Державне регулювання сільського господарства

Розділ 7. Державне
регулювання сільського господарства

§ 1. Правові засади державної регулятивної
діяльності в сільському господарстві

Сільське господарство є центральною ланкою
агропромислово­го комплексу України. Агропромисловий комплекс — це сукуп­ність
галузей економіки, пов’язаних із виробництвом продовольс­тва і предметів
широкого вжитку із сільськогосподарської сирови­ни та постачанням їх населенню.
Він умовно ділиться на 3 групи галузей: галузі, які виробляють засоби
виробництва для сільського господарства, здійснюють його матеріально-технічне
забезпечення та виробниче обслуговування; безпосередньо сільськогосподарське виробництво;
галузі, які забезпечують рух продуктів виробництва від сільського господарства
до кінцевого споживача.

Державно-правове регулювання сільського
господарства стано­вить собою сукупність заходів щодо визначення системи
органів державного управління в аграрній сфері, прийняття й виконання
аграрно-правових актів, закріплення певних повноважень цих ор­ганів.

В аграрній сфері вживаються такі поняття як
“управління” і “регулювання”. Різниця між цими поняттями
полягає в широті впливу на певні види суспільних відносин. Регулювання безпосе­редньо
не пов’язане з підпорядкуванням, але припускає управлін­ський вплив. Вживання в
законодавстві термінів “управління”, “регулювання”
засвідчує ширину і глибину втручання державних органів у ту чи іншу сферу.

Якщо основою державного управління
агропромисловим ком­плексом є вплив на розвиток виробництва, то регулювання —
це такий цілеспрямований вплив суб’єктів на об’єкт, коли визнача­ються напрям,
межі функціонування об’єкта, глобальні стратегічні цілі, головні завдання,
засоби їх розв’язання. Державне регулюван­ня відрізняється від державного
управління специфікою методів і форм впливу, а також суб’єктами.

Аналіз чинного законодавства показує, що
регулювання визна­чає напрям діяльності декількох систем галузевих органів,
поста­новку загальних питань, а управління забезпечує безпосередній вплив на
підприємства й установи, тобто такий вплив, коли між суб’єктом і об’єктом
управління немає проміжних ланок. Управ­ління, яке не має безпосереднього
характеру, стає регулюванням. Ознаками державного регулювання відносин в
аграрній сфері є: його державно-правовий характер; в ньому виявляється
внутрішня функція держави; його зміст — підтримка у певному режимі гро­шово-фінансової
системи; регулювання витрат держави і життєво­го рівня населення; регулювання
соціальної інфраструктури; регу­лювання зовнішньоекономічних зв’язків;
регулювання на макрорівні структури виробництва; розробка
організаційно-економічних заходів щодо охорони навколишнього середовища та ін.

Державне регулювання має на меті досягнення
сільським госпо­дарством максимальної ефективності для задоволення попиту на­селення
на продукти харчування, сировину й продовольство рос­линного і тваринного
походження. Завданням його є координація і розвиток міжгалузевих та
внутрішньогалузевих зв’язків.

Вищезазначене дає підстави визначити державне
регулювання як сукупність економіко-правових заходів, спрямованих на вста­новлення
ринкових відносин, роздержавлення, приватизацію, під­приємництво, розвиток села
й різних форм господарювання з ме­тою поліпшення організації виробництва і
доведення до спожива­ча продукції сільського господарства.

Суб’єктами державного управління агропромисловим комплек­сом є органи
державного управління, які здійснюють державно-правове регулювання сільським
господарством, забезпечують до­держання аграрного законодавства, управління
підлеглими струк­турами, а також органи сільськогосподарських інспекцій і
контро­лю за діяльністю сільськогосподарських товаровиробників.

Об’єктами державно-правового регулювання є
матеріальні засо­би й форми ведення сільськогосподарського виробництва. До основних
з них належать землі сільськогосподарського призначен­ня, що є головним засобом
сільськогосподарського виробництва і просторово-операційним базисом; усі галузі
й підгалузі сільсько­господарського виробництва (рослинництво, тваринництво,
садів­ництво, городництво); відносини ветеринарного обслуговування сільськогосподарських
товаровиробників і громадян-власників ху­доби й птиці.

У порядку державно-правового регулювання
агропромислового комплексу приймаються і застосовуються відповідні законодавчі акти:

Перехід України до ринкової економіки
передбачає прийняття й реалізацію відповідних законодавчих актів; формування
системи економічних інститутів державного управління; розробку й узгод­ження
стратегії економічної, соціальної і науково-технічної політи­ки; зміцнення умов
функціонування ринкових відносин; регулю­вання пропозицій та попиту на товари;
перерозподіл доходів насе­лення і суб’єктів господарювання; стимулювання
виробництва но­вої продукції; бюджетне фінансування регіональної політики; збе­реження
навколишньої природного середовища. З метою виконання перелічених завдань
концепція Національної програми відрод­ження села на 1995-2005 роки, схвалена
постановою Верховної Ра­ди України від 4 лютого 1994 р, передбачає: проведення
аграрної реформи; створення економічного механізму ринкового типу; фор­мування
багатогалузевої виробничої сфери села на сучасній техно­логічній основі;
удосконалення структури виробництва в агропро­мисловому комплексі; відновлення
родючості землі; раціональне використання природних ресурсів; розроблення
системи законо­давчих і нормативних актів; відпрацювання державної структури управління
розвитком села відповідно до міжгалузевого характеру проблем та ін.

У цьому зв’язку може йтися про наявність
відповідних принци­пів державного регулювання сільського господарства, що, як
пра­вило, відображені в діючій правовій системі: одні з них безпосеред­ньо
зафіксовані в правовій нормі; інші потрібно виводити із загаль­ного напряму
правового регулювання взаємин суб’єктів; треті зак­ріплені в локальному
законодавстві; четверті хоча й не дістали кон­кретного відображення в законодавстві,
але є такими, що пройма­ють систему законів і норм.

Одним із таких принципів є створення однакових
умов для роз­витку всіх форм власності. Законодавство встановлює як рівність
суб’єктів права власності, так і паритет форм господарювання, ор­ганізованих на
базі різних форм власності.

Усі суб’єкти сільськогосподарського
виробництва мають право провадити виробничу діяльність з метою одержання
прибутку, який формує принцип волі підприємницької діяльності. Однак во­ля
підприємницької діяльності передбачає не тільки незалежну практичну реалізацію
цілей сільськогосподарських товаровиробни­ків, але й визначення певних прав і
обов’язків цих виробників, а також визначення статусу органів влади і
управління в сфері сіль­ськогосподарської діяльності.

Крім наведених, велике значення мають принципи
законності, поєднання галузевого й територіального розвитку, єднання і дифе­ренціації
у підході до суб’єктів сільськогосподарської діяльності, вза­ємодії і
взаємоузгодження діяльності всіх підприємств агропромис­лового комплексу,
принцип досягнення кінцевих результатів у сіль­ськогосподарському виробництві.
Вони не є вичерпними у зв’язку з розвитком як аграрного сектора економіки
загалом, так і самої сис­теми державного регулювання сільського господарства
зокрема.

§ 2. Форми й методи регулятивної діяльності державних
органів у сільському господарстві

Збільшення масштабів і ускладнення
сільськогосподарського виробництва, якісні зрушення в економіці, і докорінні
зміни в організації сільського господарства викликають потребу в системно­му,
комплексному аналізі діяльності державного апарату управлін­ня цією сферою.
Тому важливо досліджувати суть регулювання нею, розкрити його форми й методи.

Форми безпосередньо відображають дії державних
органів щодо регулювання діяльності сільськогосподарських підприємств, їх структуру
та основи реалізації ними своїх функцій.

За своїм змістом і спрямованістю форми
регулювання різнома­нітні. Доцільно дотримуватись такої класифікації:
правотворча, правозастосовна, правоохоронна, організаційна.

Усі форми діяльності органів державного
регулювання в галузі сільського господарства взаємозалежні. Тому тільки їх
комплексне використання дає змогу оптимально розв’язати завдання, які вини­кають
перед сільськогосподарським товаровиробником, раціональ­но застосовувати наявні
юридичні засоби.

Правотворчу діяльність — здійснюють
уповноважені органи держави, законодавчої і виконавчої влади щодо видання
відповід­них правових актів з питань сільського господарства.

Правові акти органів держави спрямовані на
удосконалення ор­ганізації і діяльності галузевого апарата, поліпшення
планування, морального і матеріального стимулювання роботи працівників сільського
господарства; впровадження в сільськогосподарське ви­робництво досягнень науки,
економічних стимулів господарюван­ня; якнайефективніше використання
матеріально-технічних і фі­нансових засобів; зміцнення законності. За допомогою
правових актів визначається порядок здійснення господарської діяльності
суб’єктів сільськогосподарського виробництва; основи їхнього пра­вового
становища; режим земель сільськогосподарського призна­чення.

Правотворчість суб’єктів державного
регулювання полягає в розробці, обговоренні і прийнятті законодавчих та інших
норма­тивних актів.

Стаття 92 Конституції України констатує, що
лише законами визначаються основи використання природних ресурсів, основи соціального
захисту, регулювання праці, правові основи і гарантії підприємництва та ін.
Суб’єктами правотворчості також є органи виконавчої влади.

Правові норми постійно змінюються відповідно
до тих завдань, які стоять перед цією галуззю, наявності матеріальних і
фінансових можливостей держави й сільськогосподарського виробництва.

Отже, правотворча діяльність держави та її
органів визначаєть­ся важливістю ролі права в регулюванні суспільних відносин в
аг­рарному секторі економіки України.

Суть правотворчої діяльності полягає в тому,
щоб реалізовувати в конкретних життєвих обставинах аграрну політику держави,
пра­вові норми. Вона є оперативно-творчою: вимагає ініціативи, активності, цілеспрямованості у розв’язанні
завдань, врахування всіх обставин, що складаються в конкретній галузі, у
кожному госпо­дарстві.

Правозастосовна діяльність дістає своє
юридичне відображення в виданні правових актів індивідуального характеру, які
містять державно-владні розпорядження стосовно суб’єктивних прав і юридичних
обов’язків різних органів, посадових осіб, суб’єктів сільськогосподарського
виробництва. Конкретність таких розпо­ряджень виявляється в тому, що: вони
персоніфіковані, тобто їхнім адресатом є певна особа; за їхньою допомогою
вирішуються інди­відуальні питання, які виникають у сфері державного
регулювання; вони є юридичними фактами, що зумовлюють виникнення кон­кретних
відносин’. Індивідуальні акти найбільш поширені в прак­тиці державного
регулювання сільським господарством, однак го­ловною вимогою щодо них є ‘їх
відповідність нормативним актам.

Правоохоронна діяльність, будучи важливою
формою держав­ного регулювання, знаходить вияв у перевірці відповідності всієї фактичної
діяльності нормам права, в обстоюванні загальнодер­жавних інтересів, прав
сільськогосподарських виробників, праців­ників галузі. Необхідність
правоохоронної діяльності пояснюється наявними фактами порушення правових норм.

Ці порушення мають як активну, так і пасивну
форми. Пору­шення в активній формі виявляються в тому, що окремі особи пря­мо
порушують розпорядження правових норм (розкрадання майна, нехтування нормами
законодавства про землю й природокористу­вання, ігнорування агротехнічних і
зоотехнічних вимог, здача нес­тандартної продукції тощо). У пасивній формі
порушення правових норм виражаються в бездіяльності, відсутності розумного й твердо­го
розпорядництва, безгосподарності.

Правоохоронна діяльність полягає у здійсненні
органами дер­жави контрольно-наглядових повноважень, проведенні перевірок фактичного
виконання виконавчо-розпорядчих функцій; прийнят­ті рішень щодо відновлення
порушених прав підприємств і органі­зацій; вживанні заходів, з попередження
неправомірних дій у май­бутньому. При цьому органи держави застосовують
кримінально-правові й адміністративно-правові засоби захисту.

У своїй правоохоронній діяльності, органи
державного регулю­вання здійснюють державний контроль за використанням земель,
правильною експлуатацією машинно-тракторного парку, застосу­ванням інших
матеріально-технічних засобів, вживають заходів щодо охорони природи,
раціонального використання зрошуваль­них, обводнювальних та інших меліоративних
споруджень, охоро­ни поверхневих і підземних вод, полезахисних лісонасаджень,
по­сівів, дотримання правил утримання тварин. Вищі органи держави скасовують
або припиняють незаконні акти інших суб’єктів дер­жавного регулювання.

Охорону суспільних відносин у сільському
господарстві держа­ва забезпечує також залученням винних осіб до кримінальної,
ад­міністративної, цивільної, дисциплінарної відповідальності.

Метою організаційної діяльності державних
органів у сільсько­му господарстві є забезпечення чіткої, максимально
ефективної ді­яльності цієї галузі й міцно пов’язаних із нею інших галузей АПК.
Природно, що для функціонування сільського господарства велике значення мають
зміст і сутність організаційних дій усіх систем ор­ганів законодавчої і
виконавчої влади. Організаційними формами державного регулювання сільського
господарства є — роз’яснення змісту нормативних актів; проведення службових
нарад; складання інструктивних листів, узагальнень тощо.

Отже, правотворча, правозастосовна,
правоохоронна й організа­ційна діяльність — це основні форми державного
регулювання сільського господарства.

Методам державного регулювання сільського
господарства, ін­ших галузей у науковій літературі приділено досить велику
увагу. В науковому розумінні метод є сукупністю однорідних засобів, при­йомів,
які застосовуються систематично під час реалізації функцій державного
регулювання.

Застосування того чи іншого методу визначається
характером ре­гульованих відносин, специфікою об’єктів регулювання, компетен­цією
суб’єкта регулюючої діяльності, важливістю регульованого пи­тання,
співвідношенням між суб’єктом і об’єктом. Але за будь-яких обставин
застосування того чи іншого методу має бути продиктова­не не суб’єктивним
бажанням суб’єкта регулювання, а зумовлене науковими принципами діяльності з
регулювання сільського госпо­дарства, передбачатися або дозволятися правовими
нормами.

Методи не лишаються незмінними. Поєднання
методів держав­ного регулювання сільського господарства, виокремлення з них провідних,
визначальних залежить від рівня продуктивних сил і стану виробничих відносин.
Оптимальний розвиток суспільних процесів досягається за умов застосування всієї
сукупності методів.

Кожний із них своєрідно впливає на учасників
суспільного ви­робництва, діяльність органів державного регулювання сільського
господарства, сільськогосподарського товаровиробництва.

Усі методи державного регулювання сільським
господарством традиційно поділяються на загальні і спеціальні¹. До
загальних вар­то віднести економічні й адміністративні. Вони реалізуються на всіх
рівнях державного регулювання, спрямовані безпосередньо на виробництво
сільськогосподарської продукції, можуть застосовува­тися до кожного об’єкта
управління.

Спеціальні методи є складовою загальних
методів, що їх кон­кретизують загальні методи, і разом з іншими методами
сприяють здійсненню загального регулювання сільського господарства.

Найважливішим серед методів державного
регулювання сіль­ського господарства є: переконання, дозволяння, метод прямих вказівок,
адміністративний, економічний, метод рекомендацій.

Метод переконання становить комплекс виховних,
роз’ясню­вальних і заохочувальних дій, які здійснюються з метою забезпе­чення
високої організованості й дисципліни, сумлінного виконан­ня та дотримання
соціальних і технічних норм.

Це — виховна робота, що сприяє поглибленню
працівниками власного досвіду, поширенню досягнень науки й техніки, підви­щенню
правової культури, моральне й матеріальне заохочування працівників.

У практиці регулювання сільського господарства
державні орга­ни дедалі частіше застосовують метод дозволяння. Основа його — посилення
самостійності в діяльності господарств, значне підви­щення кваліфікованості
кадрів, зростання активності сільськогос­подарських виробників в управлінні
виробництвом. Застосовуючи метод дозволу, державні органи надають право
сільськогосподар­ським підприємствам самим вирішувати те чи інше питання.

Метод прямих вказівок полягає у підготовці
актів, в яких виз­начається конкретне поводження, що не допускає будь-яких
відхи­лень, і якими керується суб’єкт у своїй господарсько-виробничій діяльності.

Метод прямих вказівок, застосовуваний
державними органами щодо сільськогосподарських підприємств, має сприяти тому,
щоб їхня діяльність відповідала загальнодержавним інтересам. Однак при цьому не
повинно бути втручання в організаторську діяльність внутрішньогосподарських
органів.

У державному регулюванні сільського
господарства застосову­ється також метод рекомендацій. Він полягає в тому, що
державні органи пропонують той чи інший варіант рішення, а господарства самі
визначають його прийнятність. Рекомендації, на відміну від обов’язкових
розпоряджень, виконуються на принципово нових за­садах внаслідок своєї
авторитетності й наукової обгрунтованості.

Особливість рекомендаційної норми полягає в
тому, одо вона не має обов’язкового характеру. Рекомендації, навіть якщо вони викладені
у формі юридичного акта, містять положення, виконан­ня яких юридичними
санкціями не забезпечується. Тому їх не можна вважати правовими настановами;
вони позбавлені обов’яз­ковості виконання. Рекомендаційна норма визначає
напрями ви­рішення того чи іншого питання. Якщо її прийнято, вона набуває ознак
внутрішньогосподарської і стає регулюючою для даного гос­подарства.

Адміністративний і економічний методи є
основними в діяль­ності державних органів, що регулюють сільське господарство.
Во­ни взаємозумовлені й доповнюють один одного. Протиставляти їх не можна.
Оптимальне регулювання сільським господарством до­сягається за умови
нерозривної єдності економічних і адміністра­тивних методів.

Адміністративні методи державного регулювання
— способи і прийоми впливу на керуючу й керовану системи, їх окремі елемен­ти
із використанням відносин субпідрядності. Особливість цих ме­тодів полягає в
тому, що за їх допомогою здійснюється прямий вплив на керований об’єкт;
визначаються найближчі завдання ос­таннього, порядок і терміни їх виконання,
ресурси й умови роботи керованого об’єкта.

Якщо економічні методи спонукають діяти у
певному напрямі, то адміністративні змушують до цього. Накази, завдання,
постано­ви, розпорядження, вказівки характеризуються обов’язковістю ви­конання.
Невиконання їх розглядається як пряме порушення дис­ципліни і супроводжується
накладенням на виконавця відповідно­го стягнення.

Водночас адміністративні методи мають не
тільки самостійне значення, а є опосередкованою ланкою для здійснення інших ме­тодів,
наприклад економічних. Перевага цих методів полягає в то­му, що оперативність,
гнучкість здійснення рішень забезпечує можливість у найкоротший термін досягти
змін у виробничому процесі.

Економічними методами можна вважати таку
сукупність засобів впливу, яка грунтується на застосуванні системи економічних
сти­мулів (ошгата праці, преміювання, ціна, собівартість, госпрозраху­нок,
прибуток, рентабельність, кредит тощо), які сприяють матері­альній
зацікавленості й передбачають матеріальну відповідальність управлінських
працівників і колективів.

Методом державного регулювання сільського
господарства є й ціноутворення. Міністерство фінансів України розробляє і дово­дить
до сільськогосподарських товаровиробників орієнтовні закупі­вельні ціни і
порядок закупівель та розрахунків за зерно й іншу продукцію щорічно.
Відбувається поетапний перехід до паритетних закупівельних цін на
сільськогосподарську продукцію, що реалізу­ється за державним контрактом і
державним замовленням. Норми прибутку мають забезпечувати сільськогосподарським
виробникам оптимальні умови для розширеного відтворення та узгоджуватися із
платоспроможним попитом населення.

Відповідно до Закону України від 17 жовтня
1990 р. “Про пріо­ритетність соціального розвитку села й АПК у народному
госпо-дарстві”(в редакції Закону від 15 травня 1992 р.) провадиться дер­жавне
інвестування розвитку соціальної сфери села й АПК. Будів­ництво в сільській
місцевості об’єктів освіти, охорони здоров’я, во­допроводів, ліній газопостачання,
електропостачання тощо здій­снюється за рахунок державного й місцевого
бюджетів.

Економічним методом є пільгове кредитування.
Для підтримки фермерських господарств і створення стабільних умов одержання
кредиту банку, використовуються кошти Українського державного фонду підтримки
фермерських господарств.

Законом України від 17 грудня 1988 р.
“Про фіксований сіль­ськогосподарський податок” визначено механізм
сплати фіксованого сільськогосподарського податку, який
вноситься сільськогос­подарськими товаровиробниками в грошовій формі або у
вигляді поставок сільськогосподарської продукції. Цей податок розрахову­ється з
одиниці земельної площі.

У сучасних умовах економічні методи є найбільш
дієвими засо­бами впливу на об’єкти державного регулювання, тому що їхнє зас­тосування
дозволяє створювати економічні умови, що підштовху­ють сільськогосподарських
виробників діяти в напрямі, потрібно­му суспільству, вирішувати ті чи інші
питання відповідно до загаль­нодержавних і особистих інтересів. Вони дають
змогу зберегти вільний вибір поводження.

Отже, під методами державного регулювання
сільського госпо­дарства варто розуміти способи, прийоми, що застосовуються в процесі
регулятивної діяльності органами законодавчої і виконав­чої влади для розв’язання
завдань у сфері сільськогосподарського виробництва з метою досягнення певних
результатів.