За нових часів референдум був уперше проведений 1780 р. у північноамериканському штаті Массачусетс, а починаючи з середини XIX ст. цей інститут був сприйнятий у більшості штатів США і в Швейцарії. Характерно, що й сьогодні у Сполучених Штатах проводяться тільки місцеві референдуми на рівні штатів, адміністративно-територіальних одиниць. У Швейцарії референдуми проводяться як на місцевому рівні, так і ш рівні федерації. Не дивно, що саме в названих країнах референдуми проводились найчастіше. У Швейцарії, починаючи з 1874 р., відбулося близько 150 тільки конституційних референдумів. В Австралії з початку XX ст. було »організовано 40 загальнодержавних референдумів. У США лише в штаті Каліфорнія у період між 1912 і 1978 рр. проведено понад 170 голосувань К ініціативи самих виборців.

Досить поширеним став референдум у XX ст. Його проведення було передбачено рядом конституцій європейських держав, прийнятих у період між світовими війнами. Зокрема, це стосується чинних конституцій Австрії, Ірландії. Ще частіше про цей інститут згадують новітні основні закони: Іспанії, Італії, Франції, ФРН (на рівні федерації та її суб'єктів), Швеції, Японії. Організація референдумів передбачається конституціями всіх центральних і східноєвропейських держав, а також держав, що утворилися на терені колишнього СРСР. Нарешті, інститут референдуму відомий конституційній практиці країн, що розвиваються. Майже в усіх цих випадках конституційна регламентація референдумів доповнюється спеціальними законами, які деталізують порядок їх проведення. Іноді відповідні заходи здійснюються на основі спеціальних урядових або парламентських рішень (Греція, Норвегія). Конституції і за­кони встановлюють певне коло суб'єктів референдної ініціативи. У різних країнах до них віднесені глава держави або парламент. Іноді ці суб'єкти мають взаємодіяти. Наприклад, у Польщі референдум можуть призначати нижня палата парламенту або президент за згодою верхньої палати. У деяких країнах правом референдної ініціативи наділена визначена частина складу парламенту (1/3 у Словенії, 1/5 в Італії тощо).

У ряді країн референдум повинен бути проведений на вимогу певної кількості виборців (петиційний референдум). Зокрема, у Білорусі референ­дум призначається президентом на пропозицію не менш, як 450 тис. ви­борців. У Словаччині проведення референдуму оголошує президент на про­позицію парламенту і на вимогу 350 тис. виборців. Інститут петиційного ре­ферендуму встановлений у конституціях Італії, Киргизстану, Латвії, Литви, Словенії, більшості штатів США, Швейцарії та деяких інших держав.

У Великобританії та в інших англомовних країнах, де сприйняті за­сади британського конституціоналізму, ставлення до інституту референдуму неоднозначне. Супротивники практичної реалізації ідеї референдуму вважають, що вона підірве принцип верховенства парламенту. Більш помірковані не вбачають невідповідності між цією ідеєю і парламентським верховен­ством. Вони розглядають референдум як засіб додаткової апробації спірних законопроектів, застосовуваний лише з дозволу самого парламенту, гадаю­чи так: якщо парламент має верховенство, то він може приймати законодав­ство, яке припускає проведення референдумів. Але парламент не буде зв'язаний результатами таких референдумів, тобто останні матимуть не зо­бов'язуючий, а консультативний характер. Саме такий характер мав загаль­нодержавний референдум, що відбувся у Великобританії у 1975 р. з питань членства в Європейському економічному співтоваристві.

Незважаючи на те, що у Великобританії проводились різні рефе­рендуми, а місцеві референдуми визнані законодавче, тут, як і в деяких інших країнах, відсутній законодавчий акт, який би встановлював цей конституційно-правовий інститут.

Оцінюючи характер і значення інституту референдуму, не слід сприй­мати його як абстрактно демократичний. Головним фактором тут виступає розклад політичних сил у суспільстві на момент проведення референдуму. Правлячі кола завжди мають можливості впливати на свідомість і поведінку учасників референдуму та на його результати. Політична історія знає нема­ло прикладів, коли за результатами референдумів приймалися рішення ре­акційного характеру. Зокрема, за роки існування в Німеччині так званого третього рейху тричі на референдуми виносились принципові політичні пи­тання. І щоразу підтримку мала офіційна позиція.

Залишаються і певні проблеми щодо узгодженості ідеї референду­му з самою природою представницької демократії. Як зазначалося, ці проблеми знаходили своє відображення у творах ідеологів французької революції XVIII ст. З часом ідеї референдуму, сполучені з різного роду концепціями так званої плебісцитарної демократії, почали протиставляти парламентаризму. Референдум іноді розглядають як раціональний замінник представницьких органів або навіть як засіб залучення виборців до розв'язання конфліктів між вищими органами держави, насамперед між органами законодавчої і виконавчої влади. Усі ці погляди відображають зміни, що відбулись у структурі дер­жавного механізму. Їм передувало об'єктивне послаблення позицій пред­ставницького органу, зміщення центру владної діяльності до органів вико­навчої влади. Водночас наведені і подібні оцінки референдуму принижу­ють роль парламенту, який є одним з найбільш демократичних механізмів реалізації державної влади, одним з найважливіших виявів практичного здійснення ідеї народного суверенітету.

Державно-правова практика зарубіжних країн свідчить про можливість узгодження використання засобів прямої і представницької демо­кратії. Багато що залежить від характеру політичного режиму в тій чи іншій країні, від традицій у взаємовідносинах виконавчої влади, яка в ба­гатьох випадках має право ініціювати референдуми, і законодавчої вла­ди. За умов демократичного розвитку гострі протиріччя між референдарною формою прямої демократії та парламентаризмом не виникають хоча проблеми їх співвідношення і взаємодії є об'єктивними і завжди існують.

Референдарна форма прямої демократії має свої різновиди. Референдуми класифікують за різними критеріями. За предметом, за змістом питання, що виноситься на голосування, референдуми бувають конституційними, законодавчими і з питань по­точної політики.

Конституційний референдум — це голосування виборчого корпусу, яке звичайно затверджує основний закон, його перегляд або внесення по­правок до нього. Конституційний референдум, що проводиться у федера­тивній державі, може бути загальнодержавним і таким, що відбувається в межах окремих суб'єктів федерації. Порядок проведення таких рефе­рендумів, їх узгодженість з іншими стадіями конституційної нормотворчості в різних країнах мають свої відмінності.

Практика конституційних референдумів поширена в зарубіжних країнах. Найчастіше конституційні референдуми відбувались у Швейцарії та в США. Проведення таких референдумів у США передбачено конституціями сорока дев'яти штатів з п'ятдесяти (крім Делаверу). За весь період існування північноамериканських штатів як незалежних держав, конфедерації і феде­рації тут було винесено на референдуми кілька десятків проектів конституцій і тисячі конституційних поправок, частина з яких була прийнята.

У деяких штатах перегляд конституції потребує проведення двох ре­ферендумів. Законодавчі збори штату за своєю ініціативою ставлять пи­тання про формування конституційного конвенту. Це питання виноситься на референдум. За умов позитивного його вирішення утворюється конвент, який і розробляє проект конституційної реформи. Такий проект остаточно затверджується також на референдумі. Все це є прикладом взаємозв'язків прямої і представницької демократії.

Законодавчий референдум — це голосування виборчого корпусу, яке звичайно затверджує законопроект або скасовує закон, що набув чин­ності. Така форма референдуму визнана конституціями Данії, Естонії, Ірландії, Ісландії, Італії, Латвії, Португалії, окремих штатів США, Швей­царії та інших. Вона знайшла своє відображення і в основних законах, прийнятих в цілому ряді країн, що розвиваються. Законодавчий референдум може мати попередній або наступний характер. У процесі проведення попереднього референдуму на голосування виноситься законопроект. Такий референдум практично завжди є затвер­джуючим, ратифікуючим. Предметом наступного, так званого післяпарламентського референдуму є перегляд закону, який набув чинності. Це скасовуючий референдум.

Попередній законодавчий референдум відрізняється різноманітністю відповідних процедур. Наприклад, у Данії після прийняття законопроекту парламентом і до промульгації одна третина представницького органу мо­же подати на ім'я його голови письмову вимогу про те, щоб цей законопро­ект був поставлений на народне голосування. Парламент розглядає цю ви­могу і в разі схвалення її повідомляє главу уряду (прем'єр-міністра) про своє рішення. Останній проголошує проведення референдуму.

У Франції президент за пропозицією уряду під час сесії парламен­ту або за спільною пропозицією обох палат може передати на референдум будь-який законопроект щодо регулювання питань організації державної влади або щодо ратифікації відповідних міжнародних договорів.

Своєрідний різновид попереднього референдуму існує в деяких кан­тонах Швейцарії. Тут усі наділені виборчими правами громадяни обов'яз­ково збираються раз або двічі на рік для того, щоб своїм безпосереднім го­лосуванням ратифікувати прийняті законодавчим органом законопроекти.

Основною процедурою проведення наступного референдуму є процеду­ра так званого народного вето. Історично народне вето є однією з перших су­часних форм прямої демократії. Вперше на практиці було реалізоване у 1831 р. в одному з кантонів Швейцарії. Згідно з цією процедурою, якщо у визначений конституцією строк певна кількість виборців в офіційній формі заявить про свою незгоду з прийнятим законом, останній обов'язково вино­ситься на референдум. Залежно від наслідків референдуму такий закон або скасовується, або зберігає силу.

Так, у Швейцарії конституційна процедура народного вето на рівні федерації ґрунтується на передачі законів і парламентських постанов на референдум за вимогою 50 тис. виборців або восьми кантонів. Ана­логічний порядок введений щодо затвердження міжнародних договорів. Саме ж народне вето далеко не завжди досягає своєї мети. Починаючи з 1848 р. відповідна процедура в масштабах усієї країни була застосована близько 100 разів, проте лише в третині випадків голосування призвело до скасування законів. У США процедура народного вето визнана основ­ними законами двадцяти чотирьох штатів.

В Італії референдум призначається для повного або часткового ска­сування закону на вимогу 500 тис. виборців або п'яти обласних рад. За період з 1945 по 1990 р. процедура народного вето була використана в цій країні лише тричі.

Референдум з питань поточної політики — це голосування виборчого корпусу, що прямо не стосується конституційної або законодавчої нормотворчості. Деякі з таких референдумів за своїм значенням і наслідками нічим не поступаються законодавчим або навіть конституційним референдумам,

Різновидом референдуму з питань поточної політики є плебісцит. Поняття плебісциту в юридичній науці тлумачиться по-різному. Нерідко воно сприймається як синонім загального поняття референдуму. З іншо­го боку, плебісцитами називають референдуми, що не мають законодавчо­го і конституційного характеру. Термін «плебісцит» використовується для позначення голосувань, які проводяться для визначення політичного статусу територій. Зокрема, плебісцити проводяться з питань визначення державної належності окремих територій. У міжнародному праві плебісцит характеризується як засіб і юридична підстава територіальних змін. Плебісцитами є також голосування з питань форми держави.

Прикладом плебісциту є голосування населення Саарської області на предмет включення її до складу ФРН, яке відбулося в 1957 р. Після другої світової війни плебісцити з питань визначення форми державного правління були проведені в Італії, Франції та Греції. При цьому основні закони цих держав спеціально не виділяють плебісцит як окремий різновид референду­му, а Конституція Греції взагалі не знає референдарної форми прямої демо­кратії. У ФРН плебісцити з питань територіальних змін у межах федерації визнані єдиним з можливих різновидів загальнодержавних референдумів. Це зроблено шляхом тлумачення федерального основного закону.

Конституційній теорії і практиці відомі обов'язкові і факульта­тивніреферендуми. Така класифікація ґрунтується на врахуванні умов і підстав проведення референдуму.

Обов'язковий референдум — це голосування виборчого корпусу, яке обов'язково проводиться з тих питань, що визначені в конституції або в законодавстві. Обов'язковий характер мають плебісцити з територіаль­них питань. Обов'язковими є звичайно конституційні референдуми.

Факультативний референдум — це народне голосування (голосування виборчого корпусу) з питань, визначених у конституції або в законо­давстві, що проводиться лише за певних умов, встановлених там само. Та­ке голосування проводиться не автоматично, а за ініціативою певного числа суб'єктів федерації або адміністративно-територіальних одиниць, державного органу (парламенту, президента тощо), частини депутатів або частини виборчого корпусу.

Іноді класифікація референдумів з урахуванням умов і підстав їх про­ведення пов'язується з питанням про юридичні наслідки відповідних голо­сувань, Окремі теоретики-конституціоналісти вважають, що рішення, які приймаються за результатами обов'язкових референдумів, мають пріоритет­не значення і навіть вищу юридичну силу щодо аналогічних за змістом рішень, прийнятих парламентами. На їхню думку, ці рішення можуть бути скасовані або змінені лише за результатами нових референдумів. Рішення, прийняті на факультативних референдумах, можуть бути предметом власне парламентського перегляду, і самим парламентам вирішувати питання про такий перегляд. Звідси рішення, прийняті за результатами факультативних референдумів, сприймаються як такі, що за своєю юридичною силою нічим не відрізняються від звичайних парламентських рішень.

Такий підхід ґрунтується на фактичному протиставленні референдарної форми парламентаризму. Як зазначалося, ця форма не суперечить змісту теорії і практики народного представництва. Навпаки, навіть за наявності певних розходжень між концепціями прямої і представницької демократії відповідні механізми реалізації влади звичайно поєднуються і доповнюють один одного. До того ж саме державно-політичне життя за­рубіжних країн не дає підстав говорити про будь-яку відмінність між юридичними наслідками обов'язкових і факультативних референдумів.

За юридичними наслідками референдуми можна класифікувати як зобов'язальніі консультативні. Рішення, прийняте за результатами зо­бов'язального референдуму, має юридичне обов'язкове значення, а у ви­падку консультативного референдуму воно такого значення не має і сприймається як політична порада, висловлена виборчим корпусом. Про­те хоча така порада не має юридичної сили, об'єктивно державні органи не можуть не враховувати народне волевиявлення на референдумі.

Конституції переважної більшості держав визнають можливість проведення тільки зобов'язальних референдумів.

Досить поширеною є практика консультативних референдумів у США. В конституційній теорії цієї країни прийняте тлумачення принци­пу поділу влад, за яким формально не припускається будь-яке делегуван­ня повноважень законодавчим органом. Тому проведення зобов'язальних попередніх референдумів за ініціативою законодавчих органів окремих штатів звичайно розцінюється судами як таке, що суперечить консти­туції. Водночас за ознакою відповідності конституції визначається за­конність проведення попередніх консультативних референдумів.

До засобів прямої демократії належить також інститут народної за­конодавчої ініціативи. За його змістом визначена в конституції кількість виборців має право поставити в парламенті питання про прийняття закону, і представницький орган зобов'язаний розглянути це питання,

Народна законодавча ініціатива є відносно новим засобом прямої демократії. Вперше вона була запроваджена в XIX ст. в окремих штатах США. Спочатку народна ініціатива тут мала на меті зобов'язати законо­давчий орган розробити і прийняти закон щодо пропонованого виборця­ми питання або, у випадку відмови парламенту зробити це, спонукати йо­го винести питання на референдум. За таких умов розробка законопроек­ту завжди визнавалася функцією законодавчого органу. З часом був прий­нятий інший порядок реалізації народної ініціативи: самі виборці, які ви­ступають з такою ініціативою, можуть або навіть повинні скласти зако­нопроект і запропонувати його законодавчому органу. Останній або прий­має цей законопроект, або виносить його на референдум. Існує і такий варіант: законодавчий орган розглядає, потім виносить законопроект на народне голосування. Водночас у деяких штатах законодавчий орган мо­же винести на референдум свій власний, альтернативний проект закону. В усіх випадках народна ініціатива сполучається з референдумом.

Інститут народної законодавчої ініціативи встановлений також кон­ституціями ряду європейських держав, але тут він не пов'язується з рефе­рендумом. В Італії народна ініціатива здійснюється шляхом внесення у пар­ламент постатейно розробленого законопроекту від імені не менше, ніж 50 тис. виборців. В Австрії кожна пропозиція, що надійшла до центральної виборчої комісії від імені 100 тис. виборців, або однієї шостої частини грома­дян у трьох землях, які наділені виборчими правами, передається на обгово­рення у парламент. Така пропозиція повинна мати форму законопроекту. В Іспанії передбачена можливість реалізації народної ініціативи за умови її підтримання 500 тис. виборців. Така ініціатива не поширюється на проекти органічних законів, законів про оподаткування, міжнародні відносини, а та­кож з питань помилування. У Румунії народна законодавча ініціатива потре­бує підтримки з боку 250 тис. виборців, у Білорусі та Литві — 50 тис., у Кир­гизстані та Югославії — ЗО тис., у Македонії та Словенії — 10 тис. і 5 тис. виборців відповідно, а в Латвії — десятої частини усіх виборців.

Інститут народної законодавчої ініціативи відомий конституціям 22 штатів США. В окремих штатах (Каліфорнія, Орегон) ви­борці мають право ініціювати не тільки звичайні законопроекти, а й проекти конституційних поправок. Іншими словами, тут існує народна кон­ституційна ініціатива. Кількість виборців, які мають підписати петицію щодо такого проекту, визначається в різних штатах у межах від кількох тисяч до половини зареєстрованих. Конституційні ініціативи виборців ви­магають підтримки від 10 до 15 відсотків їх загальної чисельності.

Народна конституційна ініціатива існує і в Швейцарії, як на рівні суб'єктів, так і на рівні федерації. В останньому випадку конституційні поправки за умови підтримання їх 100 тис. виборців можуть бути внесені до парламенту у вигляді загальних пропозицій або конкретних проектів. Після розгляду парламентом їх обов'язково виносять на референдум. Ха­рактерно, що застосування такого засобу здійснення прямої демократії, як народна конституційна ініціатива, має своєрідні наслідки. Зокрема, виборці іноді пропонують поправки, які, по суті, не стосуються предмета конституційного регулювання.

Положення про народну конституційну ініціативу містяться в основ­них законах ряду інших країн. Кількість виборців, які мають підписати пе­тицію щодо конституційної поправки, визначена по-різному. Наприклад, у Румунії це 500 тис. виборців, у Киргизстані та Литві — 300 тис., у Мол­дові — 200 тис., у Білорусі та Македонії — 150 тис., у Словенії — 30 тис. виборців.

Одним із засобів прямої демократії можна вважати так званий на­родний розпуск представницького органу, запроваджений у ряді швей­царських кантонів. Конституції відповідних кантонів передбачають, що питання про розпуск і переобрання всього складу представницького орга­ну має бути винесене на референдум, якщо цього вимагає певна кількість виборців. Звичайно це та сама кількість виборців, яка може ініціювати проект закону або конституційної поправки. Якщо пропозиція виборців підтримана на референдумі, законодавчий орган розпускається й оголо­шуються вибори його нового складу.

Інститут народного розпуску в даному випадку лише зовні виглядає зверхнім щодо представницького органу. До того ж правом розпуску пар­ламенту в багатьох країнах наділений глава держави, що, однак, не дає підстав говорити про його пріоритет у здійсненні влади або його доміную­че становище в державному механізмі. Інститут народного розпуску там, де він існує, є засобом збалансування цього механізму, поєднання позитив­них якостей прямої і представницької демократії.


Категорія: Державне право зарубіжних країн (Лекції)
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Ctrl + Enter