Лекція № 11. “Муніципальні системи зарубіжних країн”

“Муніципальні системи зарубіжних країн”

План:

1. Моделі місцевих органів самоврядування в зарубіжних країнах

2. Порядок організації, структура і функції муніципальних органів

3. Адміністративно-територіальний поділ

4. Особливості муніципальних виборів

5. Структура та повноваження муніципальних рад. Виконавчі органи та їх види

 

 

1. Моделі місцевих органів самоврядування в
зарубіжних країнах

На сучасному етапі місцеві органи влади є суттєвою ланкою
політичної системи у зарубіжних країнах. У світі становлення системи місцевого
управління пов’язане з процесами росту адміністративної, фінансової та судової
самостійності середньовічних міст від центральної адміністрації. Сучасна
система місцевого управління склалася у результаті тривалих адміністративних і
муніципальних реформ. Сьогодні у більшості демократичних країн проблеми
управління місцевими справами вирішуються як агентами центральної державної
влади, так і представницькими органами населення певної
адміністративно-територіальної одиниці. У зв’язку з чим у зарубіжних країнах
питанню правової регламентації діяльності місцевих органів влади приділяється
значна увага.

У багатьох сучасних країнах світу регулювання діяльності місцевого
управління проходить на вищому державному рівні, тобто на рівні конституції
(Конституція Мексики 1917 р. – Розділ 5 «Про штати федерації», Конституція
Японії 1947 р. – Глава 8 «Місцеве самоврядування», Конституція Республіки
Болгарія 1991 р. – Глава 7 «Місцеве самоврядування та місцева адміністрація»,
Конституція Литви 1992 р. – Глава 10 «Місцеве самоврядування та управління»
тощо). Необхідно підкреслити, що в одних зарубіжних конституціях функціонування
місцевих органів влади регламентоване більш докладно, а в інших –
встановлюються лише загальні принципи їх формування та діяльності.

Світовий досвід
переконує, що у більшості зарубіжних країн управління місцевими справами, як
правило, здійснюється як через призначені з центру органи державної адміністрації
на місцях, які виступають у якості периферійної ланки державного апарату, так і
через представницькі органи, які обираються населенням відповідних
адміністративно-територіальних одиниць. Такі
представницькі органи часто іменуються органами місцевого самоврядування або
муніципального управління.

Поєднання
державного управління на місцях із місцевим самоврядуванням зумовлюється цілим
комплексом причин політичного, економічного та юридичного порядку. По-перше,
тенденції децентралізації, уособленої органами місцевого самоврядування,
природно протистоїть тенденція централізму, що створює механізм узгодження
місцевих інтересів із загальнодержавними. По-друге, можливості формування
місцевого бюджету за рахунок місцевих податків і зборів досить обмежені (підвищення
податків може викликати незадоволення виборців), і його засобів часто-густо не
вистачає для виконання завдань і функцій місцевого самоврядування. Звідси
випливає необхідність централізованих асигнувань на потреби місцевого
самоврядування. А це, зумовлює контроль центральної влади за муніципальними
органами у даній сфері. По-третє, природним уявляється обмеження самостійності
муніципалітетів у галузях, які мають загальнодержавні значення, що пов’язано з
необхідністю забезпечити однакові високі стандарти управління. Нарешті,
по-четверте, законодавче регулювання місцевого самоврядування, що включає
регламентацію компетенції та основ порядку діяльності місцевих органів,
породжує потребу адміністративного контролю за законністю актів місцевого
самоврядування.

У науковій
літературі нерідко підкреслюється, що функціонування демократичної системи
забезпечується розподілом влад по горизонталі (на три гілки влади), а також по
вертикалі, що передбачає наявність
відносно автономних спільнот, які мають свої органи і компетенцію, місцеве
управління, таким чином, є необхідною демократичною противагою центральній
владі, яке сприяє своєю легітимною діяльністю обмеженню можливого свавілля з її
боку.

Розвиток
конституційного інституту місцевого управління нерозривно пов’язаний з
виникненням та еволюцією місцевого самоврядування як децентралізованої форми
управління, розробкою теоретичних концепцій місцевого самоврядування,
формуванням законодавства, що регулює муніципальну діяльність.

Правові основи
систем місцевого управління та самоврядування більшості європейських країн, а
також США, Японії та ряду інших держав були закладені у ході муніципальних
реформ у XIX ст., хоча традиції громадського, міського самоврядування мали своє
коріння ще в осередках полісної демократії античного світу, міських і сільських
громадах середньовічної станової держави.

Думка про
надання громаді самостійності в управлінні місцевими справами, забезпечення
свободи громадського самоврядування від нагляду і втручання з боку центральних
влад почала розвиватися в середньовічній Європі. Її розвиток був пов’язаний з
намаганням окремих міських громад, у яких набирав силу торгово-промисловий
капітал, вийти з-під юрисдикції землевласників, звільнитися від їх впливу, останні
природно, намагались не допустити цього. Звідси народилася ідея про примат
громади та її права над державою, оскільки громади сформувались раніше від неї.
Пізніше ці ідеї були сформульовані у вченнях Е.Мейєра, О.Лабанда, О.Ресслєра та
інших німецьких учених і отримали
назву теорії “вільної громади”, сутність якої зводилась до того, що
громади, за самою природою своєю самостійні, вони не державою створені, а нею
тільки визнані, а тому мають самостійне право управляти своїми власними
справами. Прихильники цієї теорії в поняття самоврядування включали такі
елементи: 1) управління власними справами громади; 2) громади є суб’єктами прав, які їм належать; 3)
посадові особи общинного управління
суть органи не держави, а громади. Отже, діяльність органів самоврядування
протиставилась державному управлінню і, отже, самоврядування є органами не
держави, а “місцевої громади”.

Тоді вважалося, що місцеві представницькі органи є
“нібито четвертою владою, пов’язаною законом і судовим контролем, але не
підпорядкованої уряду та його органом у центрі і на місцях”. Цікаво, що
Конституція Бельгії 1831 р. навіть містила спеціальну статтю, присвячену
громадському управлінню, і, що дуже важливо, поряд із законодавчою, виконавчою
і судовою владами визнавала владу четверту – муніципальну: “інтереси, які
стосуються винятково громад або провінцій, підлягають регулюванню радами громад
або провінцій, згідно із принципами, встановленими Конституцією” (ст. 31,
у редакції 1993 р. – ст. 41).

На зміну теорії вільної громади прийшла суспільна теорія самоврядування
(або суспільно-господарська теорія
самоврядування). Прихильники цієї теорії
(наприклад, О.Гірке) зводили сутність самоврядування до завідування
господарськими справами даної самоврядної одиниці.

Однак подібні погляди на місцеве
самоврядування проіснували недовго. З одного боку, протиставлення громад
державі не сприяло її зміцненню, а з іншого – з цієї теорії випливало, що
територія держави повинна складатися з територій, незалежних одна від одної
самоврядних громад, чого не відбувалося на практиці.

Поступово ідея
протиставлення громади державі ущухнула. Місцеве самоврядування стали
розглядати як розподіл обов’язків щодо управління державними справами між
центральними і місцевими владами. З’являється державницька теорія
самоврядування, основні положення якої розробили видатні німецькі вчені XIX ст.
Лоренц Штейн і Рудольф Гнейст. Останній, до речі, першим увів у науковий обіг
поняття “самоврядування”. Згідно з цією теорією, самоврядування – це
одна з форм організації місцевого державного управління. Усі повноваження у
галузі самоврядування дані державою, мають джерелом державну владу. Тому, за
словами Р.Гнейста, самоврядування є здійснення місцевими виборними установами
волі держави, місцеві органи є, насамперед, агентами держави; відтак вже даної
місцевості”. Відмінною рисою самоврядування він вважав те, що посади в
органах самоврядування є почесними посадами; вони заміщаються шляхом
призначення урядом, але безоплатні; в безоплатності праці посадових осіб
органів самоврядування він вбачав гарантію незалежності їх від центральної
адміністрації.

Державницька
теорія самоврядування отримала свій розвиток у працях російських учених
А.Д.Градовського, М.І.Лазаревського, Б.М.Чичеріна та інших.

Прихильниками
цієї теорії були і радянські вчені. Вони пов’язували самоврядування з діяльністю
Рад. “Будучи органами державної влади на місцях, – зазначали правознавці,
– ради є також і місцевими органами влади, тобто самоврядуванням
по-справжньому”. Місцеві ради розглядалися як органи, які мають
“подвійну” природу – органи державної влади на місцях, які входять в
єдину систему Рад, і органи громадського самоврядування населення.

У цілому можна
підкреслити, що основні теоретичні положення про природу і сутність місцевого
управління та самоврядування, висунуті та обґрунтовані у працях Токвіля, Штейна,
Гнейста та інших учених XIX ст., лежать в основі сучасних поглядів на органи
місцевого управління та самоврядування, їх місце в системі демократичного
управління суспільством.

На зламі XX і XXI століть існують різні теорії,
що відображають підпорядкування муніципалітетів державній адміністрації.
Широкого розповсюдження набула концепція дуалізму місцевого управління. Згідно
з цією теорією, муніципалітет, здійснюючи відповідні управлінські функції,
виходить за межі місцевих інтересів і, отже, повинен діяти як інструмент
державної адміністрації. Водночас муніципалітети зберігають самостійність у
чисто місцевих справах. Так, датські вчені стверджують, що муніципалітети не є
нерегульованою “державою у державі”, але виступають у якості місцевих
політичних одиниць із відносно більшою незалежністю, яка вписується у загальну
систему держави.

Деякі концепції
муніципального управління пов’язані з теорією “держави загального
благоденства”. В основу однієї з них – теорії соціального обслуговування
покладена теза про здійснення муніципалітетами одного з основних завдань:

надання послуг
своїм мешканцем, організація обслуговування населення. У багатьох державах
сприйняли концепцію позаполітичного місцевого управління, яка проголошує, що
муніципалітети повинні стояти осторонь від політики, бути службовим апаратом,
який спеціалізується на поданні суспільству певних послуг.

Більш виваженою у даному випадку виглядає позиція фінських учених, які,
підкреслюючи зв’язок місцевого самоврядування з державною організацією,
водночас фіксують реальне становище: “Між тим, у правовій теорії немає
спільної думки щодо того, як розуміти становище муніципального самоврядування у
державі. Одні стверджують, що право комун на самоврядування видано державою у
законодавстві, і комуни, отже, не володіють суверенним правом на управління
своєю територією як держава. Інші дотримуються тієї позиції, при якій комуна і
держава рівноправні та їх існування не залежить одна від одної. Фактом
залишається, що традиції місцевого самоврядування старіші від традицій держави.
Отже, недоцільно підкреслювати становище держави як органа, який дав право на
самоврядування, і зображати її як первісний суб’єкт суспільного правління.

На нашу думку, більш
правильними здається підхід, при якому не протиставляється місцеве самоврядування
місцевому управлінню, а розглядає їх у співвідношенні частини до цілого. Так,
дослідник Х.Ф.Алдерфера закликає не протиставляти такі питання, як
“місцеве самоврядування” та “місцеве державне управління”,
“місцеве представницьке управління” і “місцеве непредставницьке
управління”, оскільки всі вони входять до більш широкого поняття –
“місцеве управління”. Останнє, на думку вченого, досить всеосяжне і
“охоплює всі одиниці управління нижче загальнонаціонального рівня в унітарних
державах і нижче рівня суб’єкта федерації у федеративних державах.

Місцеве управління, як у цьому переконує світовий досвід, є досить
складним і гнучким механізмом, який може включати як державну адміністрацію на
місцях, так і місцеві представницькі та їх виконавчі органи, що відображає
суміщення в інституті місцевого (муніципального) управління самоврядних і
державницьких засад. У противному прийшлося би визнати, що у Великобританії та
інших державах англосаксонського права, де відсутні представники з центру,
немає місцевого управління,, хоча саме останній термін і використовується тут як у законодавстві, так і в працях
дослідників.

Місцеве управління і
самоврядування завжди вважалися підвалиною демократичного устрою суспільства, і
від того, наскільки розвинута, активна і досконала муніципальна система, багато
в чому залежить міцність демократичних інститутів і загальна політична
стабільність у тій чи іншій державі. В ретроспективному плані муніципальна
система отримала новий імпульс для свого розвитку з появою перших писаних
конституцій. Уже тоді робилися спроби відвести їй адекватне місце у державному
механізмі.

У даний час, як і в минулому, юридичною
базою формування та діяльності місцевих органів влади у будь-якій державі
служать конституція та інші правові акти, але при цьому положення конституції
користуються безумовним пріоритетом перед будь-якими іншими законами.
Порівняльний аналіз текстів основних законів свідчить, що в конституціях переважної більшості держав світу закріплені
такі положення, що стосуються функціонування місцевого управління та
самоврядування: роль і місце органів місцевої влади в політичній системі
суспільства; головні принципи організації місцевого управління та
самоврядування; основи адміністративно-територіального поділу; організаційні
форми здійснення місцевого самоврядуваннята управління, основи їх компетенції, внутрішньої структури і
взаємовідносин; адміністративний нагляд; гарантії місцевого самоврядування
(конституційні, судові, законодавчі, матеріально-фінансові тощо).

Насамперед, конституції переважної більшості сучасних держав розглядають
інститут місцевого самоврядування як невід’ємний елемент політичної системи,
важливий принцип її функціонування, суттєву ланку у механізмі народовладдя.
Наприклад, у п. 1 ст. 2 Конституції Болгарії сказано, що Республіка Болгарія –
єдина держава з місцевим самоврядуванням”. А п. 2 ст. 1 встановлює, що вся
державна влада походить від народу і здійснюється ним безпосередньо і через
органи, передбачені Конституцією. Згідно же з п. 1 ст. 136 таким органом є, зокрема,
община, в якій здійснюється місцеве самоврядування. Громадяни беруть участь в
управлінні общиною як через обрані ними органи місцевого самоврядування, так і
безпосередньо шляхом референдуму та загальних зборів населення. Аналогічні
положення містить і Конституція РФ, де в ч. 2 ст. З сказано, що народ здійснює
владу безпосередньо, а також через органи державної влади і місцевого
самоврядування.

Звичайно,
організація та діяльність місцевого управління та його органів, як державних,
так і самоврядних, базується на ряді принципів, найважливіші з яких закріплені
в конституціях. До їх числа відносяться передусім принципи суспільного і
державного ладу, які зафіксовані у
початкових розділах основних законів: це – демократизм і народовладдя:
визнання, дотримання та захист прав і свобод людини і громадянина; суверенітет
і цілісність території держави; національна рівноправність і право на
національну самобутність; розподілу влад, законність.

Обсяг
конституційного регулювання питань місцевого управління та самоврядування у
різних державах неоднаковий. Зокрема, в країнах із федеративним устроєм
національні конституції можуть регламентувати місцеве управління досить
докладно (Австрія, Бразилія, Мексика), а можуть тільки згадувати про нього
(ФРН) або взагалі не торкнутися цього питання, залишивши регулювання місцевого
управління суто на розсуд суб’єктів федерації (Австралія, Канада, США,
Швейцарія).

Так, в Основному
законі ФРН тільки констатується, що “у землях, округах і громадах народ
повинен мати представництво, утворене загальними, прямими вільними, рівними і таємними виборами” (п. 1 ст. 28).
У Конституції Індії 1950 р. практично до 1992 р. тільки зазначалося, що держава
вживає заходи щодо організації сільських пачаятів (представницьких органів,
утворених на рівні села) і наділення їх такими повноваженнями та владою, які
можуть стати необхідними для того, щоб
вони функціонували в якості самоврядної одиниці” (ст. 40). Але у 1992 р.
були прийняті 73-я і 74-а поправки до Конституції, які надали повноцінний
конституційний статус відповідно панчаятам і муніципалітетам.

У США повна
залежність і похідність місцевих органів від штатів була сформульована ще у
1868 р. верховним суддею штату Айова Дж. Діллоном: “Муніципальні
корпорації зобов’язані своїм утворенням і здобувають усі свої права і
повноваження від легіслатур штатів”, т.зв. “правило Діллона”.
Положення, які регулюють місцеве управління, містяться в конституціях усіх штатів. Але ступінь
урегульованості різних аспектів місцевого управління в окремих штатах
неоднакова. Наприклад, конституції Алабами, Делавєру та Міссісіпі містять
невелику кількість норм, які стосуються місцевих органів. і, навпаки, у
конституціях Аляски, Іллінойса та
інших штатів закріплені не тільки основні принципи діяльності місцевих органів,
але й норми, які регламентують внутрішню організацію муніципалітетів.

У Російській
Федерації у Конституції 1993 р. дається характеристика загальної конституційної
моделі російського місцевого управління, встановлюються можливі форми його
здійснення, фіксуються гарантії місцевого самоврядування (розділ VIII, ст.
130-133).

Обсяг
конституційного регулювання місцевого управління в унітарних державах також
неоднаковий. Так, в Основних законах Данії та Норвегії про місцеве управління
взагалі нічого не сказано. Лаконічні
в цьому питанні конституції Грузії та Франції. Водночас у новітніх конституціях
інших країн місцевому управлінню присвячені цілі розділи (у хорватській –
розділ “Устрій місцевого (локального) самоврядування”, у болгарській
– “місцеве самоврядування і місцева адміністрація”, чеській –
“Територіальне самоврядування “, Основний закон Монголії 1992 р. –
Адміністративно-територіальні одиниці Монголії, їх управління”.

Конституції
багатьох держав фіксують і ряд специфічних принципів, які торкаються
функціонування місцевих органів влади. Так, конституції Італії 1947 р. (ст.
115, 116, 118, 199), Греції 1975 р. (п. 2 ст. 102), Іспанії 1978 р. (ст. 137),
Португалії 1976 р. (ст. 227), Румунії 1991 р. (ст. 119) та інших держав
проголошують принцип автономії як неодмінний атрибут для управління на місцях.
При цьому португальський Основний закон під автономією розуміє демократичну
участь громадян в управлінні соціально-економічним розвитком, стимулювання і
захист місцевих інтересів, а також зміцнення національної єдності та
солідарності між усіма португальцями. Іспанська конституція (ст. 2, 138)
говорить також про принцип солідарності між автономними утвореннями як спосіб
встановлення справедливої й адекватної рівноваги між різними частинами
іспанської території. Ст. 59 Основного закону Монголії закріплює принцип,
згідно з яким управління на місцях будується на основі поєднання самоврядування
з державним управлінням.

Звичайно, конституційні положення про місцеве управління конкретизуються
і деталізуються у поточному законодавстві. В першу чергу – це спеціальні закони
про місцеве управління (Закон про місцеве управління 1968 р. – у Данії; Закон
про місцеве самоврядування та управління 1992 року в Хорватії). Окремими
законами може регламентуватися діяльність представників державної адміністрації
на місцях (наприклад, Закон про префектів 1992 р. – в Албанії).

Місцеве управління і самоврядування регламентується також законами про
статус членів місцевих представницьких органів (Закон про статус членів
місцевої Ради 1990 року – у Литві); загальними законами про статус депутатів
усіх рівнів (Закон про статус народного депутата – в Латвії), а також різними
актами, присвяченими іншим конституційно-правовим інститутам, зокрема інституту
виборів (Закон про обрання членів Національної асамблеї, членів муніципальних
рад і мерій 1991 року – у Болгарії).

Чималу роль у регулюванні місцевого управління в усіх державах відіграють
закони, присвячені, зокрема, оподаткуванню, державному і місцевим бюджетам
(норми таких законів відносяться переважно до фінансового права). Прикладом
таких законів можуть служити Закон про місцеві фінанси 1979 р. – у Португалії;
Закон про бюджети органів місцевого самоврядування 1993 р. – в Естонії; Закон
про місцеві мита і податки 1994 р. – у Румунії тощо.

У ряді держав (наприклад, у Данії) своєрідним неформалізованим способом
регулювання місцевого управління є укладання угод між центральним урядом і
впливовими асоціаціями місцевого управління. Як зазначає датський юрист
К.Кетшєр, багато питань місцевого оподаткування, фінансів, позик тощо,
регулюються не стільки за допомогою законодавчих актів, скільки шляхом внесення
відповідних положень до потрібних угод.

Варто підкреслити, що місцеві територіальні одиниці є підрозділами
унітарних держав і суб’єктів федерацій, а також інших регіонів, що користаються
державною автономією.

Місцеве
самоврядування – багатогранне та комплексне політико-правове явище, яке може
характеризуватися різнобічно.

Місцеве
самоврядування як засада конституційного ладу виступає одним із
найважливіших принципів організації і функціонування влади в суспільстві й
державі та є необхідним атрибутом будь-якого демократичного ладу. У ст. 2 Європейської
Хартії місцевого самоврядування проголошується: «Принцип місцевого
самоврядування повинен бути визнаний у законодавстві країни і, по можливості, у
конституції країни».

Місцеве
самоврядування як право територіальної громади на самостійне вирішення питань
місцевого значення. Європейська Хартія місцевого самоврядування (ст. 3)
дає визначення місцевого самоврядування як право
і реальну здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну
частину публічних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під свою
відповідальність і в інтересах місцевого населення. Згідно Європейської
Хартії це право здійснюється як виборними та виконавчими органами, так і
безпосередньо територіальною громадою шляхом використання різних форм прямої
демократії.

Важливе
теоретичне та практичне значення має визначення співвідношення понять «місцеве
самоврядування» та «місцеве управління». З цього питання в літературі
висловлюються різні, часом діаметрально протилежні погляди. Більшість вчених
протиставляють місцеве самоврядування і місцеве управління. Так, якщо, під
місцевим самоврядуванням розуміють діяльність територіальної громади та її
виборних органів з управління її справами, то місцеве управління. Розглядають як управлінську діяльність в
адміністративно-територіальній одиниці, яка здійснюється через адміністрацію,
що призначається центральними або іншими
вищими органами державної владі, тобто пряме державне управління на місцях.

Одночасно висловлюється думка щодо недоцільності протиставлення цих двох
понять. Місцеве управління пропонується розглядати як складний механізм, який може включати в себе як місцеву державну
адміністрацію, так і органи місцевого
самоврядування, виступаючи при цьому складовою частиною державного
механізму.

Перший підхід, на нашу думку, більш
точно відображає природу місцевого самоврядування і дозволяє чітко розмежувати
самоврядні функції та повноваження територіальних громад з функціями та
повноваженнями державної влади, які реалізуються на регіональному та місцевому
рівнях органами виконавчої влади або за дорученням держави органами місцевого
самоврядування. В останньому випадку органи місцевого самоврядування
підконтрольні відповідним органам виконавчої влади, але це не означає зміни їх
природи і не може розглядатися як підстава для включення до державного
механізму. Як родовий, тобто такий, що охоплює поняття місцевого управління та
місцевого самоврядування, можна було б використовувати термін «управління на місцях», маючи на увазі
можливість здійснення такого управління із застосуванням різних форм — місцевого
самоврядування або прямого державного управління на місцях (місцеве
управління).

У різних державах з метою ефективної організації влади
на місцях застосовуються різні системи місцевих органів управління та органів
місцевого самоврядування (системи
управління на місцях), на вибір яких впливають такі фактори, як неоднаковий
підхід до розуміння державної влади, розмежування адміністративно-територіальних
одиниць на «природні» та «штучні», національні та історичні особливості і
традиції тощо. Останнім часом у літературі виділяють чотири основні
системи:

1. Англо-американська
(англосаксонська) система характеризується тим, що на всіх субнаціональних
рівнях управління функціонують органи місцевого самоврядування, а місцеві
органи виконавчої влади загальної компетенції не створюються (наприклад, Велика Британія, США, Канада,
Австралія, близька до подібної системи організація влади на місцях і в Росії.

2. Континентальна
(романо-германська )система будується на поєднанні місцевого самоврядування
і місцевого управління і виходить з різного тлумачення “природних” та “штучних”
адміністративно-територіальних одиниць. Така система може мати два різновиди:

а) на всіх
субнаціональних рівнях, за винятком низового, одночасно функціонують
виборні органи територіальної громади (в тому числі й органи “вторинної”
територіальної громади – “штучної” територіальної одиниці) та призначені представники
центральної влади (місцеві державні адміністрації), які здійснюють
адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування(наприклад,
можуть зупиняти на певний строк рішення органів місцевого самоврядування, звертатися
до глави держави або парламенту з пропозицією щодо дострокового припинення їх
повноважень). При цьому на низовому рівні функціонують виключно органи
первинної громади. Подібна система існує, зокрема, у Франції та Італії;

б) на низовому
рівні – в “природних” адміністративно – територіальних одиницях створюються
лише органи місцевого самоврядування , а на регіональному та субрегіональному
рівнях (в “штучних” адміністративно-територіальних одиницях) функціонують
призначені місцеві державні адміністрації загальної компетенції. Можливий
варіант, коли і на регіональному рівні (субрегіональному) рівні функціонують
виборні органи місцевого самоврядування, але вони мають принципово іншу природу
– це не представницькі органи територіальних громад “штучних” адміністративно –
територіальних одиниць (їх існування не визначається), а органи представництва
інтересів територіальних громад “природних” адміністративно-територіанальних
одиниць на регіональному (субрегіональному) рівні. Подібна система
застосовується зокрема, в Польщі, Болгарії, Туреччині, Фінляндії, Іраку.

3. Іберійська
система (зокрема, Бразилія, Португалія, Мексика, з певними особливостями
Іспанія) передбачає, що управління на всіх субнаціональних рівнях здійснюють
обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та
відповідні головні посадові особи місцевого самоврядування (мери, регідори,
префекти, алькади тощо).Ці посадові особи стають головами відповідних рад і
одночасно затверджують центральними органами державної влади як представники
державної влади як представники державної влади в адміністративно-територіальних
одиницях.

4 Радянська
система (система рад та їх виконавчих комітетів) базується на запереченні
розподілу влад і визнані повновладдя представницьких органів знизу до верху. Ця
система передбачає, що всі ради, починаючи з найнижчого рівня, є органами
державної влади на своїй території, всі інші органи держави прямо або
опосередковано підпорядковані радам. Система рад характеризується ієрархічною
підпорядкованістю всіх її елементів та відсутністю будь-якої самостійності
місцевих органів. Сьогодні подібна система збереглася лише в деяких країнах,
зокрема в КНР, КНДР.

 

 

2. Порядок
організації, структура і функції муніципальних органів

Характеризуючи
організацію місцевого управління у зарубіжних країнах, необхідно враховувати,
що специфіка муніципальних організаційних форм, поєднання і взаємодія місцевого
самоврядування і державного управління визначаються історичними, географічними,
демографічними особливостями тієї чи іншої країни, політичним режимом, а також
правовою системою. У Бельгії бургомістр призначається королем із числа членів
комунальної ради, будучи одночасно представником короля і головним магістратом
комуни. У Нідерландах бургомістр, який є головою виконавчого органу
муніципалітету, призначається королівським указом за рекомендацією королівського комісара у справах даної провінції
після консультації з муніципальною радою.

Первісним
осередком місцевого самоврядування у зарубіжних країнах є, як правило, міські
та сільські комуни, які можуть іменуватися по-різному. В Данії, наприклад, вони
іменуються муніципалітетами (комуни, громади). У деяких країнах утворюються
невеликі самоврядні територіальні осередки, які не мають статусу
муніципалітетів. Наприклад, в Іспанії нараховується більше 3670 місцевих
громад, розмір яких менший від розміру комуни. Вони мають назви: хутір, посад,
прихід (парафія) тощо.

Після Другої
світової війни у деяких європейських державах (Великобританія, ФРН,
Скандинавські країни) відбулися реформи місцевого самоврядування, що мали
основним завданням укрупнення муніципалітетів. Так, у Данії перед реформою у
1970 р. було 1297 сільських і 88 міських муніципалітетів, а в ході реформи вони
були перетворені у 275 великих муніципалітетів. При цьому, як свідчить
зарубіжний досвід, питання зміни меж муніципалітетів, їх ліквідації, злиття
повинні розв’язуватися законодавчим шляхом, з урахуванням думки населення
відповідних територій.

Підсумовуючи
сказане про зарубіжні системи місцевого управління, підкреслимо, що під впливом
політичних факторів ідея самоврядування призвело до плутання термінів
“влада” і “самоврядування”, необґрунтованого протиставлення
понять “державне керівництво”, “управління”, “місцеве
самоврядування”. Відбувається, отже, підміна понять, і за допомогою
категорії “місцеве самоврядування” робиться спроба трактувати органи,
які стоять найближче до населення, як недержавні, вивести їх за межі державного
механізму. У Пояснювальній доповіді Ради Європи до Європейської Хартії
місцевого самоврядування 1985 року зазначається, що однозначно визначити, якими
саме питаннями повинні займатися місцеві влади, взагалі неможливо. Адже
насправді більшість проблем, які розв’язуються ними, мають як місцеве, так і
загальнонаціональне звучання, і обмеження компетенції місцевих органів лише
суто локальними, другорядними питаннями означало б відведення місцевому
самоврядуванню другорядної ролі.

Основною
організаційно-правовою формою роботи місцевих представницьких органів є сесії.
У Франції та Японії, наприклад, муніципалітети збираються на чергові засідання
4 рази на рік, в Італії – не менше 2 разів на рік. У Великобританії
муніципальні ради графств збираються на чергові засідання щоквартально, а інші ради – щомісячно. У США засідання рад скликаються щотижнево, один
раз у два тижні або щомісяця. Засідання рад мають відкритий характер, але
муніципалітет може прийняти рішення про проведення закритого засідання.

До функцій
муніципальних органів у зарубіжних країнах можна віднести такі напрями їх
діяльності. Історично перша така функція —
це адміністративна опіка. Вона припускає, що рішення органів місцевого
самоврядування не можуть набрати сили, поки не одержать схвалення місцевого
адміністратора, призначеного чи уповноваженого зверху (префекта, губернатора,
бургомістра і т.п.). У схваленні могло бути відмовлене по мотивах як
незаконності, так і недоцільності рішення. В даний час система адміністративної
опіки зустрічається досить рідко, представляючи собою пережиток бюрократичної
централізації.

Сьогодні
переважає функція адміністративного нагляду, що обмежується перевіркою
тільки законності рішень органів місцевого самоврядування. Звичайно
адміністратору для перевірки рішення дається невеликий термін, після закінчення
якого, якщо не надійшло заперечень, рішення набирає сили. Нова тенденція
полягає в тому, що адміністратор може заперечити проти рішення тільки в
судовому порядку. Адміністративний нагляд застосовується іноді навіть у
суб’єктах централізованих федерацій і в регіонах, що користаються державною
автономією, причому в його здійсненні часом бере участь глава держави (Індії,
Фінляндії). У свою чергу, органи місцевого самоврядування можуть у судовому
порядку захищати свою автономію не тільки від запопадливих місцевих
адміністраторів, але навіть від парламентів, президентів і урядів.

У діяльності
місцевого самоврядування в демократичних країнах велике значення мають різного
роду місцеві ініціативи: колективні виступи жителів з метою вирішення
місцевих проблем.

Слід також зазначити, що компетенція міст, як правило,
ширше, ніж сільських одиниць того ж рівня. Великі міста часто мають східчасту
систему самоврядування, що дозволяє розподілити їхню компетенцію по
відповідним внутрішніх рівнях.

 

 

3. Адміністративно-територіальний поділ

Як уже зазначалося,
адміністративно-територіальні одиниці є просторовою межею місцевих влад,
останні ж утворюються, насамперед, з метою зручності управління. Держави
сучасного світу, як правило, мають дволанкову (Данія, Коста-Рика, Японія та
ін.); триланкову (Італія, Кенія та ін.); чотириланкову (Камерун, ФРН та ін.),
або ж, п’ятиланкову (Франція) систему адміністративно-територіального поділу. У
більшості постсоціалістичних держав система адміністративно-територіального
поділу є дволанковою і включає такі ступені: вищий – області (Болгарія,
Угорщина), повіти (Румунія), воєводства (Польща) і нижчий – громади (Болгарія),
комуни (Румунія), гміни (Польща), села (Угорщина). В Монголії є три ланки
місцевого адміністративно-територіального поділу. Це вища ланка – аймакі та
столиця: середня – сомони та округи у столиці, і нижча – багі, а у столиці –
хорони. Міста залежно від розмірів і значення прирівнюються до однієї зі
ступенів. У багатьох країнах особливий статус має столиця. В Румунії столиця
прирівнюється до повіту, решта міст або мають статус комуни, або оголошені
муніципіями з більш високим статусом.

Представницькі органи створюються не в кожній
адміністративно-територіальній одиниці. Наприклад, подібних органів немає у
французьких кантонах і округах, а також в округах німецьких земель, у польських
воєводствах. Відсутні представницькі органи на департаментському рівні у
Болівії, Коста-Риці та Гондурасі.

 

4.
Особливості муніципальних виборів

В конституціях унітарних держав, як правило,
вказується тільки порядок і спосіб утворення місцевих представницьких органів.
У більшості ж своїй порядок виборів до муніципальних рад регулюються
спеціальними виборчими законами. У федеративних же державах ведення таких
законів покладено на законодавчі органи суб’єктів федерації.

У державах із давніми демократичними традиціями представницький орган –
муніципальна рада обирається шляхом загальних прямих виборів населенням
відповідної адміністративно-територіальної одиниці, від чисельності якої
залежить і його кількісний склад. У Бразилії, наприклад, кількісний склад
муніципальних рад установлений безпосередньо Конституцією 1988 р. Муніципальні
ради у територіальних одиницях, чисельність населення яких не перевищує 1 мли.
мешканців, можуть мати у своєму складі від 9 до 21 члена; із населенням від 1
млн. до 5 млн, – від 33 до 41 члена; із населенням понад 5 млн. жителів – від
42 до 55 членів (п. 1.ІУ ст. 29). У Франції кількість муніципальних радників
регулюється Законом від 19 листопада 1982 р., згідно з яким ради можуть
нараховувати від 9 (у комунах із населенням менше 100 осіб), до 69 членів (у
комунах із населенням понад 300 тис. осіб). Для Парижу, Марселя та Ліону
чисельність муніципальних радників складає відповідно 163, 101 і 73 члени. У
Болгарії кількісний склад муніципальних рад коливається від 9 до 65 членів
(лише представницький орган Софії нараховує 101 радник); в Італії – від 15 до
80, у Нідерландах – від 7 до 45, у Латвії – від 7 до 15 (за винятком міської
Ради Риги, що складаються з 60 членів).

Термін
повноважень місцевих представницьких органів складає: один рік (у деяких
провінціях Канади); два роки (Болівія, Мексика); три роки (Швеція, Естонія);
чотири роки (Данія, Польща, Угорщина, Японія); п’ять років (Бельгія,
Люксембург, Франція).

Водночас у
деяких країнах, що розвиваються, розповсюджена практика призначення членів
представницьких органів. Наприклад, Конституція Таїланду 1978 р. припускає
призначення в окремих випадках, обумовлених законом, певної кількості членів
асамблей. В окремих країнах резервуються місця для жінок, для представників
окремих прошарків населення (Індія). У США, ради графств нерідко складаються з
представників нижчестоячих муніципальних влад.

 

5. Структура
та повноваження муніципальних рад. Виконавчі органи та їх види

Як правило,
муніципальні ради утворюють різні комісії або комітети – постійні і тимчасові.
Вони можуть бути також галузевими, функціональними і територіальними. Так, у
Великобританії 2/3 рад графств мають до дев’яти комітетів, а 1/3 – понад
дев’яти, які практично керують багатьма напрямками муніципальної діяльності.

Важливу роль у муніципальному
управлінні належить виконавчим органам, які несуть відповідальність за
повсякденне управління місцевими справами, реалізацію рішень представницьких
органів. Нерідко при аналізі структури місцевого самоврядування
використовується і більш широке поняття – виконавчий апарат, який включає в
себе власне виконавчий орган загальної компетенції (бургомістри, мери,
колегіальні виконавчі органи тощо), так і підпорядковані йому органи
спеціальної компетенції (департаменти, бюро і т. ін.).

При цьому необхідно
звернути увагу на таку особливість. Виконавчий орган у ФРН, Японії, багатьох
країнах із континентальною моделлю місцевого управління може виконувати певні
функції державної адміністрації. У даному випадку виконавчий орган посідає
нібито подвійне становище. З одного боку, він розглядається як складова частина
місцевого самоврядування, а з іншого – як низова ланка виконавчої вертикалі,
відповідальна за виконання доручення йому справ (виконання законів на певній
території, забезпечення громадського порядку і безпеки, реєстрація актів
громадського порядку і безпеки, реєстрація актів громадянського стану видавання
різних разових дозволів тощо). У такій подвійній якості виступають, наприклад,
мери у Франції, Італії, Японії та інших країнах.

Найчастіше
місцеві представницькі органи обирають зі свого складу одноособова керівника (Великобританія, США). У ряді німецьких
земель (Рейнланд-Пфольц, Саар) бургомістр (місцевий виконавчий орган) також
обирається місцевою радою, будучи її головою. Але тут бургомістр вважається не
тільки вищою посадовою особою місцевого управління, але й представником уряду
відповідної землі. Обрання одноособового органа (голови виконавчого апарату)
радою характерно для багатьох держав світу (Австрія, Данія, Іспанія, Єгипет,
Мексика та ін.).

Місцеві представницькі органи можуть обрати зі свого складу і колегіальні
виконавчі органи (в Італії, наприклад, такий орган на рівні областей, провінцій
та комун іменується джунтою). Колегіальний виконавчий орган – магістрат –
формується на низовому рівні у німецьких землях Бремен, Гессен та ін. Він
обирається представницьким органом зі свого складу і включає шість – 12 членів, у тому числі
бургомістра.

Для радянської системи місцевого управління також є характерними
колегіальні виконавчі органи. Так, згідно зі ст. 114 Конституції Куби
провінційні та муніципальні асамблеї народної влади з числа своїх членів
обирають виконавчі комітети. Члени виконавчого комітету обирають голову,
заступника і секретаря, які затверджуються асамблеєю, і є одночасно головою,
заступником голови і секретарем асамблеї.

В ряді держав одноособовий виконавчий орган обирається населенням. Так, в
Японії населенням обирається: губернатор – у префектурах; мери – і
муніципалітетах і старости – у селах. Водночас у деяких державах (наприклад, у
Бельгії та Нідерландах) мер (бургомістр) призначається главою держави за
пропозицією відповідної муніципальної ради. Нарешті, в управлінні місцевими
справами деяких країн (Гана, Малаві, Чад та ін.) де-факто беруть участь вожді
племен. За законом вони не розглядаються як органи самоврядування, але в
повсякденному житті відіграють дуже важливу роль (розподіл землі громади,
пасовища, регулювання сімейних відносин, сільських спорів і та ін.).